24
ответственности территорию человеческих ресурсов, потоков капитала,
передовых технологий и инноваций, все уровни государственного управления и
местного самоуправления признают, что обязаны заниматься качественным
социально-экономическим развитием территорий.
Однако отсутствие в настоящее время единой и четкой концепции
управления территориальным развитием приводит к тому, что на практике
большинство территориальных органов государственной власти и местного
самоуправления продолжает ориентироваться в большей степени на решение
текущих проблем, постоянно возникающих вследствие продолжающейся
трансформации экономической и социальной сфер, стратегические установки
которых до сих пор носят неустойчивый характер.
Разразившийся мировой финансово-экономический кризис наглядно
подтвердил необходимость системного и целенаправленного управления
процессами адаптации социально-экономического развития территорий к
постоянно изменяющимся условиям внешней среды. Но, с нашей точки зрения,
инерционное управление, основанное на ситуативных и разрозненных методах и
подходах к решению вопросов территориального развития, позволяет лишь в
определенной степени решать оперативные задачи текущего функционирования
и не способно обеспечить устойчивый и сбалансированный характер процессов
социально-экономического развития регионов и муниципальных образований.
Учитывая, что эффективность развития региона, как единой
территориальной системы, во многом зависит от качественного и
результативного развития муниципальных образований, расположенных на
территории соответствующего субъекта Федерации, считаем, что обязательным
компонентом управления региональной экономикой должно стать
формирование системы стратегического управления социально-экономическим
развитием муниципальных образований, направленной на практическое
согласование целей и интересов развития региона и муниципальных
образований и ориентированной на скоординированную концентрацию
25
ограниченных ресурсов на приоритетных направлениях социально-
экономического регионального развития.
В условиях поиска эффективных путей обеспечения устойчивого и
сбалансированного развития муниципальных образований, в значительной мере
за счет внутрирегиональных ресурсных источников, переориентация
региональных и муниципальных органов власти и управления на единые
принципы и методы стратегического управления территориальным развитием
позволит, на наш взгляд, обеспечить взаимодополняемость управленческих
усилий и определенный синергический эффект согласованных воздействий,
когда решение стратегических задач развития территории одного уровня
автоматически будет срабатывать на решение вопросов и достижение целей
развития территории другого уровня, а действия органов управления разных
уровней, направленные на обеспечение территориального развития, будут
должным образом соотноситься и координироваться
9
.
В результате анализа теоретических исследований, а также российского и
зарубежного опыта стратегического управления территориальным развитием
выявлено, что наименее проработанными в методологическом и методическом
аспекте, в отличие от стратегического планирования, являются вопросы
согласования интересов всех участников процессов стратегического управления
территориальным развитием и вопросы практического достижения
стратегических целей и реализации стратегических решений.
Для повышения эффективности стратегического управления развитием
муниципальных образований считаем необходимым акцентировать внимание на
внедрении в управленческую деятельность территориальных органов власти
следующих системообразующих методов и механизмов стратегического
управления территориальным развитием:
– прогнозирование и планирование территориального развития,
ориентированные на формирование концептуального представления об
9
Трофимова Г.А. Система федеральных государственных органов в России // Административное и
муниципальное право. - 2018. - N 5. - С. 423.
26
ожидаемой перспективной ситуации на территории муниципального
образования с выделением перспективных секторов роста и стратегических
направлений развития;
– единые приоритеты региональной и муниципальной политики
управления территориальным развитием как инструмент увязывания целей и
задач развития региона и муниципальных образований, направленный на
преодоление разобщенности использования дефицитных бюджетных ресурсов и
их концентрацию на стратегически важных направлениях развития;
– механизмы практической реализации региональных и муниципальных
стратегий территориального развития, позволяющих согласовывать
деятельность органов государственной власти субъекта Федерации и органов
местного самоуправления муниципальных образований по решению ключевых
вопросов социально-экономического развития муниципальных образований в
реальном и перспективном масштабе времени.
При этом особый упор следует сделать на обоснование выбора
направленности перспективного развития муниципальных образований,
укладывающейся в общую стратегию региональной политики, и формирование
системы взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации и
органов местного самоуправления муниципальных образований, создающей
положительную мотивацию во взаимном наращивании территориального
потенциала и повышающей заинтересованность и ответственность органов
власти и управления всех уровней за результаты социально-экономического
развития муниципальных образований.
Модель системы стратегического регионального управления социально-
экономическим развитием муниципальных образований представлена на
рисунке 1 и наглядно отображает взаимообусловленность элементов
индикативного планирования комплексного развития муниципальных
образований и практических механизмов обеспечения устойчивого и
сбалансированного развития муниципальных образований, что, с нашей точки
зрения, позволяет более эффективно задействовать и использовать
27
территориальный потенциал муниципальных образований, включая
человеческий капитал, и на основе четкого представления о текущем состоянии
объекта управления, возможных изменениях во внешней среде и желаемого
состояния объекта управления в будущем осуществлять целенаправленные и
результативные управленческие воздействия по обеспечению социально-
экономического развития муниципальных образований.
Рис. 1. Модель системы стратегического регионального
управления социально-экономическим развитием муниципальных
образований
Считаем, что изменение методического подхода к управлению социально-
экономическим развитием муниципальных образований региона на основе
принципов, методов и инструментов стратегического управления
территориальным развитием позволит обеспечить
10
:
10
Васильев, А. И. Организация проектного управления в органах государственной власти / А. И. Васильев, С. Е.
Прокофьев // Управленческие науки. – 2018. – № 4. – С. 45.
28
– способность субъектов управления более четко, оперативно и
комплексно реагировать на появляющиеся возможности, новые потребности и
угрожающие тенденции развития муниципальных образований;
– оценки альтернативных вариантов развития муниципальных
образований и распределения ресурсов по стратегически обоснованным и
высокоэффективным направлениям;
– согласование и скоординированность решений органов всех уровней
управления, связанных с обеспечением устойчивого социально-экономического
развития муниципальных образований;
– создание внутренней среды, благоприятствующей активному
руководству развитием муниципальных образований и противодействующей
практике пассивного реагирования на изменение ситуации и внешнего
окружения.
Таким образом, совершенствование системы стратегического управления
социально-экономическим развитием муниципальных образований через
внедрение единого методического подхода, определяющего переход от
ситуативного к системному управлению территориальным развитием, позволит,
на наш взгляд, обеспечить увязку стратегических ориентиров, определяющих
долгосрочные приоритеты и направления.
29
ГЛАВА 2. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ ТУЛЬСКОЙ
ОБЛАСТИ
2.1. Структура муниципальных образований Тульской области
Согласно главе 2 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», вопросы создания,
преобразования, упразднения муниципальных образований, а также вопросы
определения границ муниципальных образований в границах территории
субъекта Российской Федерации, относятся к ведению органов государственной
власти соответствующего субъекта РФ, и хотя такие решения должны
приниматься с учетом мнения жителей соответствующих территорий и
экспертов, главенствующая роль в определении структуры муниципальных
образований в границах субъекта Российской Федерации остается за самим
субъектом.
В настоящее время, согласно данным управления министерства юстиции
Российской Федерации по Тульской области, в государственном реестре
муниципальных образований зарегистрировано 103 муниципальных
образования, расположенных в границах Тульской области [1.
https://to71.minjust.ru/ru/node/113195], Приложение 1.
Структура муниципальных образований Тульской области включает в
себя 7 городских округов и 19 муниципальных районов, в границах которых
расположены еще 77 городских и сельских поселений.
Первоначально, в 1937 году, Тульская область делилась на 38 районов:
Алексинский, Арсеньевский, Бабынинский, Белевский, Болоховский,
Веневский, Воловский, Дедиловский, Детчинский, Донской, Дубенский,
Дугнинский, Епифанский, Ефремовский, Заокский, Иваньковский, Калужский,
Каменский, Кимовский, Крапивенский, Куркинский, Лаптевский, Липицкий,
Мордвесский, Одоевский, Октябрьский, Перемышльский, Плавский,
Сафоновский, Серебряно-Прудский, Тарусский, Теплинско-Огаревский,
Товарковский, Тульский, Узловский, Черепетский, Чернский и Щекинский.
30
Кроме того, 2 города, Тула и Сталиногорск (ныне - Новомоскрвск), имели статус
городов областного подчинения.
В 1938 году городом областного подчинения Калуга. Через год вокруг
Тулы был образован Ленинский район.
В декабре 1942 года город Сталиногорск, Донской, Кимовский,
Серебряно-Прудский и Узловский районы были переданы в состав Московской
области, а в феврале 1944 года Черепетский район был переименован в
Чекалинский. Одновременно образованы новые районы: Богородицкий,
Косогорский, Лазаревский и Ханинский.
В июле 1944 город Калуга, Бабынинский, Детчинский, Дугнинский,
Калужский, Перемышльский и Тарусский районы были переданы в состав
вновобразованной Калужской области.
В начале 1950-х городами областного подчинения стали Щёкино и
Ефремов.
В марте 1957 года из Московской области в Тульскую были возвращены
города областного подчинения Сталиногорск и Узловая, а также Гремячевский,
Донской, Кимовский и Узловский районы.
С конца 1957 года началось постепенное сокращение численности
районов. Первым, в декабре 1957, был упразднён Тульский район, в 1958 —
Гремячевский, Епифанский, Крапивенский, Лазаревский, Липицкий,
Октябрьский, Сафоновский и Чекалинский, в 1959 — Товарковский. В тот же
период Ханинский район был переименован в Суворовский, образован
Сталиногорский район, а города Кимовск и Алексин перешли в областное
подчинение. В 1961 город Сталиногорск и Сталиногорский район были
переименованы в Новомосковск и Новомосковский район.
В 1963 году были упразднены Алексинский, Арсеньевский, Болоховский,
Воловский, Дедиловский, Донской, Дубенский, Заокский, Иваньковский,
Каменский, Кимовский, Куркинский, Ленинский, Мордвесский, Суворовский,
Тепло-Огаревский, Узловский и Чернский районы. Остальные районы стали
именоваться сельскими.
31
Одновременно были образованы Киреевский и Суворовский
промышленные районы, а города Богородицк и Донской перешли в областное
подчинение.
Уже в 1964 году началось увеличение числа районов. Первыми были
восстановлены Арсеньевский и Чернский районы.
В январе 1965 сельские районы стали вновь именоваться просто районами,
был упразднён Косогорский сельский,Киреевский и Суворовский
промышленные районы, образованы Алексинский, Дубенский, Заокский,
Каменский, Кимовский, Киреевский, Куркинский, Ленинский, Суворовский,
Тепло-Огаревский и Узловский районы. В декабре 1966 был воссоздан
Воловский район.
До настоящего времени административно-территориальное деление
Тульской области во многом сохранило административные границы районов,
как территориальных образований, а вот структура муниципалитетов,
изначально привязанная к административно-территориальному делению после с
конца 1990-х годов начала трансформироваться, причем процесс этот, судя по
всему не завершен до сих пор. В 2000-х годах изменения структуры
муниципальных образований Тульской области проводится за счет изменения и
укрупнения границ муниципалитетов, без изменения границ территориальных
образований. В частности территориальное образование Ленинский район и
территориальное образование город с внутрироайонным делением Тула именно
как территориальные единицы сохранились – например структура органов
областной прокуратуры, территориальных избирательных комиссий привязана к
такому территориальному делению – функционируют и прокуратура
Ленинского района Тульской области и территориальная избирательная
комиссия Ленинского района, а вот самого ленинского района Тульской области
как муниципального образования с января 2015 года не существует – он вошел в
состав городского округа Город Тула.
32
С 1 января 2006 года началось продолжающаяся и сегодня волна
преобразований муниципальных образований Тульской области. Сначала на базе
имевшихся муниципальных образований было образовано 3 городских округа:
город Тула, город Донской и рабочий посёлок Новогуровский и 23
муниципальных района на территории административных районов, включая
райцентры.
В 2008 году было создано муниципальное образование город
Новомосковск со статусом городского округа, включившее в себя собственно
город Новомосковск и всю территорию Новомосковского административного
района.
В 2008 году из части территории Арсеньевского района был выделен
бывший посёлок Тула-50, преобразованный в муниципальное образование
городской округ Город Славный.
Законом Тульской области от 20 июля 2011 года № 1595-ЗТО, на
территории Кимовского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Кораблинское и рабочий посёлок Епифань в
муниципальное образование Епифанское, а также муниципальные образования
Львовское и рабочий посёлок Новольвовск в муниципальное образование
Новольвовское.
Законом Тульской области от 20 июля 2011 года № 1597-ЗТО, на
территории Суворовского района преобразованы, путём объединения,
муниципальные образования Песковатское и Черепетское в муниципальное
образование Черепетское.
Законом Тульской области от 20 июля 2011 года № 1599-ЗТО, на
территории Арсеньевского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Астаповское и Белоколодезское в
муниципальное образование Астаповское, а также муниципальные образования
Манаенское и Стрикинское в муниципальное образование Манаенское.
Законом Тульской области от 20 июля 2011 года № 1601-ЗТО, на
территории Ефремовского района преобразованы, путём объединения:
33
муниципальные образования Большеплотавское и Ясеновское в
муниципальное образование Ясеновское, муниципальные образования
Козьминское, Лобановское и Ступинское в муниципальное образование
Лобановское.
Законом Тульской области от 20 июля 2011 года № 1603-ЗТО, на
территории Воловского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Баскаковское и Верхоупское в
муниципальное образование Баскаковское, имуниципальные образования
Борятинское и Турдейское в муниципальное образование Турдейское.
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1896-ЗТО, на
территории Каменского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Архангельское и Кадновское в
муниципальное образование Архангельское, муниципальные образования
Галицкое и Яблоневское в муниципальное образование Яблоневское.
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1898-ЗТО, на
территории Кимовского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Бучальское и Епифанское в муниципальное
образование Епифанское, а также муниципальные образования Кудашевское,
Новольвовское и Пронское в муниципальное образование Новольвовское.
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1901-ЗТО, на
территории Суворовского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Ханинское и Берёзовское в муниципальное
образование Юго-Восточное, муниципальные образования Черепетское,
Песоченское и рабочий посёлок Агеево в муниципальное образование Северо-
Западное.
Законом Тульской области от 1 апреля 2013 года № 1903-ЗТО, на
территории Куркинского района преобразованы, путём объединения:
муниципальные образования Ивановское, Крестовское и Михайловское в
муниципальное образование Михайловское, а также муниципальные
образования Самарское и Сергиевское в муниципальное образование Самарское.