12
информационных потоков расположен руководитель, будет трансформирована.
Новая схема коммуникаций позволит в центр информационных потоков
поставить информационную модель управления, как средство концентрации
необходимой информации[7].
Определение критериев для отбора показателей, характеризующих
образовательное учреждение как социальную систему, является одной из
научных проблем. Максимально полный перечень показателей на практике
реализован быть не может, поэтому целесообразно отобрать сравнительно
немногочисленную и компактную совокупность переменных, которая при этом
сможет обеспечить полноту и всестороннее рассмотрение объекта за счет
выделения наиболее существенных характеристик[9]. Традиционные ресурсные
или финансово-экономические показатели являются недостаточными для
определения успешности образовательного учреждения. Для решения этих
задач нами разработана концепция сбалансированных показателей
деятельности в различных плоскостях, набор которых позволяет
контролировать факторы, влияющие на эти показатели, а не просто
отслеживать результаты. Для успешного мониторинга в достижении развития
рассматривались показатели, которые будут влиять на результаты. В
исследовании система показателей включает следующие основные модули:
– внутренние ресурсы (кадровое и материально-техническое обеспечение
образования);
– социальные эффекты;
– результаты обучения и развития;
– инновационную деятельность;
– эффективность использования ресурсов и другие.
Выделение таких структурных элементов позволило, с одной стороны,
охватить все информационные процессы, протекающие в образовательном
учреждении, а с другой – учесть взаимосвязь и взаимозависимость различных
аспектов управленческой информации и избежать дублирования.
Компетенция органов власти субъектов РФ в области образования
13
функционально практически идентична компетенции органов федеральной
власти, за исключением того, что относится она к образовательным
учреждениям регионального подчинения.
Федерация, согласно Закону «Об образовании в Российской Федерации»,
определяет общие правовые рамки функционирования системы образования и
политику государства в этой сфере.
Субъекты федерации несут ответственность за практическое воплощение
федеральной политики и за принятие решений, касающихся региональных
особенностей образовательной системы. Обязанностью муниципальных
органов является осуществление повседневного текущего управления местной
системой образования [11].
Субъектам федерации вменено также финансовое подкрепление
государственных гарантий доступности, бесплатности и обязательности
среднего образования путем выделения субвенций местным бюджетам. Здесь
имеется в виду право соответствующих органов устанавливать местные налоги
и сборы на нужды образования и определять дополнительные к федеральным
льготы и нормы материально-технического обеспечения учащихся и
педагогических работников. Региональный уровень управления ответственен
также за установление национально-региональных компонентов
государственных образовательных стандартов.
Финансирование образования сосредоточено, в основном, на
федеральном и муниципальном уровнях, поскольку эти два уровня
контролируют наибольшее число учебных заведений. Муниципальный уровень
финансирует средние общеобразовательные школы, но при этом он лишен
каких бы то ни было полномочий в выработке государственных стандартов и
минимальных программ. Большая часть стандартов разрабатывается
федерацией, затем регионами и учебными заведениями. Поскольку
муниципальные органы не являются органами государственного управления, то
они не имеют права на участие в процeдурах государственной аттестации или
аккредитации учебных заведений.
14
1.2 Управление образованием на муниципальном уровне в российской
образовательной системе
Результаты международных исследований в области математического и
естественнонаучного образования TIMSS и чтения PIRLS показывают, что
средний уровень подготовки российских школьников по традиционным
критериям устойчиво превышает средние международные показатели.
Российские одаренные школьники показывают хорошие результаты на
международных олимпиадах.
Вместе с тем для отдельных территорий и групп детей существуют риски
неравенства в доступе к качественному образованию. Речь идет, прежде всего,
о слабонаселенных территориях с малокомплектными школами, в которых
сложно обеспечить необходимый уровень и качество образования.
В последние годы в субъектах Российской Федерации проведена
масштабная модернизация сети общеобразовательных учреждений. Созданы
базовые школы и ресурсные центры, обеспечивающие транспортную доставку
детей из близлежащих населенных пунктов, оснащенные современным
телекоммуникационным и компьютерным оборудованием для реализации
программ дистанционного обучения. Однако полностью решить задачу
обеспечения равного качества образовательных услуг независимо от места
жительства пока не удалось [12].
Более того, намечается тенденция формирования сегмента школ (как
сельских, так и городских), устойчиво демонстрирующих низкие учебные
результаты на всех ступенях образования. Образование в таких школах
перестает выполнять функцию социального лифта, начинает воспроизводить и
закреплять социальную и культурную дифференциацию. В ряде регионов эта
проблема осознана и решается. Необходимо и далее действовать активно,
преодолевая наметившуюся негативную тенденцию.
Другой тенденцией в сфере качества образования, требующей адекватных
мер образовательной политики, является недостаточная эффективность общего
15
образования в формировании компетенций, востребованных в современной
социальной жизни и экономике.
Результаты международных сопоставительных исследований PISA
показывают отставание российских подростков от сверстников из большинства
развитых стран мира по ключевым для формирования функциональной
грамотности направлениям, в том числе по владению умениями применять
полученные знания на практике. Это во многом является следствием
недостаточного распространения деятельностных (проектных,
исследовательских) образовательных технологий и слабого развития
профильного образования, особенно в области естественных наук и
технологии[34].
Возможности для принятия управленческих решений по повышению
качества образования ограничены в ситуации незавершенности формирования
системы независимой оценки качества образования на всех уровнях.
Международный опыт свидетельствует о том, что высокоразвитые
системы образования концентрируют сегодня внимание на развитии
профессиональных компетенций учителя. Система аттестации и оплаты труда
педагогов должна быть ориентирована на повышение качества преподавания,
на непрерывное профессиональное развитие.
В результате реализации приоритетного национального проекта
«Образование», национальной образовательной инициативы «Наша новая
школа», региональных проектов модернизации систем общего образования
существенно обновлена инфраструктура общего образования, состояние
которой при отсутствии инвестиций в течение длительного времени достигло
критически низкого уровня [41].
Выделение средств на улучшение материально-технической базы
образовательных организаций, закупку оборудования способствовало росту
показателя доли обучающихся в современных условиях до 66% в 2016 году.
Все российские школы подключены к сети Интернет. Существенно
улучшилось обеспечение школ современным информационно-технологическим
16
оборудованием. Реализация проекта по совершенствованию организации
питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях,
предусматривающего внедрение современного технологического оборудования
для приготовления и доставки пищевых продуктов, позволила увеличить охват
обучающихся горячим питанием.
При этом сохраняется межрегиональная и межмуниципальная
дифференциация по уровню соответствия инфраструктуры современным
требованиям. В ряде регионов в некоторых школах сохраняется обучение в
третью смену, не обеспечено базовое благоустройство. Неравенство доступа
учащихся к современным условиям обучения создает угрозу для единства
образовательного пространства.
На местах муниципальные органы власти передают полномочия в сфере
образования одному из своих структурных подразделений — муниципальному
органу управления образованием. В различных территориях они именуются по-
разному: управление образования, отдел образования, управление по делам
образования, комитет по образованию, отдел по образованию, отдел по
образованию и молодежной политике, отдел по образованию, опеке и
попечительству администрации муниципального образования и т.д[19].
Согласно закону «Об образовании Российской Федерации» к
полномочиям местных органов власти в сфере образования относятся:
- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного,
начального общего, основного общего, среднего общего образования по
основным общеобразовательным программам в муниципальных
образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому
обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в
соответствии с федеральными государственными образовательными
стандартами);
организация предоставления дополнительного образования детей в
муниципальных образовательных организациях (за исключением
дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого
17
осуществляется органами государственной власти субъекта Российской
Федерации);
- создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми,
содержания детей в муниципальных образовательных организациях;
создание, реорганизация, ликвидация муниципальных
образовательных организаций (за исключением создания органами местного
самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных
организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий
учредителей муниципальных образовательных организаций;
обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных
образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;
учет детей, подлежащих обучению по образовательным
программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего
общего образования, закрепление муниципальных образовательных
организаций за конкретными территориями муниципального района,
городского округа;
осуществление иных установленных законом об образовании в РФ
полномочий в сфере образования.
создание необходимых условий для получения без дискриминации
качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья,
для коррекции нарушений развития и социальной адаптации, оказания ранней
коррекционной помощи на основе специальных педагогических подходов и
наиболее подходящих для этих лиц языков, методов и способов общения и
условия, в максимальной степени способствующие получению образования
определенного уровня и определенной направленности, а также социальному
развитию этих лиц, в том числе посредством организации инклюзивного
образования лиц с ограниченными возможностями здоровья;
оказание содействия лицам, которые проявили выдающиеся
способности и к которым в соответствии с законом об образовании в РФ
18
относятся обучающиеся, показавшие высокий уровень интеллектуального
развития и творческих способностей в определенной сфере учебной и научно-
исследовательской деятельности, в научно-техническом и художественном
творчестве, в физической культуре и спорте;
осуществление полностью или частично финансового обеспечения
содержания лиц, нуждающихся в социальной поддержке в соответствии с
законодательством Российской Федерации, в период получения ими
образования.
Реализация указанных полномочий, наряду с полномочиями,
предоставленными законодательством о муниципальных образованиях,
обеспечивается соответствующими нормативными правовыми актами органов
власти муниципального образования.
1.3 Основные проблемы управления дошкольным образованием
на муниципальном уровне
Проблема качества дошкольного образования существовала в
педагогической практике всегда. На разных этапах развития нашего
государства существовало свое понимание «качества», исходя из которого,
определялась государственная политика в области дошкольного образования.
Все эти попытки, в целом, носили эпизодический, не системный характер: в
большинстве своем «качество» определялось интуитивно, на личностном,
житейской уровне. Новые времена определили и новые требования к данной
категории. В общегосударственном плане новое качество образования – это его
соответствие современным жизненным потребностям страны. В
педагогическом плане – это ориентация образования на усвоение
воспитанниками не только определенной суммы знаний, но и на развитие их
личности, их познавательных и созидательных способностей.
19
В середине 90-х годов XX века Министерством образования РФ был
предложен временный стандарт дошкольного образования (приказ МО РФ от
22.08.96, № 448), в котором были сформулированы основные требования к
психолого-педагогическим условиям воспитания и обучения ребенка в детском
саду [20].
Во второй половине 90-х годов XX века в русле различных теорий
управления активизируется разработка подходов к вопросам управления
качеством дошкольного образования как на уровне дошкольного
образовательного учреждения, так и на муниципальном и региональном
уровнях.В это время исследователями проблем дошкольного образования (Л.Л.
Иванова, Т.И. Оверчук, И.А. Рыбалова, Л.А. Седельникова и др.) выделяются
основные факторы и условияуправления дошкольным образованием, от
которых, в первую очередь, зависит его качество: финансирование ДОУ,
содержание дошкольного образования (особенно подчеркивается роль
воспитания в системе дошкольного образования, необходимость построения
непрерывного образования между дошкольным и начальным общим
образованием, актуальность коррекционного образования дошкольников),
кадровое обеспечение ступени дошкольного образования, формирование
предметно-развивающей среды детского сада, педагогическая культура
коллектива как условие достижения качества образования, положительная
мотивация детей и их родителей, методическое и материально-техническое
обеспечение образовательного процесса и др. Учитывая современные
приоритеты государственной политики в области образования, проблема
качества дошкольного образования приобретает особый экономический смысл.
Результаты освоения основной общеобразовательной программы
дошкольного образования отдельным документом были не определены. Но, в
то же время, планируемые результаты освоения воспитанниками основной
общеобразовательной программы дошкольного образования нашли отражение
в п.3.5. «Федеральных государственных требованиях к структуре основной
общеобразовательной программы дошкольного образования» [4].
20
Одной из основных проблем дошкольного образования является его
качество, поскольку оно в значительной степени обусловливает качество
последующих уровней системы образования в РФ, должно соответствовать
требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям
общества и каждого гражданина.
Отправной точкой в сфере независимой оценки качества стали Указ
Президента Российской Федерации «О мероприятиях по реализации
государственной социальной политики» [7] и Федеральный закон «Об
образовании в РФ» [8]. Кратко рассмотрим основные положения этих
документов. В Указе предусмотрено: «1. Правительству Российской
Федерации: «… к) совместно с общественными организациями до 1 апреля
2014 г. обеспечить формирование независимой системы оценки качества
работы организаций, оказывающих социальные услуги, включая определение
критериев эффективности работы таких организаций и введение публичных
рейтингов их деятельности».
В статье 96 «Независимая оценка качества образования» закона «Об
образовании в РФ» [4] указано, в каких формах можно осуществлять
независимую оценку качества образования. Для ДОО – это «оценка
деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Оценка проводится организациями, осуществляющими общественную и
профессионально-общественную аккредитацию, а также иными организациями,
осуществляющими деятельность в области образования» [4].
Независимая оценка качества образования это оценочная процедура,
которая осуществляется в отношении деятельности образовательных
организаций и реализуемых ими образовательных программ в целях
определения соответствия предоставляемого образования.
В некоторых регионах стали проводить муниципальные рейтинги, где
осуществляется попытка оценить качество дошкольного образования с
привлечением граждан и общественных организаций путем голосования, и
сопоставить эти результаты с оценкой независимых профессиональных
21
экспертов. Пока сложно предугадать, к какому выводу придут
городские/муниципальные власти относительно качества дошкольного
образования, но нам представляется, что за этим последуют определенные
управленческие решения, в том числе и кадровые.
Документы Правительства РФ «О формировании независимой системы
оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги» [4],
«План мероприятий по формированию независимой системы оценки качества
работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2015 - 2016 годы» [6]
и «Методические рекомендации по проведению независимой системы оценки
качества работы образовательных организаций» раскрывают положения Указа
президента и Федерального закона «Об образовании в РФ».
В последнее десятилетие в практике управления выделились новые идеи,
концепции, инновационные подходы, отражающие не формальный подход к
управлению (механический, жесткий, административно - бюрократический), а
мягкий, социально-психологический, ориентированный на человека и его
развитие, обеспечивающий проявление внутренних инновационных ресурсов
субъекта образовательной деятельности. Управление может стать
инновационным при условии изменения традиционной структуры управления,
содержания деятельности, предоставления управленческим структурам
необходимой для саморазвития степени свободы. Как показала практика,
перевод системы управления в инновационный режим обеспечивает её
целенаправленное изменение, динамичное развитие, инновационный характер.
Таким образом, анализ состояния проблемы инновационного подхода к
управлению развитием инновационных процессов на муниципальном уровне
позволяет выделить ряд противоречий:
- необходимостью управления развитием муниципальной
образовательной системы на основе современных требований и недостаточной
теоретической разработанностью инновационных подходов к управлению
развитием муниципальной образовательной системы;