18
1.2. Методические подходы к организации финансового обеспечения
муниципального управления
Важнейшие элементы системы оценки социально-экономического
развития муниципальных образований заключаются в экономическом анализе
бюджетных показателей, обоснованности их структуры, показателей
динамического развития, взаимного соотношения и др. Будучи не
осведомленным о состоянии финансовой сферы, невозможно оценить уровень
развития территории, что обусловлено ее ролью, как основы, с использованием
которой происходит реализация социально-экономических программ и
проектов. Показатели бюджета всегда объективно отражают политику
муниципальных органов власти в области социального развития территории.
Посредством проведения анализа финансового состояния местных
бюджетов представляется возможным определение показателей финансовой
устойчивости и самодостаточности бюджета муниципального образования,
уровня финансовой сбалансированности бюджетов, а также – установление
обоснованности мероприятий, проводимых в рамках бюджетной политики
местной администрации, с учетом мер социальной ответственности.
Оценка состояния бюджетов предусматривает использование таких
методологических подходов, как: анализ относительных и абсолютных
показателей; анализ интегральных показателей; построение рейтингов.
Методика расчета может включать в себя различные способы подсчета
бюджетных показателей, в том числе: горизонтальный и вертикальный анализ
баланса, метод экономико-математического моделирования, цепные
подстановки, агрегирование, интеграция, факторный анализ, метод абсолютных
и относительных разниц и др.
Полагаем, что даже с учетом всех очевидных преимуществ
применяемых на практике методик финансового анализа, они, в то же время,
обладают определенными недостатками, наличие которых не позволяет
использовать их для анализа муниципальных бюджетов.
19
Так, например, методика Е.А. Ермаковой рассчитана лишь на оценку
состояния федерального бюджета.
Е.А. Ермакова и О.В. Болякина в своей работе, посвященной освещению
данной методики, предлагают конкретные меры по разработке и применению
методологического подхода к оценке уровня финансовой самостоятельности
местных бюджетов
11
.
Использование данной методики не предусматривает многих аспектов
финансового состояния муниципального образования: устойчивости,
сбалансированности, ликвидности, социальной направленности и т.д.
Методики В.М. Родионовой и Е.В. Кузнецовой имеют аналогичную
направленность, однако специфические черты данной методики дают
возможность для глубокого анализа только одного важного показателя –
сбалансированности бюджетов
12
.
С использованием методики С.Н. Макаровой можно провести анализ
структуры расходов бюджета, структура которых выстраивается с учетом
программно-целевых принципов
13
.
Недостатком применения данной методики является отсутствие
возможности адекватной и более полной оценки текущего состояния бюджета
муниципального образования.
Система коэффициентов, по своей сути, должна выстраиваться и
функционировать с учетом следующих требований: расчет на основе отчетных
показателей об исполнении бюджетов, данных в порядке, утвержденном в
отечественной финансовой системе; максимальная информативность;
возможность сравнительного анализа бюджета муниципального образования с
другими территориями с учетом временных изменений; использование
числовых нормативов допустимого уровня.
11
Ермакова Е.А., Болякина О.В. Подходы к определению финансовой самостоятельности местных
бюджетов России // Финансы и кредит. – 2012. - № 12. - С. 2-8.
12
Крылова Е. Б., Беляева М. В. Совершенствование процесса регулирования нормативно-правовой базы
как направление обеспечения финансовой устойчивости муниципальных образований // МИР (Модернизация.
Инновации. Развитие). – 2015. – Т. 6. № 2. – С. 64–68.
13
Макарова С.Н. Методика финансового анализа и оценки программных расходов бюджета публично-
правового образования // Аудит и финансовый анализ. – 2012. - № 6.
20
Методика Н.И. Яшиной является одной из методик, практическое
применение которой дает возможность для проведения наиболее глубокой и
адекватной оценки состояния местных бюджетов. Однако, следует учитывать
тот факт, что эта оценка должна проводиться не самостоятельно, а анализ
местного бюджета муниципального образования должен осуществляться в
сравнении и совокупности с консолидированными бюджетами субъектов
14
.
Объективная комплексная оценка состояния местных финансов должна
предусматривать пять групп показателей: показатели бюджетной устойчивости
муниципального образования; целевые показатели расходов муниципальной
бюджетной политики; показатели финансовой независимости муниципального
образования; показатели долговой зависимости муниципального образования;
показатели сбалансированности местного бюджета
15
.
Первая группа включает показатели сбалансированности местного
бюджета (см. таблицу 1).
Таблица 1
Показатели сбалансированности местного бюджета
Показатель
Формула расчета
Коэффициент общего
покрытия расходов
муниципального бюджета
К
опр
=Д/Р
где Д- общая сумма доходов бюджета;
Р - общая сумма расходов бюджета
Коэффициент покрытия
дефицита муниципального
бюджета
К
сб
= Деф/Д-БВП-НД
доп
где Деф - дефицит местного бюджета;
БВП- общий объем безвозмездных поступлений;
НД
доп
- налоговые доходы по дополнительным
нормативам отчислений
Коэффициент наличия
дополнительных средств
бюджета
К
пр
=Проф/Р
ф
где Проф - профицит местного бюджета;
Р
ф
- сумма расходов бюджета фактическая
Коэффициент собственной
сбалансированности
местного бюджета
К
с.с
= Д-БВП/Р-БВП
суб
где БВП
суб
- безвозмездные поступления в местный
бюджет в виде субвенций
Коэффициент
равномерности
расходования бюджетных
средств в течение года
К
р
=Р
к.IV
где Рк.IV - кассовые расходы местного бюджета за IV
квартал
К
р
= Р
к.12
/Р
где Р
к.12
- кассовые расходы местного бюджета за
декабрь
14
Золотько А.И. Методические подходы к оценке уровня финансовой обеспеченности муниципальных
образований [текст] / А.И. Золотько //Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2012. - №41 (131). – С. 45-
50.
15
Морозова Т.Г. «Муниципальный менеджмент». – М., «Юнити». - 2018.
21
Указанные группы финансовых показателей, характеризующих бюджет
муниципального образования, позволяют произвести наиболее полную оценку
финансового состояния местных бюджетов без учета вопросов эффективности,
результативности и целевого использования средств, т. к. анализ этого аспекта
производится посредством других групп показателей, например, показателей
сбалансированности бюджета.
Коэффициент покрытия расходов муниципального бюджета
характеризует степень покрытия общей суммы расходов муниципальных
органов власти общими доходами местного бюджета.
На величину коэффициента оказывают влияние распределение
расходных обязательств между органами власти всех уровней, разграничение
доходных источников между бюджетами разных уровней, организация системы
межбюджетных трансфертов, эффективность администрирования налоговых и
неналоговых доходов, эффективность использования бюджетных ресурсов.
Коэффициент покрытия дефицита бюджета характеризует степень
покрытия дефицита доходными источниками без безвозмездных поступлений и
поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам. Для
муниципальных образований данный показатель в норме не должен превышать
10%. Этот критерий законодательно установлен п. 3 ст. 92.1 БК РФ
16
.
Коэффициент наличия дополнительных средств местного бюджета
характеризует долю профицита в его расходах.
Коэффициент собственной сбалансированности местного бюджета
характеризует степень покрытия общей суммы расходов бюджета на
реализацию собственных полномочий муниципального образования доходами
без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Вторая группа – показатели финансовой независимости муниципальных
образований. Эта группа показателей характеризует степень финансовой
независимости муниципальных образований от средств субъектов Федерации.
16
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017).
22
В целом на величину показателей финансовой независимости оказывают
влияние установленный в стране перечень федеральных, региональных и
местных налогов и сложившаяся система разграничения доходных источников
между различными бюджетами бюджетной системы.
Важным фактором, непосредственно влияющим на финансовую
независимость муниципалитетов, является способность территориальных
органов власти к эффективному администрированию региональных и местных
налогов, а также неналоговых поступлений. Чем выше эффективность
администрирования по данным источникам доходов, тем, при прочих равных
условиях, выше значение коэффициентов финансовой независимости
17
.
Резервом повышения финансовой независимости местных бюджетов
служит передача права администрирования местных налогов органам МСУ.
Методика расчета коэффициентов финансовой независимости
муниципальных бюджетов представлена в таблице 2.
Таблица 2
Методика расчета коэффициентов финансовой независимости
муниципальных бюджетов
Показатель
Формула расчета
Коэффициент финансовой
независимости местных бюджетов
К
фн
= НД + НиД/Д
где НД- налоговые доходы местного бюджета;
Н
и
Д- неналоговые доходы местного бюджета
Коэффициент налоговой
независимости местных бюджетов
К
н.н
=НД/Д
Коэффициент чистой налоговой
независимости
К
ч.н.н.=
НД
м
/НД
где НД - налоговые доходы местного бюджета,
поступившие от местных налогов
Коэффициент общей финансовой
зависимости местного бюджета
Кф.з.= БВП/Д
Коэффициент прямой финансовой
зависимости местного бюджета
Кп.ф.з.=БВП
д
+БВП
суб
/Д
с
где БВП
л
- безвозмездные поступления в
местный бюджет в виде дотаций;
Д
с
- собственные доходы бюджета
Коэффициент общей финансовой
зависимости
К
о.ф.з
.=НД
фр
+БВП
д
+БВП
суб
/Д
с
где НД
фр
- налоговые доходы от федеральных
налогов и сборов по установленным и
дополнительным нормативам отчислений в
местный бюджет
Коэффициент качества финансовой
помощи
К
к.ф.п.
=БВП
суб
/БВП
д
+БВП
суб
17
Экономика муниципальных образований: Учеб. пособие / под общей ред. В.Г. Игнатова. – М.: ИКЦ
«Март»; Ростов н/Д: Изд. центр «МарТ», 2016.
23
Третья группа включает показатели, отражающие направленность
бюджетной политики в сфере расходов (см. таблицу 3)
18
.
Таблица 3
Показатели, характеризующие направленность
муниципальной бюджетной политики в сфере бюджетных расходов
Показатель
Формула расчета
Коэффициент текущих расходов
бюджета
К
т.р
=Р
т
/Р
где Р
т
- текущие расходы бюджета
Коэффициент инвестиционных
расходов бюджета
К
и.р.
=Р
и
/Р
где Р - инвестиционные расходы бюджета
Коэффициент относительной
стоимости содержания органов
местного самоуправления
К
о.м.с.
=Р
о.м.с
/Р
где Р
омс
- расходы на содержание органов
местного самоуправления
Коэффициент социальной
ориентированности бюджета
К
с.о.
=Р
соц
/Р
где Р - расходы социального характера
Коэффициент программных
расходов бюджета
К
п.ц.р
=Р
п.ц.р
/Р
где –Р
п.ц.р
- расходы бюджета,
сформированные в рамках ведомственных и
муниципальных целевых программ
Местный бюджет, являясь инструментом экономического развития
территории, должен быть сосредоточен на реализации масштабных
инвестиционных проектов, которые направлены на решение муниципальных
проблем. Решение долгосрочных инвестиционных задач невозможно без
значительных расходов в виде бюджетных инвестиций, уровень которых можно
оценить с помощью коэффициента инвестиционной активности.
Коэффициент инвестиционной активности муниципального образования
характеризует долю инвестиционных расходов бюджета в общей сумме
расходов местного бюджета.
Коэффициент относительной стоимости содержания органов МСУ
показывает удельный вес расходов на организацию и реализацию
муниципального управления в общей сумме общественно полезных расходов.
Коэффициент социальной ориентированности местного бюджета
показывает удельный вес расходов на функционирование социальной сферы в
общей сумме расходов местного бюджета. Чем выше значение коэффициента,
18
Коротина Н.Ю. Финансовая самостоятельность муниципальных образований и проблемы ее
обеспечения // Инновационное развитие экономики и образования на современном этапе развития России. ред.
колл. А.А. Якушев, А.В. Дубынина. – Челябинск: ГУФК, 2012. – 396 с.
24
тем большее внимание оказывается муниципальными органами власти
предоставлению гражданам социальных услуг.
В.Г. Игнатова отмечает, что на величину коэффициента оказывают
влияние приоритеты муниципальных органов власти в части бюджетных
расходов. Чем большая часть расходных обязательств такого рода передается
территориям, тем выше будет значение этого коэффициента
19
.
Коэффициент программных расходов местного бюджета показывает
удельный вес расходов в рамках государственных и муниципальных программ
в общей сумме расходов местного бюджета.
Рост коэффициента программных расходов свидетельствует о
повышении рациональности бюджетных средств, увязке расходов бюджета с
результатами их использования через систему количественных критериев и
индикаторов эффективности деятельности органов власти.
Четвертая группа включает показатели бюджетной устойчивости
муниципального образования. В эту группу включаются те коэффициенты,
которые характеризуют соотношение различных элементов доходной и
расходной частей местного бюджета (см. таблицу 4)
20
.
Таблица 4
Показатели бюджетной устойчивости муниципального образования
Показатель
Формула расчета
Коэффициент общей финансовой
устойчивости
К
ф.у
=НД+Н
н
Д/Р
т
где Р - текущие расходы бюджета
Коэффициент совокупной
финансовой устойчивости
К
с.ф.у
=Д/Р
т
Коэффициент собственной (чистой)
налоговой устойчивости
К
ф.у
=НД
м
/Р
т
где НД
м
- налоговые доходы, поступившие от
местных налогов
Коэффициент общей финансовой устойчивости характеризует степень
покрытия текущих расходов местного бюджета доходами, полученными в
19
Экономика муниципальных образований: Учеб. пособие / под общей ред. В.Г. Игнатова. – М.: ИКЦ
«Март»; Ростов н/Д: Изд. центр «МарТ», 2016.
20
Коротина Н.Ю. Финансовая самостоятельность муниципальных образований и проблемы ее
обеспечения // Инновационное развитие экономики и образования на современном этапе развития
России. ред. колл. А.А. Якушев, А.В. Дубынина. – Челябинск: ГУФК, 2012. – 396 с.
25
результате управления муниципальной собственностью. Устойчивость бюджета
характеризуется коэффициентом выше 1.
В Российской Федерации подавляющее число муниципальных
образований, особенно это касается городских и сельских поселений, не
способно покрыть текущие расходы налоговыми и неналоговыми доходами,
следовательно, является финансово неустойчивым. Этот показатель называется
коэффициентом собственной (чистой) налоговой устойчивости.
Пятая группа коэффициентов содержит показатели долговой
зависимости муниципального образования (см. таблицу 5).
Таблица 5
Показатели долговой зависимости муниципального образования
Показатель
Формула расчета
Нормативное
значение
Коэффициент долговой
зависимости
муниципальной
экономики
К
д.з.м
=МД/О
где МД— муниципальный долг;
О - общий объем
сельскохозяйственного
производства, промышленного и
розничной торговли и сферы услуг
-
Коэффициент долговой
емкости бюджета
К
д.е
.= МД/Д-БВП-НД
доп
<1
(п. 3 ст. 107 БК РФ)
Коэффициент долговой
зависимости бюджета
К
д.з
=МД/Р
-
Коэффициент долговой
нагрузки бюджета
К
д.н
.=Р
обс
/Р
где Р
о6с
- расходы бюджета на
обслуживание долга
Коэффициент долговой
нагрузки на одного
гражданина, руб./чел.
К
д.н.ч
=МД/Ч
где Ч— численность населения
в муниципальном образовании
Коэффициент предела
обслуживания
муниципального долга
К
обс
=Р
обс
/Р-Р
суб
где Рсуб — расходы бюджета,
которые осуществляются за счет
субвенций
<0,15
(ст. 111 БК РФ)
Основным показателем, позволяющим оценить долговую зависимость
государства, его субъектов или муниципальных образований, выступает
коэффициент общей долговой зависимости экономики. Он характеризует долю
государственного долга в валовом внутреннем или региональном продукте.
Коэффициент долговой емкости бюджета показывает степень покрытия
муниципального долга доходными источниками без учета утвержденного
26
объема безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по
дополнительным нормативам отчислений.
Нормы ст. 107 Бюджетного кодекса РФ указывают, что значение этого
коэффициента должно быть меньше единицы
21
.
Коэффициент долговой зависимости бюджета показывает соотношение
муниципального долга и общей суммы расходов бюджета и позволяет оценить
платежеспособность органов местного самоуправления в отношении
муниципальных долговых обязательств
22
.
Коэффициент долговой нагрузки бюджета показывает долю текущих
расходов по погашению муниципального долга в общей сумме расходов
местного бюджета.
Коэффициент предела обслуживания муниципального долга показывает
долю текущих расходов по обслуживанию долга в общей сумме расходов.
Предельный размер коэффициента составляет 0,15.
Коэффициент долговой нагрузки на одного жителя поселения
характеризует нагрузку, приходящуюся на каждого жителя. Данная группа
коэффициентов позволяет определить развитие долговой ситуации,
возможности погашения долга, позволяет прогнозировать ухудшение условий
функционирования экономики муниципального образования
23
.
Таким образом, можно сделать вывод, что рассмотренные выше
показатели и коэффициенты могут быть взяты в основу механизма бюджетного
регулирования для выявления и предупреждения дисбаланса бюджетных
процессов муниципального образования. Методика может быть использована
для принятия управленческих решений в части повышения эффективности
управления местными финансами.
21
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017).
22
Коротина Н.Ю. Финансовая самостоятельность муниципальных образований и проблемы ее
обеспечения // Инновационное развитие экономики и образования на современном этапе развития России. ред.
колл. А.А. Якушев, А.В. Дубынина. – Челябинск: ГУФК, 2012. – 396 с.
23
Коротина Н.Ю. Финансовая самостоятельность муниципальных образований и проблемы ее
обеспечения // Инновационное развитие экономики и образования на современном этапе развития России. ред.
колл. А.А. Якушев, А.В. Дубынина. – Челябинск: ГУФК, 2012. – 396 с.
27
1.3 Организационное, информационное обеспечение управления
финансами муниципального образования
Муниципальный финансовый менеджмент направлен на управление
муниципальными финансовыми потоками и финансовыми отношениями,
возникающими в процессе движения финансовых ресурсов между органами
местного самоуправления, государственными органами власти и другими
хозяйствующими субъектами. Субъектом управления финансами
муниципального образования являются соответствующее подразделение
местной администрации – финансовое управление, местное казначейство
24
.
В соответствии с установленными функциями и полномочиями
финансовое управление в муниципальном образовании должно выполнять
следующие виды деятельности:
- составление проекта местного бюджета в соответствии с федеральным
и региональным законодательством, прогнозами поступлений доходов и
программами, утвержденными администрацией муниципального образования;
- исполнение бюджета муниципального образования;
- разработка предложений по увеличению поступлений всех видов
доходов в бюджет муниципального образования;
- проведение в соответствии с планом проверок в установленном
порядке ревизий и финансовых проверок в организациях;
- осуществление контроля за целевым использованием бюджетных
средств, составление отчетности об исполнении местного бюджета;
- выдача разрешения получателям и распорядителям бюджетных
средств на открытие бюджетных счетов в банках;
- участие в разработке предложений по совершенствованию системы
органов местного самоуправления и их организационной структуры, по
оптимальной численности муниципальных служащих и размере ассигнований
24
Николаева Е.Ф., Авдюков Ф.В. Финансы муниципального образования — Системные технологии. —
2017. — № 24. — С. 64—68.