14
налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего
финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих
изменений и дополнений в законы субъектов РФ о бюджете на текущий
финансовый год.
Механизм формирования бюджетных средств отличается видовым
многообразием, группировка которого по признаку первичной принадлежности
позволяет выделить следующие способы образования бюджетных ресурсов:
-законодательное разграничение доходов между уровнями бюджетной
системы (федеральным, региональным, местным);
-межбюджетное субсидирование;
-временное заимствование средств.
Каждый из названных способов предполагает практическую реализацию
конкретных форм. Так, разграничение бюджетных доходов в Российской
Федерации в настоящее время предусматривает использование как
собственных, так и передаваемых на постоянной или долговременной основе
долевых отчислений от собственных доходов более высокого уровня
бюджетной системы.
Межбюджетное субсидирование включает в себя такие формы, как
трансферты, субвенции, субсидии, дотации, взаиморасчеты.
Временное заимствование средств может осуществляться в виде
бюджетных ссуд, выдаваемых из вышестоящего бюджета, и путем размещения
федеральных, региональных и муниципальных займов.
Бюджетные расходы в зависимости от их экономического содержания
делятся на текущие расходы и капитальные расходы, согласно экономической
классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов представляют собой
часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и
инвестиционную деятельность, в том числе инвестиции в действующие или
вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной
инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве
15
бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на
проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным
воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или
увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных
образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы
бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов.
В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет
развития. [35]
К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечивающие
текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных
учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям
экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее
функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включаемые в
капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской
Федерации. [35]
Применяются также и другие классификации бюджетных расходов.
Наибольший интерес представляет классификация расходов в зависимости от
приоритетности тех или иных местных расходов. В соответствии с данным
подходом расходы ранжируются на несколько групп, последовательность
которых отражает степень первоочередности расходов. Это позволяет
соответствующим образом распределить доходы местного бюджета. За
наиболее важными расходами, обязательность которых законодательно
установлена, закрепляются наиболее надежные источники доходов. За
добровольными, необязательными расходами могут закрепляться наименее
стабильные источники дохода. Применение подобной методики позволяет
составить достаточно полную картину основных потребностей муниципального
образования и использовать различный режим финансирования и контроля
исполнения для различных направлений расходования средств.
Помимо обязательных расходов, местные сообщества могут
самостоятельно назначать расходы при условии, что они не входят в перечень
16
запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты
необходимым объемом поступлений. К числу таких добровольных расходов
можно отнести расходы, связанные с деятельностью местных органов в
экономической сфере, дополнительной деятельностью в социальной сфере,
расходы по строительству, приобретению зданий, не покрываемые
обязательными услугами местных сообществ, обслуживанию финансовых
гарантий по погашению займов, полученных частными хозяйствующими
субъектами в кредитных организациях для использования в местных интересах.
Требование сбалансированности местных бюджетов устанавливает пределы
применения добровольных расходов.
1.2 Бюджетные права органов местного самоуправления
Правовой основой функционирования местных бюджетов в Российской
Федерации являются: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон РФ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
В Конституции РФ (ст. 132) зафиксировано, что органы местного
самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют
местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.[1]
Вопросы местных бюджетов нашли отражение в статье 15 Налогового
кодекса, где установлены виды местных налогов и сборов.
Компетенция органов местного самоуправления в бюджетной сфере
определена в статье 9 Бюджетного кодекса, в которой к ведению органов
местного самоуправления в регулировании бюджетных правоотношений
отнесено:
- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных
бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления
контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении местных
бюджетов;
- составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение
17
и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением
и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
- определение порядка направления в местные бюджеты доходов от
использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных
доходов местных бюджетов;
- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных
бюджетов;
- определение порядка осуществления муниципальных заимствований;
- осуществление муниципальных заимствований и управление
муниципальным долгом.[2]
Бюджетным кодексом также определены полномочия органов местного
самоуправления по формированию доходов местных бюджетов. При этом
представительные органы местного самоуправления могут вводить местные
налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять льготы
по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым
законодательством Российской Федерации.
Органы местного самоуправления вправе предоставлять налоговые
кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных
платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством
Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых
кредитов, отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей,
определенных правовыми актами предоставленных органов местного
самоуправления о бюджете. Однако, органы местного самоуправления могут
определять порядок предоставления отсрочек по уплате налогов и иных
обязательных платежей в части сумм федеральных налогов или сборов, по-
ступающих в местные бюджеты, только при отсутствии задолженности по
бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней
бюджетной системы Российской Федерации и соблюдении предельного
размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга,
установленных Бюджетным кодексом.
18
В Бюджетном кодексе (глава 16) зафиксированы права муниципальных
образований на получение финансовой помощи из региональных бюджетов и
указывается, что доходная часть минимальных бюджетов обеспечивается путем
закрепления на долговременной основе Федеральным законом и законами
субъектов Российской Федерации доходных источников.[2]
В Законе установлено, что бюджет муниципального района (районный
бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав
муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов), образуют
консолидированный бюджет муниципального района.
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений
могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных
пунктов (внутригородских территорий), не являющихся муниципальными
образованиями.
Составление, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за
его исполнением осуществляется органами местного самоуправления
самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Бюджетным
кодексом Российской Федерации.
Исполнительные органы местного самоуправления обеспечивают
сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных
федеральными законами требований к регулированию бюджетных
правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита
местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению
бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.
Представительные органы местного самоуправления рассматривают и
утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий
контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус
органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов, осуществляют
другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом, иными правовыми
актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, актами органов местного самоуправления.[29]
19
Исполнительный орган местного самоуправления может вносить в
исполнительный орган власти субъекта РФ предложение по изменению и
уточнению проектируемых вышестоящим органом власти бюджетных
нормативов и показателей. Разногласия по этим вопросам рассматриваются в
исполнительном органе власти субъекта РФ. Результаты рассмотрения
разногласий отражаются в составляемом протоколе, в котором содержится
обоснование предложений и обоснование отказа. В случае необходимости
решения этих вопросов создается на паритетных началах согласительная
комиссия. Решение согласительной комиссии доводится до сведения
нижестоящих и вышестоящих органов власти. Окончательное решение
принимается вышестоящими представительными органами власти.
В соответствии с Законом РФ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003г. № 131 существенно
повысилась ответственность органов местного самоуправления за исполнение
местного бюджета.
Статья 75 этого Закона устанавливает, что отдельные полномочия
органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами
государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях:
1) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного
самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных
образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств,
определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской
Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов
муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или)
просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению
своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных
ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения
бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов
Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных
образований;
20
2) если при осуществлении отдельных переданных государственных
полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами
местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных
средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального
закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим
судом.[3]
1.3 Понятие и виды расходов местных бюджетов
Муниципальное образование, являясь собственником бюджетных
ресурсов, имеет право распоряжаться ими, направлять на развитие
материальной и социальной сферы, а также покрывать другие потребности.
Расходы местного бюджета определяются как платежи, не подлежащие
возврату, т.е. которые не вызывают и не погашают финансовых требований.
Расходы местных бюджетов — это денежные средства, направляемые на
финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления.
В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией
Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые
на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с
осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам
местного значения и расходных обязательств муниципальных образований,
исполняемых за счет субвенций из бюджетов бюджетной системы для
осуществления отдельных государственных полномочий.[25]
Категория «расходы местного бюджета» проявляется через конкретные
виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с
качественной и количественной сторон. Качественная характеристика
позволяет установить экономическую природу и общественное назначение
каждого вида бюджетных расходов, количественная - их величину.
Расходы местного бюджета, как компонент общей финансовой категории
«бюджета» представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением
21
муниципальными образованиями своих функций политического, социального и
хозяйственного регулирования, а также обеспечения общих условий жизни
населения [11].
Нами были рассмотрены мнения различных авторов о сущности и
содержании расходов местного бюджета. Данные мнения представлены в
таблице 1.[33]
Таблица 1
Определение дефиниции «расходы местного бюджета»
Автор
Определение
1. БК РФ
Расходы местного бюджета - это выплачиваемые из
бюджета денежные средства, за исключением средств,
являющихся источниками финансирования дефицита
бюджета
2. Комментарий к
Федеральному
закону от 17
августа 1995 г. №
147 - ФЗ «О
естественных
монополиях»
Расходы местного бюджета - выплачиваемые из бюджета
денежные средства.
3. Вигман С.П.
Финансы. Деньги.
Кредит:
учеб.пособие.
Расходы местного бюджета - денежные средства,
направляемые на финансовое обеспечение задач и
функций местного самоуправления.
4.Астафуров Н.В.
Расходы - это урегулированные нормами финансового
права общественные отношения, возникающие в процессе
деятельности по распределению и использованию
централизованных и децентрализованных фондов
(финансовых ресурсов) государства и муниципальных
образований, а также иных финансовых ресурсов
публичного характера, необходимых для реализации
государством и муниципальными образованиями своих
функций и выполнения стоящих перед ними задач.
5.Крохина Ю.А
Расходы местного бюджета - это публичные, не
создающие и не погашающие финансовых требований
непрерывные затраты муниципального образования в
виде строго опосредованных нормами права
экономических отношений по поводу распределения и
использования централизованных фондов денежных
средств в целях обеспечения задач и функций
муниципального образования.
.
По данным таблицы 1 можно сделать вывод, что среди мнений авторов
нет единого подхода к определению расходов местного бюджета, однако
каждый из авторов отмечает, что расходы местного бюджета - это денежные
22
средства, выплачиваемые из бюджета на определенные цели.
Проанализировав представленные мнения, нами дано собственное
определение экономической категории «расходы местного бюджета».
Расходы местного бюджета - это экономические отношения,
возникающие в связи с распределением фонда денежных средств и его
использованием по отраслевому и целевому назначению.
Основная часть расходов местных бюджетов связана с решением
вопросов местного значения, с управлением и развитием экономики и
социальной сферы муниципального района или города.
Исключительно из местных бюджетов финансируются расходы:
1) на содержание органов местного самоуправления;
2) на формирование муниципальной собственности и управление ею;
3) на организацию, содержание и развитие учреждений образования,
здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой
информации, других учреждений, находящихся в муниципальной
собственности или в ведении органов местного самоуправления;
4) на содержание муниципальных органов охраны общественного
порядка;
5) на организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-
коммунального хозяйства;
6) на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог
местного значения;
7) на благоустройство и озеленение территорий муниципальных
образований;
8) на организацию утилизации и переработки бытовых отходов;
9) на содержание мест захоронения, находящихся в ведении
муниципальных органов;
10) на организацию транспортного обслуживания населения и
учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
11) на обеспечение противопожарной безопасности;
23
12) на охрану окружающей природной среды на территории
муниципальных образований;
13) на реализацию целевых программ, принимаемых органами местного
самоуправления;
14) на обслуживание и погашение муниципального долга;
15) на целевое дотирование населения;
16) на содержание муниципальных архивов;
17) на проведение муниципальных выборов и референдумов;
18) на прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения.[29]
Органы власти муниципальных образований из средств местных
бюджетов осуществляют финансирование учреждений народного образования
(школ и дошкольных учреждений), здравоохранения (поликлиник, больниц),
учреждений культуры (клубов, музеев, театров, киноустановок) и многих
других учреждений непроизводственной сферы.
В ряде районов затраты на непроизводственную сферу составляют более
половины расходов бюджета. Из местных бюджетов осуществляется
финансирование жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства
населенных мест. В ряде районов осуществляется финансовая поддержка за
счет местных бюджетов развития в регионе муниципальной промышленности,
а также и сельского хозяйства.
Законодательством РФ регламентируются взаимоотношения местных
органов власти с предприятиями, расположенными на их территории
(взаимоотношения строятся на договорной основе). Все предприятия обязаны
участвовать в формировании местного бюджета, а также в финансировании
природоохранных мероприятий (охрана окружающей среды), мероприятий по
развитию системы водоснабжения и канализации, мусоропере-работки и
захоронения бытовых отходов.
Промышленные предприятия финансируют поддержание дорог в районе
прилегающих к ним территорий, озеленение прилегающих к ним участков.
В последние годы в практику на местах внедряется метод долевого