14
Остальные вопросы местного значения четко разграничены между
поселениями и муниципальными районами, либо являются специфичными,
полностью отнесенными к ведению поселений или муниципальных районов.
Основными параметрами, характеризующими территорию
муниципального образования внутри субъекта России, являются, в первом
приближении, его географические и хозяйственные факторы
11
.
Географические факторы многогранны. Влиять на укрепление или
ликвидацию совместных интересов местного сообщества могут, прежде всего,
размер территории и природные условия. Например, тот или иной район во
многих сибирских субъектах Российской Федерации простирается на несколько
сотен километров, и поселения, входящие в него, вряд ли имеют интересы
совместного проживания. В то же время компактные, близко расположенные
муниципальные образования могут быть достаточно крепко связаны между
собой. При определении оптимальных географических показателей важно
учитывать вопросы территориальной близости, возможность совместного
использования природных ресурсов данной территории. Особенность
отдельных муниципальных образований ¾ это нахождение в экстремальной
климатической зоне, рельеф местности, наличие природных
достопримечательностей, уникальных месторождений полезных ископаемых и
т. п.
12
Важным фактором, определяющим особенности муниципальных
образований, являются совместные интересы в хозяйственной деятельности,
что может выражаться как в совместном использовании природных ресурсов,
так и в однотипности производства, осуществляемого на данной территории,
либо в его взаимодополняемости в рамках единого производственного цикла.
Так, например, в районах Крайнего Севера традиционной формой
11
Омельченко Н. А. История государственного управления в 2 ч. Часть 1: учебник и практикум для
академического бакалавриата. – М.: Издательство Юрайт, 2019. 256 с.
12
Братановский С. Н. Основы местного самоуправления. Курс лекций: учебное пособие для студентов вузов,
обучающихся по специальности «Юриспруденция» и «Государственное муниципальное управление». М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 167 c.
15
хозяйствования является оленеводство, специфика которого такова, что при
незначительном населении требуется огромная территория, поскольку период
созревания ягеля около 10 лет; этим определяются весь образ жизни населения
и кочевой характер ведения хозяйства.
Анализируя в целом весь перечень вопросов местного значения, можно
сделать вывод о сложности и многообразии задач, которые государство ставит
сегодня перед органами местного самоуправления. Причем решение каждой
задачи не может проводиться изолировано, отдельно от остальных, поскольку
процессы жизнедеятельности в каждой социально-экономической системе
тесно сопряжены и взаимосвязаны: преобразование и реформирование одного
аспекта жизнедеятельности муниципального образования может вызвать каскад
количественных и качественных изменений в других сферах
жизнедеятельности, а также пагубно сказаться на состоянии муниципального
образования в целом.
Эффективное решение поставленных перед органами местного
самоуправления задач возможно только на основе комплексного подхода,
предполагающего анализ и учет при принятии управленческих решений всего
спектра взаимодействующих процессов.
С учетом особенностей формирования органов местного самоуправления
можно сделать вывод, что при сложности и многообразии задач, которые
государство ставит сегодня перед органами местного самоуправления,
последние получили законодательно закрепленные полномочия принимать
стратегические решения и формировать собственную политику в вопросах
местного значения.
Наиболее важным стратегическим вопросом местного значения можно
назвать принятие и организацию выполнения планов, программ комплексного
социально-экономического развития муниципального образования.
16
1.2 Направления социально-экономического развития муниципального
образования
В зарубежных исследованиях и правовых актах понятие «развитие»
прежде всего увязано с укреплением экономической базы поселений путем
привлечения инвестиций и, соответственно, увеличением налогового
потенциала и созданием новых рабочих мест. Это «местное экономическое
развитие»
13
.
В нашей стране важной особенностью экономического развития является
необходимость сочетать развитие местной экономической базы с решением
социальных задач. Это «социально-экономическое развитие на местном
уровне»
14
.
Социально-экономическое развитие муниципальных образований,
следует рассматривать, с точки зрения, комплексного подхода. Данный подход
подразумевает, что рассмотрение будет поэтапным и затронет практически все
сферы жизнедеятельности муниципального образования. Для стратегического
планирования необходимо определить цели и принципы их осуществления.
Определение целей, влечет за собой постановку и реализацию различных задач,
необходимых для дальнейшего социально-экономического развития
муниципального образования.
Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных
образований Федеральным законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» отнесено к полномочиям
местного самоуправления
15
.
13
Самойлов В. Д. Государственно-правовое регулирование социально-экономических и политических
процессов: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное
управление». – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2013. 271 c.
14
Казанская А. Ю. Комплексный подход к оценке социально-экономического состояния муниципальных
образований: учебное пособие. – Саратов: Вузовское образование, 2019. 225 c.
15
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 06.10.2003 N
131-ФЗ (ред. от 23.05.2020). М.: Собрание законодательства Российской Федерации Выпуск № 7, 2003 г. ст. 874.
17
Под термином «социально-экономическое состояние муниципального
образования» в настоящей работе будет пониматься совокупность значений
основных социально-экономических показателей, зафиксированных на какой-
либо момент времени.
В соответствии с данным определением существует набор показателей
социально-экономического развития муниципального образования. Основные
характеристики (показатели) социально-экономического состояния
муниципального образования приведены в таблице 2.
Таблица 2
Основные направления оценки и характеристики (показатели)
социально-экономического состояния муниципального
образования
Направление
(аспект) оценки
Перечень основных показателей
1
2
Территория
Площадь, географическое положение, количество
благоустроенных объектов за год, протяженность
освещенных улиц и т.д
Население,
демографическая
ситуация
Численность населения, показатели рождаемости
смертности, миграции
Уровень жизни
населения
Показатели доходов населения, доля жителей в
трудоспособном возрасте, обеспеченность жильем,
потребление продуктов питания и т.д.
Социальная
поддержка и
защита, содействие
занятости
населения
Доля зарегистрированных малоимущих граждан от всех
жителей, сумма выплат социальной помощи, кратность
оказания социальной помощи, уровень безработицы и
т.д.
Образование
Обеспеченность детей дошкольного возраста местами в
детских дошкольных учреждений, нагрузка на одного
воспитателя, преподавателя, доля учащихся,
занимающихся во вторую и третью смены и т.д.
Культурно-
просветительское,
культурно-массовое
обслуживание
Количество учреждений культуры, массовой
физической культуры и спорта, мест массового отдыха
населения и досуга
Безопасность
населения
Ущерб от пожаров и других чрезвычайных ситуаций,
показатели преступности, объемы выбросов в
окружающую среду и т.д.
Бюджетная
политика
(формирование,
утверждение,
исполнение
Параметры муниципального бюджета
18
1
2
муниципального
бюджета)
Налоговая
политика
Различные аспекты установления, изменения и отмены
местных налогов и сборов: количество и ставки
(установление,
изменение,
местных налогов и
сборов)
местных налогов
Инвестиционная
политика
Инвестиции в основной капитал, доля инвестиций,
финансируемых за счет средств муниципального
бюджета, сумма привлеченных инвестиций субъекта РФ,
средств федерального бюджета, средств иностранного
капитала и т.д.
Управление
муниципальной
собственностью
Вопросы владения, пользования и распоряжения
имуществом муниципальной собственности: площадь
муниципального жилого фонда, структура доходов от
муниципальной собственности и т.д.
Производственная
деятельность,
хозяйствующие
субъекты
Число зарегистрированных предприятий и организаций,
объем промышленной, сельскохозяйственной
продукции, индекс промышленного производства и т.д.
Строительство
Объем работ, выполненных по договорам строительного
подряда, ввод в действие объектов социальной
инфраструктуры и т.д
Инфраструктура
(организация
электро- тепло-,
газо- и
водоснабжения
населения, ЖКХ,
транспортных
инженерных
сооружений)
Электро- тепло-, газо- и водоснабжение населения,
организация сбора, вывоза, утилизации и переработки
бытовых и промышленных отходов: стоимость услуг
ЖКХ, фактический уровень оплаты населением услуг
ЖКХ, уровень бюджетного финансирования и т.д.
Транспортные
услуги
Плотность маршрутной сети и виды пассажирского
транспорта, себестоимость перевозки 1 пассажира;
тариф на 1 поездку, число перевезенных за год
пассажиров и т.д.
Услуги
общественного
питания, торговли и
бытового
обслуживания
Оборот розничной торговли, объем услуг на душу
населения, количество предприятий торговли,
общественного питания, бытового обслуживания и т.д.
В таблице 2 социально-экономического состояния муниципального
образования характеризуется основными характеристиками (набором
показателей).
19
Каждое из указанных в таблице 2 направлений может характеризоваться
необходимым набором социально-экономических показателей. Анализ их
значений в рамках одного направления (группы) позволит характеризовать и
оценивать какой-либо один аспект состояния муниципального образования,
либо формировать при анализе многих направлений комплексную оценку с
учетом в целом значимых экономических и социальных аспектов
16
. Важно что,
чем больше групповых оценок позволит получить используемая система
показателей, тем более полной и целостной будет комплексная оценка
социально-экономического состояния муниципального образования.
Представляя процесс развития муниципального образования как
совокупность этапов, начиная с постановки целей и задач развития и
заканчивая оценкой деятельности органов местного самоуправления по их
реализации, можно на разных этапах развития муниципального образования
проследить изменения баланса прямой и обратной связей в представленной
схеме муниципального управления.
Субъект управления (органы местного самоуправления) осуществляет
прямое управленческое воздействие на объект управления (муниципальное
образование) и всю совокупность составляющих его элементов и связей между
ними.
Объект управления, муниципальное образование, определяемое базовыми
и изменяемыми характеристиками, также оказывает активное влияние на
субъект управления, выражаемое в обратных связях.
При постановке целей и задач развития муниципального образования
определяющей является обратная связь: субъект оценивает потребности
объекта управления, выделяя из них наиболее общественно значимые.
При оценке результатов деятельности субъекта управления влияние
объекта управления (обратная связь) также определяющее, поскольку
результаты деятельности субъекта могут быть оценены только изменившимся
16
Система местного самоуправления: учеб. пособие для академического бакалавриата/ под ред. С. Е.
Прокофьева, О. В. Паниной, С. Г. Еремина, Н. Н. Мусиновой. – М.: Издательство Юрайт, 2019. 98 с.
20
состоянием объекта управления. И только в процессе реализации основных
целей, задач развития определяющую роль играть будет играть субъект
управления (прямая связь).
В современных условиях процедура управления развитием вобрала в себя
основные положения и стандарты общей методологии управления проектами. В
принципе управление должно проявлять себя на всех этапах развития, включая
анализ и выявление противоречий текущей социально-экономической ситуации
в муниципальном образовании, определение цели и задач развития, разработку
и реализацию соответствующих планов, программ.
Сложность современных социально-экономических процессов такова, что
даже «хорошее» (адекватное и эффективное) управление не гарантирует
успешного завершения проекта развития, но «плохое» (некачественное)
управление обязательно приведет к его провалу.
В общем случае для обеспечения требуемого качества управления в
состав процедуры управления проектами развития можно включить следующие
основные процессы
17
:
- анализ и выявление противоречий текущей социально-экономической
ситуации в муниципальном образовании;
- постановка целей и разработка стратегической концепции комплексного
социально-экономического развития муниципального образования, причем
цели и стратегии должны быть таковы, что в процессе их реализации будет
обеспечено эффективное функционирование муниципального образования в
долгосрочной перспективе, быстрая адаптация к изменяющимся условиям
внешней среды;
- разработка реализующей концепцию программы развития с увязкой с
финансовыми, временными и прочими ресурсами;
- контроль за ходом реализации программы и т.д.
17
Государственное и муниципальное управление в 2 ч. Часть 2. Государственное управление: учебник и
практикум для академического бакалавриата / под ред. С. Е. Прокофьева, О. В. Паниной, С. Г. Еремина, Н. Н.
Мусиновой. – М.: Издательство Юрайт, 2019. 276 с.
21
Содержание технологий и процедур планирования конкретизируется в
зависимости от его стратегического и тактического характера. В целом
стратегия муниципального развития включает в себя:
– глобальные, долговременные и локальные цели, определяющие
деятельность муниципалитета в целом и органов местного самоуправления в
частности. Стратегическая (глобальная) цель определяет будущее качественное
состояние системы на длительную перспективу, к достижению которого
стремится общество. Тактические (локальные) цели определяют будущее
состояние отдельных подсистем, имеют качественное измерение, но время их
достижения ограничено текущим периодом, как правило, до одного года:
– технологии, с помощью которых реализуется достижение
стратегических целей;
– ресурсы, которые будут использованы для достижения стратегических
целей;
– систему управления, обеспечивающую достижение стратегических
целей, в том числе местное Сообщество как основную составляющую системы
управления.
В управлении городским развитием как раньше, так и теперь
доминирующую роль играют классические авторитарные (директивные,
нормативные) инструменты управления. Однако неустойчивый характер
развития приводит к выводу о целесообразности дополнить авторитарные
инструменты финансовыми, что позволит подкрепить и усилить воздействие
авторитарных инструментов и сделать более эффективной политику развития в
целом. Финансовые инструменты по своему функциональному значению
можно разделить на три основные группы
18
:
1. Инструменты экономического стимулирования, помощи и поддержки.
Главная цель этой группы инструментов - возрождение «лежащих»
предприятий, привлечение бизнеса к проектам городского развития, не
18
Лавренко Е. А. Стратегическое управление муниципальным образованием: практикум. Оренбург:
Оренбургский государственный университет, ЭБС АСВ, 2017. 134 c.
22
сулящим нормальные сроки окупаемости либо вообще не являющимся
привлекательными для частного сектора, но имеющим жизненно важное
значение для населения.
2. Инструменты побудительного характера (платежи, налоги) призваны
экономически побуждать предприятия рационально использовать природные
ресурсы, проводить политику сбережения энергии, сырья, материалов.
3. Финансовые санкции, которые применяются к нарушителям
законодательства, стандартов, норм, обязательств, взятых по планам городского
развития или контрактам с городскими властями.
Каждая из указанных групп финансовых инструментов выполняет
важную функцию в управлении, и тем не менее в плане устойчивого развития
городов все более широкое применение находят инструменты экономического
стимулирования. Именно им принадлежит в первую очередь главенствующая
роль при реализации новаторских решений и проектов, позволяющих выводить
город на траекторию устойчивого развития, вовлекать все более крупные
сегменты частного сектора в этот процесс и одновременно с этим
способствовать его реструктуризации и модернизации.
1.3 Нормативно-правовое регулирование управления социально-
экономическим развитием муниципального образования
Поскольку нормативно-правовое регулирование управления социально-
экономическим развитием муниципального образования осуществляется на
базе источников муниципального права, в первую очередь представляется
целесообразным изучить нормативную базу муниципального управления в
целом.
Источниками муниципального права являются, прежде всего,
нормативные правовые акты; они могут быть трех уровней: Конституция РФ,
федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные
23
федеральные источники; конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные
источники права субъектов РФ; муниципальные нормативные правовые акты.
Первую группу источников муниципального права составляют
общепризнанные принципы и нормы международного права, международные
договоры Российской Федерации.
Важнейшим международно-правовым актом по вопросам местного
самоуправления является Европейская Хартия местного самоуправления,
принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. (далее – Европейская Хартия).
Документ был ратифицирован Государственной Думой 20 марта 1998 г. и
вступил в силу на территории России с 1 сентября 1998 г.
Европейская Хартия установила важнейшие принципы организации
местного самоуправления и гарантии прав местного самоуправления, закрепила
основополагающие права органов местного самоуправления:
– на самостоятельность в определении своих внутренних
административных структур;
– на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами,
которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих
полномочий;
– при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона
вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для
реализации задач, представляющих общий интерес;
– на судебную защиту для свободного осуществления ими своих
полномочий и соблюдения закрепленных в конституции или внутреннем
законодательстве принципов местного самоуправления.
Ко второй группе относятся федеральные нормативные правовые акты.
Среди них:
– Конституция Российской Федерации (далее – Конституция РФ) –
определяющий источник муниципального права. Правовое регулирование
местного самоуправления в Конституции РФ носит уникальный характер.