24
Такого полного конституционного регулирования нет в конституциях иных
современных федеративных государств.
В Основном законе России в 19 статьях так или иначе упоминается
местное самоуправление или органы местного самоуправления, они находятся
в гл. 1 «Основы конституционного строя» (ч. 2 ст. 3; ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9; ст. 12;
ч. 2 ст. 15), гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» (ст. 18; ч. 2 ст. 24; ч.
2 ст. 32; ст. 33; ч. 2 и 3 ст. 40; ч. 1 и 2 ст. 41; ч. 2 и 3 ст. 43; ч. 2 ст. 46), гл. 3
«Федеративное устройство» (ч. 2 ст. 68; п. «н» ч. 1 ст. 72) и гл. 8 «Местное
самоуправление» (ст. 130–133)
19
.
Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного
самоуправления, основные принципы его организации и деятельности,
гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-
правового значения, основные права граждан, реализуемые в том числе в сфере
местного самоуправления.
Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации
являются федеральные конституционные законы. Надо сказать, что нет акта
этой группы, целиком посвященного местному самоуправлению. Однако в
некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные
обращенные к нему нормы
20
, например, в Федеральных конституционных
законах «О референдуме Российской Федерации», «О чрезвычайном
положении», «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в
ее составе нового субъекта Российской Федерации» и др.
Наиболее распространенным федеральным источником права выступают
федеральные законы. Для удобства можно выделить две группы федеральных
законов:
а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности
19
Конституция (Основной закон) Российской Федерации. – М.: Известия, 2014. 126 с.
20
Государственное и муниципальное управление в 2 ч. Часть 2. Государственное управление: учебник и
практикум для академического бакалавриата / под ред. С. Е. Прокофьева, О. В. Паниной, С. Г. Еремина, Н. Н.
Мусиновой. – М.: Издательство Юрайт, 2019. 276 с.
25
местного самоуправления (прежде всего это базовый Федеральный закон №
131-ФЗ, а также еще ряд законов той же целевой направленности — например,
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»)
21
;
б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные
отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной мере
касающиеся местного самоуправления (таких актов много, для примера
назовем Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Налоговый
кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ)
22
.
Источниками муниципального права могут быть федеральные
подзаконные акты — указы Президента РФ (например, «Об утверждении
основных положений государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации»), акты палат Федерального
Собрания РФ, постановления Правительства РФ (например, принимаемые в
порядке реализации законов о федеральном бюджете, соответствующих
президентских указов в области государственной поддержки местного
самоуправления).
Определенное значение имеют отдельные нормативные правовые акты
отраслевых федеральных органов исполнительной власти.
Второй уровень источников муниципального права охватывает акты
субъектов РФ.
Федеральные законы, содержащие нормы муниципального права, в
юридической литературе подразделяют на три вида:
1) статутные федеральные законы (например, Закон о местном
самоуправлении 2003 г.)
2) федеральные законы, целиком или большей частью посвященные
21
О муниципальной службе в Российской Федерации: ФЗ от 02.03.2007 N 25-ФЗ. – М.: Собрание
законодательства Российской Федерации, Выпуск № 10, 2007 г. ст. 1152.
22
Государственное и муниципальное управление в 2 ч. Часть 2. Государственное управление: учебник и
практикум для академического бакалавриата / под ред. С. Е. Прокофьева, О. В. Паниной, С. Г. Еремина, Н. Н.
Мусиновой. – М.: Издательство Юрайт, 2019. 276 с.
26
местному самоуправлению (например, Федеральный закон «О муниципальной
службе», Федеральный закон «О государственной регистрации уставов
муниципальных образований»);
3) федеральные законы, регулирующие наряду с другими вопросами и
вопросы муниципального права (например, Федеральный закон «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации»
4) указы Президента Российской Федерации (например, Указ Президента
Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»)
5) постановления Правительства Российской Федерации (например,
Постановление Правительства Российской Федерации «О ведении
федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»)
23
.
Третий уровень источников муниципального права образуется
муниципальными нормативными правовыми актами. Несмотря на
совершенствование федерального законодательства и законодательства
субъектов РФ о местном самоуправлении, важная роль этого уровня
источников сохраняется.
Как уже говорилось при характеристике методов муниципально-
правового регулирования, государство допускает местное нормотворчество как
часть нормативной базы местного самоуправления.
В четвертую группу источников муниципального права входят
муниципальные нормативные правовые акты:
– уставы муниципальных образований (например, Устав Хурмулинского
сельского поселения Солнечного муниципального района Хабаровского края (с
изменениями на 10 мая 2018 года);
– нормативные акты представительных и исполнительных органов
23
Государственное и муниципальное управление в 2 ч. Часть 2. Государственное управление: учебник и
практикум для академического бакалавриата / под ред. С. Е. Прокофьева, О. В. Паниной, С. Г. Еремина, Н. Н.
Мусиновой. – М.: Издательство Юрайт, 2019. 276 с.
27
местного самоуправления (например, 7 Решение Совета депутатов
Хурмулинского сельского поселения Солнечного муниципального района
Хабаровского края от 26.12.2018 № 12-3 Об утверждении «Программы
социально-экономического развития Хурмулинского сельского поселения
Солнечного муниципального района на 2019 год»);
– нормативные правовые акты, принимаемые путем прямого
волеизъявления населения муниципального образования;
– договоры муниципальных образований;
– местные традиции и обычаи, определяющие организацию и
деятельность самоуправления в отдельных местностях.
Далее перейдем непосредственно к рассмотрению нормативно-правового
регулирования управления социально-экономическим развитием
муниципального образования.
28 июня 2014 г. в России был принят Федеральный закон №172-ФЗ «О
стратегическом планировании в РФ», направленный на внедрение в
государственное и муниципальное управление принципов стратегического
планирования
24
.
Закон определяет стратегическое планирование как деятельность по
определению целей, прогнозированию, планированию и программированию
социально-экономического развития РФ, субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований, а также отраслей экономики и сфер
государственного и муниципального управления, обеспечения национальной
безопасности страны, направленной на решение задач устойчивого социально-
экономического развития всех ее территориальных уровней и обеспечение
национальной безопасности Российского государства.
Закон определил полномочия органов публичной власти в области
стратегического планирования, ввел в действие законодательные принципы
организации системы стратегического планирования, уточнил задачи в области
24
О муниципальной службе в Российской Федерации: ФЗ от 02.03.2007 N 25-ФЗ. //Собрание законодательства
Российской Федерации – М.: Юридическая литература, Выпуск № 10, 2007 г. ст. 1152.
28
стратегического развития территорий.
Одной из ключевых особенностей данного закона стало включение в
систему стратегического планирования муниципального уровня, который
выступает одной из составных частей комплекса плановых документов
25
.
Закон позволяет рассматривать стратегию развития муниципальной
территории как ключевой документ, наряду с уставом или бюджетом,
содержание которого должно стать основой для перспективного развития
территории на долгосрочный период.
Подводя итоги вышесказанному, можно прийти к выводу, что на
сегодняшний момент существует обширная нормативно-правовая база
муниципального управления, однако, вопросы нормативного регулирования
социально-экономического развития муниципальных образований
регулируются в основном лишь Законом «О стратегическом планировании в
Российской Федерации» и необходимо прийти к единому общепринятому
названию документа, отвечающему за комплексное социально-экономическое
развитие муниципального образования.
В качестве вывода по первому разделу выпускной квалификационной
работы отметим следующее.
Муниципальное образование — населённая территория, на которой
осуществляется местное самоуправление, то есть решаются преимущественно
вопросы местного значения.
Основная цель муниципального управления – повышение качества и
уровня жизни населения муниципального образования, в связи с чем, перед
органами местного самоуправления стоит двуединая задача: управление
текущими делами для достижения оперативных целей и управление развитием
муниципального образования для достижения стратегических целей.
Решению этой двуединой задачи способствует применение технологии
управления комплексным социально-экономическим развитием
25
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 06.10.2003 N
131-ФЗ. М.: Собрание законодательства Российской Федерации Выпуск № 7, 2003 г. ст. 874.
29
муниципального образования, включающей разработку и реализацию
концепции (программы, плана) социально-экономического развития
муниципального образования.
30
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО
РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ (НА
ПРИМЕРЕ ХУРМУЛИНСКОГО СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ
СОЛНЕЧНОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
ХАБАРОВСКОГОКРАЯ)
2.1 Организационно-экономическая характеристика Хурмулинского
сельского поселением Солнечного муниципального района
Хабаровского края
Солнечный район образован 21 марта 1977 года Указом Президиума
Верховного Совета РСФСР с центром в поселке городского типа Солнечный.
Поселок расположен в центральной части Хабаровского края и граничащий на
севере с районом имени Полины Осипенко, на северо-востоке с районами
Ульчским, Комсомольским, на юге с Амурским, Хабаровским, на северо-западе
с Верхнебуреинским районом.
Территория Солнечного района составляет 31,1 тысячи квадратных
километров. Поверхность территории района преимущественно горная,
основные хребты – Баджальский, Даяны, Мяо-Чан, Эткиль-Янканский.
Равнинные пространства занимают не более 30% и приурочены, главным
образом, к долинам рек Амгунь, Харпичикан, Горин, Силинка. К числу
крупных водоемов бассейна Нижнего Амура относится озеро Эворон,
расположенное в центральной части района. Оно соединяет реку Горин с рекой
Девяткой. Образованное вследствие тектонических процессов озеро Амут –
небольших размеров, но глубина в отдельных местах достигает 40 метров. В
районе около 450 больших и малых рек, основная часть которых принадлежит
бассейну реки Горин – главной реке района, вбирающей в себя до 70% водных
ресурсов.
Многие годы основным предприятием района являлся Солнечный
горнообогатительный комбинат, а для поселков Солнечный и Горный он был
градообразующим. Проекты расширения и реконструкции предприятия должны
были превратить его в крупнейшее производственное горно-металлургическое
объединение на Дальнем Востоке. Но развивающиеся кризисные явления в
31
экономике предприятия привели к резкому снижению объемов производства.
Сегодня горнорудная промышленность Солнечного муниципального района
представлена предприятием ОАО «Оловянная рудная компания».
Население района на 1 января 2018 года составило 29926 человек. В
районе 19 населенных пунктов, из них одно национальное село Кондон.
Археологическими раскопками было установлено, что поселение существует
уже более 4,5 тысяч лет. В селе развиты традиционные промыслы: охота,
заготовка рыбы, возрождаются самобытные ремесла, создаются родовые
общины. Два поселка, Амгунь и Джамку, возникли в 70-е годы, при
строительстве БАМа.
На территории района работают 15 общеобразовательных школ, 14
дошкольных образовательных учреждений и два учреждения дополнительного
образования.
В систему здравоохранения района входят Солнечная центральная
районная больница, две участковые больницы (в поселках Березовый и Горин);
пять врачебных амбулаторий (в поселках Горный, Хурмули, Кондон, Эворон,
Дуки) и пять фельдшерстко-акушерских пунктов (в поселках Харпичан,
Домостроительный Завод, Джамку, Амгунь, Лиан).
Территория района, с центром в поселке городского типа Солнечный, с
прилегающим к нему п.Хальгасо, состоит из 10 административно-
территориальных единиц: поселок рабочего типа Горный; п. Хурмули с
прилегающими территориями п. ДСЗ, п. Мавринский, п. Лиан; п. Горин; с.
Кондон; п. Харпичан, с прилегающей территорией с. Сельхоз; с. Эворон;
п. Дуки, с прилегающей территорией п. Болен; п.Березовый, с прилегающими
территориями п.Тавлинка, с. Гусевка; п. Амгунь; п. Джамку.
Хурмулинское сельское поселение — сельское поселение в Солнечном
районе Хабаровского края. Административный центр — посёлок сельского
типа Хурмули, также включает в себя посёлки сельского типа Сельхоз,
Домостроительный Завод и Лиан, а также село Мавринск.
32
В соответствии с Законом Хабаровского края «О наделении поселковых,
сельских муниципальных образований статусом городского, сельского
поселения и об установлении их границ» Хурмулинское сельское поселение
наделено статусом сельского поселения. Территория сельского поселения
входит в состав территории Солнечного муниципального района края
26
.
Администрация Хурмулинского сельского поселения находится по адресу:
682730 Хабаровский край, Солнечный район, п.Хурмули, ул. Клубная, д. 4.
Администрация Хурмулинского сельского поселения (далее
Администрация) в соответствии с Уставом наделена правом юридического
лица. Администрация осуществляет свою деятельность по решению вопросов
местного значения в пределах полномочий, отнесенных к ее компетенции
федеральными законами, законами Российской Федерации настоящим Уставом.
В структуру администрации могут входить территориальные, отраслевые
(функциональные) органы администрации.
Структура администрации должна обеспечить решение вопросов местного
значения в объеме, принятом Уставом Хурмулинского сельского поселения,
исполнение принятых муниципальных бюджетных обязательств и переданных
отдельных государственных полномочий. Органы администрации могут
создаваться департаментами, управлениями, комитетами, отделами, секторами.
Органы администрации могут наделяться правами юридического лица.
Структуру органа администрации, порядок его создания и деятельности,
полномочия органа Администрации Хурмулинского сельского поселения
определяют положения, утверждаемые главой Хурмулинского сельского
поселения.
Администрация Хурмулинского сельского поселения — исполнительно-
распорядительный орган муниципального образования, обладает правами
юридического лица.
26
О стратегическом планировании в Российской Федерации: ФЗ от 28.06.2014 N 172-ФЗ. //Собрание
законодательства Российской Федерации – М.: Юридическая литература, Выпуск № 70, 2014 г. ст. 978.
33
Администрация осуществляет свою деятельность по решению вопросов
местного значения в пределах полномочий, отнесенных к ее компетенции
федеральными законами, законами Российской Федерации, уставом
Хурмулинского сельского поселения в порядке, установленном регламентом
Администрации Хурмулинского сельского поселения. Регламент
администрации утверждает глава Хурмулинского сельского поселения.
Администрация Хурмулинского сельского поселения в соответствии с
Уставом
27
:
- обеспечивает исполнение местного бюджета, программ комплексного
социально-экономического развития муниципального образования, а также
организует сбор статистических показателей, характеризующих состояние
экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставляет
указанные данные органам государственной власти в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации;
- разрабатывает и представляет главе города проект местного бюджета и
отчет о его исполнении, проекты программ комплексного социально-
экономического развития муниципального образования и отчеты об их
исполнении, проекты нормативно-правовых актов по вопросам местного
самоуправления;
- создает муниципальные предприятия и учреждения, осуществляет
финансовое обеспечение деятельности муниципальных казённых учреждений и
финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и
автономными муниципальными учреждениями, а также осуществляет закупки
товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;
- осуществляет управление имуществом, находящимся в муниципальной
собственности, в том числе муниципальными предприятиями и учреждениями.
Осуществляет функции и полномочия учредителя, в том числе принимает
решения о преобразовании муниципальных унитарных предприятий в
27
О стратегическом планировании в Российской Федерации: ФЗ от 28.06.2014 N 172-ФЗ. //Собрание
законодательства Российской Федерации – М.: Юридическая литература, Выпуск № 70, 2014 г. ст. 978