12
собственности, граждан информацией, полученной при осуществлении социально-
экономического мониторинга;
4. разработка прогнозов развития социально-экономической ситуации;
5. подготовка рекомендаций, направленных на устранение негативных и
поддержку позитивных тенденций, доведение их до сведения соответствующих
органов управления и власти.
Предметом мониторинга является социально-экономическое развитие
муниципального образования, описываемое количественными и качественными,
статистическими и динамическими параметрами.
Для наиболее полного раскрытия сущности социально – экономических
процессов необходимо объединить как количественные, так и качественные их
характеристики. С этой целью, основываясь на особенностях объекта наблюдения, в
организацию мониторинга закладывается ряд основных характеристик [44, c 92]:
1. целенаправленность – вся система рационального мониторинга должна
быть ориентирована на решение конкретных управленческих задач;
2. системный подход – рассмотрение региона как подсистемы более крупной
общественной системы исследование связей его с другими территориальными
звеньями;
3. комплексность – мониторинг отдельных сфер и направлений развития
региона должен осуществляться во взаимосвязи друг с другом; необходимо
осуществлять последовательное решение всей совокупности задач мониторинга по
каждому из его направлений;
4. непрерывность в наблюдении за объектом;
5. периодичность снятия информации о происходящих изменениях;
6. сопоставимость применяемых показателей мониторинга во времени.
Мониторинг качества жизни населения подразумевает рассмотрение уровня и
образа жизни населения, состояния общественного здоровья [42, c 34]. Мониторинг
уровня жизни населения предполагает оценку доходов, потребления и расходов
населения, денежных сбережений, накопленного имущества, оснащения населения
объектами просвещения, культуры, искусства, состояния уровня жизни социально-
13
незащищенных слоев населения, а также сравнение существующего уровня с
принятым стандартом жизни.
Мониторинг здоровья осуществляется при помощи оценки уровня
медицинского обслуживания, качества питания, жилищных условий, а также
доступностью занятий физической культурой, рекреационных услуг и полноценного
досуга [99, c 177].
Мониторинг образа жизни осуществляет оценку занятости населения,
состояния правопорядка и безопасности граждан, оценку социального самочувствия
населения.
Мониторинг вклада МО в решение областных, федеральных и
межрегиональных проблем социально-экономического развития может содержаться
как в продукции материального производства, так и в услугах нематериальной
сферы (подготовка кадров, выполнение научной и инновационной деятельности,
выполнение роли какого-либо центра).
Мониторинг хода социально-экономических изменений в городе обоснован
необходимостью своевременной корректировки законодательной базы реформ,
разработкой мер по поддержке экономических преобразований, социальных реформ
и др.
Результаты проведения мониторинга в муниципальных образованиях
позволяют государству более рационально размещать инвестиционные ресурсы,
регулировать налогообложение хозяйствующих субъектов, строить качественные
прогнозы и вырабатывать единую четкую стратегию развития всей страны.
Учитывая сказанное, анализ на основе мониторинга является информационной
основой социально-экономического управления муниципальным образованием. В
каждом отдельном случае руководитель обязан анализировать большое количество
объективных и субъективных факторов, учитывать многообразные специфические
условия функционирования муниципального образования, определять критерии
выбора решения. Для облегчения этой задачи, в каждом муниципальном
образовании целесообразно создавать свой фонд методов управления, включающий
те, что, с одной стороны, в наибольшей мере отвечают условиям и факторам ее
14
функционирования и развития, а с другой – учитывают специфические проблемы,
которые приходится решать.
1.3 Зарубежный опыт управления социально-экономическим развитием
муниципальных образований
Способы и методы самоуправления, используемые в современном мире,
довольно разнообразны. Классик городских исследований русский ученый
Л.А.Велихов в своей книге «Основы городского хозяйства» (1928) различал два
характерных типа муниципальной организации. Первый, названный им «английским»,
складывался стихийно, в ходе естественной эволюции местных общин. В
противоположность ему второй, «французский», создавался в соответствии с
определенным планом, намеченным и осуществленным государственной властью. По
мнению Л.А.Велихова, муниципальные установления в любом уголке земного шара
тяготеют либо к первому, либо ко второму типу.
Для обоснования направлений и задач совершенствования организации
программно-целевого управления социально-экономическим развитием
муниципальных образований России целесообразно выявить продуктивные
моменты, присущие современной зарубежной практике. Ее анализ позволяет
зафиксировать ряд принципиально важных характеристик, в том числе,
появившихся в последние годы.
1. Создание специализированных структур, реализующих функцию
разработки целевых программ развития местных сообществ. Так, например, в США
практически все органы исполнительной власти на уровне штатов и городов имеют
специальные комиссии или агентства по экономическому развитию, отвечающие за
подготовку целевых программ, предусматривающих повышение качества жизни в
поселениях и ставящих целью усиление конкурентных позиций каждого из них в
экономической жизни.
В рамках программ реализуются конкретные проекты по стандартной схеме:
выявление основных целей, выделение финансовых средств, формирование
участников, рассмотрение стратегий воплощения проекта в жизнь, создание
15
организационных структур и выбор лидеров для решения конкретных задач [108, с
23].
Акцент на создание структур, концентрирующих высококвалифицированные
кадры, непосредственно участвующие в обосновании программ и механизмов
развития местных сообществ, заметен и во Франции. Так, например, коммуны
образуют публично-правовые межкоммунальные объединения, одной из задач
которых становится разработка проектов в сфере социально-экономического
развития [71, с 6].
Следует отметить, что в зарубежной практике отработан и иной вариант
структурного обеспечения программно-целевого управления.
В Канаде действуют корпорации экономического развития, созданные вне
муниципальных властей на принципах частно-общественного партнерства.
Их основное финансирование осуществляется муниципалитетом и оно
должно быть достаточным. В то же время, для реализации программ развития
местных сообществ они привлекают средства бизнеса [106, с 52].
Одним из преимуществ таких корпораций является то, что их горизонтальная
организационная структура (в противоположность иерархической) позволяет быстро
принимать решения. Это также позволяет организации действовать в привычной для
бизнеса деловой атмосфере, в рамках культуры, ориентированной на клиента.
Другим положительным аспектом модели частно-общественного партнерства
является то, что она позволяет членам сообщества принимать участие и делиться
знаниями и ресурсами с организацией.
Главное достоинство внешней модели, как отмечают специалисты, состоит в
том, что она позволяет организовать более гибкое комплектование штатов и
проводить более эффективную политику стимулирования персонала, чем это
возможно в структуре муниципалитета.
2. Разработка стратегических планов развития местных сообществ как
необходимого компонента муниципального управления.
Так, в США реализация концепции местной общины связывается с
обоснованием стратегических планов ее развития, включающих:
16
-оценку хозяйственной емкости и допустимой антропогенной нагрузки на
природную среду территории, занимаемой местным сообществом;
-определение потребностей общины и доступности
экономических, природных и человеческих ресурсов для их обеспечения;
-совершенствование системы местного самоуправления и внедрение в нее
принципов устойчивого развития;
-вовлечение жителей общины в принятие решений по ключевым вопросам
муниципального развития [43, с 91].
Признание активной роли муниципальных властей в определении
стратегических векторов развития местных сообществ характерно и для практики
европейских стран и связано с децентрализацией процесса подготовки и принятия
решений по социально-экономическому развитию территории.
В Великобритании одним из ключевых принципов государственной политики
является императив, согласно которому экономическое оживление лучше всего
обеспечить посредством локального развития, нежели экзогенного
перераспределения деятельности и ресурсов. Отсюда - необходимость приближения
политики к местным центрам принятия решений.
3. Развитие комплексного подхода в формировании программ и оценке их
эффективности. В зарубежных странах разработчики делают заметный упор на
проблемы развития инфраструктуры, землепользования и экологии. Собственно
экономическая сторона регионального программирования опирается на
понятийный аппарат «теоретической экономики благосостояния». В частности,
экономический эффект реализации региональных программ оценивается приростом
суммарной стоимости общественных и частных активов (не только недвижимости,
но и рабочей силы) на территории действия программ.
4. Постановка новых задач и приоритетов в стратегическом развитии
ресурсного потенциала территории. Так, применительно
к предпринимательству, особый акцент делается на улучшение уровня его
конкурентоспособности, прежде всего, в области передовых технологий,
17
биотехнологии, информационных технологий и телекоммуникаций, поддержку его
инновационной составляющей.
"Резюмируя, можно выделить ряд продуктивных моментов, которые
целесообразно использовать в российской практике программно-целевого
управления развитием муниципального образования Енисейский район
Красноярского края. В их числе отметим следующие:
1. Формирование специализированных органов, концентрирующих
высококвалифицированные кадры, осуществляющие разработку целевых программ
и механизмов развития местных сообществ.
При этом апробированы два варианта структурного обеспечения программно-
целевого управления. Один предполагает интеграцию таких органов в действующие
структуры регионального и муниципального управления. Другой - создание
внешней организации, участвующей в разработке и реализации целевых программ
развития местных сообществ.
2. Разработка стратегических планов социально-экономического развития
регионов и муниципальных образований как основы формирования целевых
программ управления изменениями в деятельности местных сообществ.
3. Обеспечение участия в процессах разработки целевых программ
представителей разных групп (бизнес, образование и др.), чьи интересы связаны с
данным местным сообществом.
4. Определение базового состава приоритетных направлений развития
местных сообществ, включающего, в том числе: повышение уровня
конкурентоспособности бизнеса, прежде всего, в области передовых технологий,
биотехнологии, информационных технологий и телекоммуникаций, поддержку его
инновационной составляющей, формирование кластеров с участием бизнеса и
организаций, имеющих креативный потенциал (вузы, НИИ) и др.
5. Включение в систему показателей планирования и мониторинга процессов
развития местных сообществ индикаторов, отражающих разные стороны жизни
населения, в том числе, связанных с качеством окружающей среды.
6. Актуализация инвариантного аспекта в содержании целевых программ
развития местных сообществ, проявляющего в составе целей, направлений и
программных мероприятий.
7. Разработка и использование системы критериев для оценки обоснованности
программ социально-экономического развития территорий, в составе которых:
инновационный характер целей, предлагаемых к реализации; соответствие между
18
поставленными целями и доступными ресурсами; ожидаемое влияние на
модернизацию и диверсификацию региональной и местной экономики и др.".
Анализ теоретических исследований и практического опыта оценки эффектив-
ности управления территориями за рубежом показывает, что в них:
— в качестве объекта выступает, как правило, городская территория;
— оценка сводится к анализу социально-экономического развития городов;
— методология оценки строится на индикативном подходе.
Проанализировав все вышесказанное, можно сделать вывод, что оценка
эффективности управления муниципальными образованиями имеет важное значение
для развития территории как области, края, так и страны в целом. С помощью
данных исследований можно отследить степень привлекательности регионов для
дальнейшей работы с ними и внедрения новотехнологичных отраслей для их
процветания. Все методики и индикаторы оценки эффективности управления
муниципальными образованиями продолжают изучаться более глубоко, и в
дальнейшем хочется надеяться, что будет выработана определенная поэтапная
система оценки эффективности управления муниципальными образованиями,
которая позволит оценивать уровень развития территорий в полной мере и устранять
имеющиеся недочеты.
Эффективность использования потенциала муниципальных образований,
устойчивость его социально-экономического развития в современных условиях в
значительной степени зависят от качества и обоснованности принимаемых
управленческих решений органами местного самоуправления. Без полной
своевременной и достоверной информации о процессах, происходящих в различных
отраслях и сферах жизнедеятельности муниципального образования, невозможно
осуществить эффективное управление его развитием.
Проблемы, стоящие перед органами местного самоуправления, заключаются,
в основном, в ограничении их экономической самостоятельности со стороны
органов государственной власти федерального и регионального уровня и состоят в
следующем:
19
- незначительная доля налоговой составляющей в доходной части местного
бюджета, снижающая возможность местных органов власти принимать
самостоятельные управленческие решения в реализации расходных полномочий;
- финансовая зависимость от межбюджетных трансфертов из регионального
бюджета;
- слабая мотивация в развитии экономического потенциала территории,
обусловленная отсутствием перспектив в повышении налоговой составляющей в
доходной части местного бюджета и расширении налоговых полномочий органов
местного самоуправления;
- преодоление сложившейся устойчивой тенденции снижения неналоговой
составляющей доходной части местного бюджета;
- отсутствие механизмов привлечения к процессам управления населения и
учета его мнения при принятии управленческих решений в вопросах
жизнеобеспечения и повышения комфортности проживания на данной территории.
Своевременному выявлению и решению этих и других проблем в
значительной степени способствует мониторинг социально-экономического
развития, главной задачей которого является создание надежной и объективной
информационной основы для выработки обоснованной политики регулирования
территориального развития, определения её приоритетов, как со стороны органов
государственного управления, так и муниципальным образованием. Система
мониторинга должна стать информационно-аналитической базой для решения
следующих основных управленческих задач в сфере экономики:
- обоснование целей и приоритетных задач социально-экономического
развития муниципального образования;
- обеспечение устойчивого социально-экономического развития
муниципального образования;
- эффективное использование материальных, трудовых и финансовых
ресурсов муниципального образования;
- обеспечение конкурентоспособности экономики муниципального
образования;
20
- создание условий для развития малого бизнеса;
- оценка эффективности и результативности деятельности органов местного
самоуправления;
- обоснование мер государственной поддержки отдельных муниципальных
образований;
- разработка системы программ и прогнозов социально-экономического
развития;
- подготовка ежегодных докладов о социально-экономическом развитии,
национально-этнической и политической ситуации и о приоритетных направлениях
развития муниципального образования.
В ходе исследования было рассмотрено соответствие задач существующей
системы мониторинга социально-экономического развития муниципальных
образований, функциям и полномочиям органов местного самоуправления в сфере
экономики. Результаты исследования изложены в таблице 1.2.
Анализ соответствия задач, решаемых существующей системой мониторинга
социально-экономического развития муниципального образования, функциям и
полномочиям органов местного самоуправления в сфере экономики свидетельствует
о их недостаточной теоретической и методической разработанности в вопросах
учета специфических особенностей муниципального управления и реализации
полномочий органов местного самоуправления по использованию той части
природно-ресурсного потенциала, которая не может быть эффективно использована
другими уровнями власти.
21
Таблица 1.2 - Соответствие задач мониторинга социально-экономического развития муниципальных образований
функциям и полномочиям органов местного самоуправления в сфере экономики
Сбор и обработка
информации о
социально-
экономическом
развитии
муниципальных
образований
Оценка эффективности
социально-
экономического
развития
муниципального
образования
Оценка уровня
развития малого
предпринимательств
а
Оценка
эффективности
деятельности
ОМСУ
Формирование базы
данных в рамках
единой
унифицированной
системы показателей
Определение приоритетных направлений и
целей развития на долгосрочную
перспективу (не менее 20 лет)
Рациональное использование трудовых,
природных и других местных ресурсов,
создание необходимых условий жизни и
отдыха граждан
Оценка конкурентных преимуществ
муниципального образования
Комплексная оценка ключевых внешних и
внутренних факторов, оказывающих
влияние на социально-экономическое
развитие муниципального образования
Разработка сценариев прогноза социально-
экономического развития МО
Поддержка субъектов малого и среднего
предпринимательства
Формирование программ и прогнозов
социально-экономического развития
муниципальных образований
Оценка степени дотационности местного
бюджета
Задачи
мониторинга
СЭР МО
Основные
функции МО