14
Таблица 1
Различия понятий «муниципальное управление» и «местное
самоуправление»
Объект
сравнения
Муниципальное
управление
Местное самоуправление
Определение
Целенаправленное
воздействие органов
местного самоуправления па
муниципальное образование
с целью повышения качества
жизни населения,
осуществляемое в
соотношении с
законодательством и учетом
местных особенностей
Форма осуществления народом
своей власти, обеспечивающая в
пределах, установленных
Конституцией РФ, федеральными
законами, а в случаях,
установленных федеральными
законами, - законами субъектов
РФ, самостоятельное и под свою
ответственность решение
населением непосредственно и
(или) через органы местного
самоуправления вопросов
местного значения исходя из
интересов населения с учетом
исторических и иных местных
традиций.
Субъект
Органы местного
самоуправления (либо
население, в формах,
закрепленных в
законодательстве)
Население (либо органы МСУ)
Объект
Муниципальное образование
Население
Цель
Удовлетворение
общественных интересов и
потребностей населения МО,
а также создание
благоприятных условий для
жизнедеятельности всех
субъектов, расположенных
на территории МО
Самостоятельное и под свою
ответственность решение
населением (либо органами МСУ)
вопросов местного значения
Основными задачами управления муниципальным образованием в
удовлетворении интересов населения являются:
1) привлечение населения непосредственно к процессу управления
муниципальным образованием;
2) оказание качественных муниципальных услуг населению.[19]
Оказываемые населению муниципальные услуги определяются
компетенцией (совокупностью полномочий и предметов ведения) органов МСУ
в самостоятельном решении вопросов местного значения — вопросов
непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального
15
образования. За каждым видом муниципального образования закрепляются
вопросы местного значения, наиболее приближенные к жизнедеятельности
населения, и решение которых в границах каждого отдельного муниципального
образования является наиболее эффективным.
Муниципальное образование решает также задачи, обеспечивающие
предоставление муниципальных услуг населению:
- управление муниципальными финансами (местный бюджет) - для
исполнения собственных полномочий;
- управление государственными финансами:дотаций - финансирование
местного бюджета для исполнения собственных полномочий; субвенций -
для исполнения переданных государственных полномочий.
Основными задачами удовлетворения интересов хозяйствующих
субъектов, расположенных на территории муниципального образования,
являются:
- создание условий для жизнедеятельности различных хозяйствующих
субъектов, расположенных на территории муниципального образования;
- координация деятельности хозяйствующих субъектов различных
форм собственности, согласование и объединение их интересов в целях
наиболее полного удовлетворения общественных потребностей;
- создание и развитие местного хозяйства с учетом сочетания
различных факторов, необходимых для осуществления его деятельности
(управление муниципальной собственностью).[36]
Для достижения целей управления муниципальным образованием
органам МСУ требуется выработать инструменты разработки и реализации
управленческих решений на основе эффективного использования имеющихся
ресурсов. Таким инструментом является стратегическое планирование
социально-экономического развития муниципальных образований.
Необходимо отметить, что, с одной стороны, социально-экономическое
развитие муниципального образования должно быть направлено на
повышение качества жизни местного населения, в то же время собственное
16
видение развития муниципального образования не должно противоречить
региональным интересам. Следовательно, необходимо учитывать баланс
интересов органов государственной власти субъекта РФ, органов МСУ,
населения и бизнес-сообщества при определении стратегических приоритетов
развития муниципального образования.
Таким образом, к основным особенностям муниципального образования
как объекта управления можно отнести некоммерческий характер его целей и
задач, двойственный субъектно-объектный характер населения и наличие
интересов различных субъектов территории, которые оказывают существенное
влияние на процесс стратегического планирования развития муниципального
образования.
1.2 Тенденции развития муниципальных образований в РФ
Россия – самая большая страна в мире по занимаемой территории со
значительным числом различных по социально-экономическому развитию,
природным ресурсам и площади регионов и городов. Управление развитием
муниципальных образований как базовых пространственных социально-
экономических систем становится неотъемлемой частью общегосударственной
системы управления общественным воспроизводством. Курс страны и её
территорий на модернизацию предполагает не только рационализацию
пространственной организации экономики и общества, но и эффективную
трансформацию их систем управления.
Становление и развитие местного самоуправления является
стратегически важным для нашей страны. Оно содействует формированию в
России конституционно закрепленной демократической, децентрализованной
системы управления делами общества и государства, которая признается
мировым сообществом наиболее оптимальной формой управления большими
территориями со значительным количеством населения.
На сегодняшний день управление муниципальным образованием
17
относится к сложным системам, поскольку предполагает наличие большого
числа связей и наиболее приближена к конечному потребителю результатов
управленческой деятельности - населению.
ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 2003 года расширил полномочия федеральных
органов государственной власти в сфере правового регулирования местного
самоуправления. Он жестко ограничивает пределы правового регулирования
местного самоуправления субъектами РФ, поскольку в субъектах РФ нередко
имеет место недопонимание многих важных положений реформы местной
власти.[2]
Закон о местном самоуправлении также устанавливает предметы ведения
муниципальных образований с учетом их вида и статуса. Уточняются
экономические основы местного самоуправления, решается вопрос о том, какое
имущество может находиться в муниципальной собственности.
Создается новый институт межмуниципального сотрудничества,
конкретизируются основания для привлечения к ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.
Признается также необходимым выделение особенностей организации
местного самоуправления не только во внутригородских территориях городов
федерального значения, но и в ряде других муниципальных образований.
Введены новые названия территорий муниципальных образований –
муниципальный район, городской округ и другие.
В рамках проводимой реформы местного самоуправления создается
система гарантий, обеспечивающая организационную и экономическую
самостоятельность местной власти в решении всех вопросов местной жизни.
Устанавливается реальное равенство муниципальных образований во
взаимоотношениях между собой и государственной властью. Формируется
система кадрового и информационного обеспечения местного самоуправления,
активно используется зарубежный опыт организации и деятельности местной
власти.
18
Началом следующего этапа реформ местного самоуправления можно
считать утверждение ФЗ № 136 от 27 мая 2015 года. Документом внесены
изменения в положения федеральных законов «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» и «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ».[4]
Реформа затрагивает вопросы формирования представительных органов
муниципальных районов, избрания их глав, территориальной организации
местного самоуправления в городских округах, а также распределения
полномочий между органами государственной власти и местного
самоуправления.
В настоящее время многие муниципальные образования переходят от
текущего и среднесрочного планирования к разработке долгосрочных
стратегий собственного развития.
В отличие от среднесрочного комплексного планирования, которое
муниципальные образования предпочитают осуществлять целиком своими
силами, к разработке стратегических планов в большинстве случаев
привлекаются сторонние организации. По-видимому, это объясняется
сравнительной новизной данной практики, отсутствием во многих
муниципалитетах соответствующего опыта.
Крупные муниципальные образования финансируют разработку своих
планов, как правило, целиком из местного бюджета, в средних и малых в роли
источника финансирования обычно выступают выигранные гранты. В числе
причин, по которым главные стратегические документы не реализуются, чаще
всего фигурируют неготовность документа и нехватка финансовых средств.
Исследователи выделяют следующие тенденции в развитии муници-
пальных образований:
1. Распространение новых передовых технологий муниципального
управления и инструментов социально-эколого-экономического развития
(стратегическое планирование, мониторинг и оценка муниципальных про-
19
грамм, ипотечное кредитование, в меньшей степени - правовое зонирование)
миновало стадию точечного, пилотного внедрения в отдельных муниципальных
образований и стало приобретать массовый характер.
2. Стали реальностью и активно функционируют сети горизонтальных
межмуниципальных контактов. Укрепляются партнерские связи между
российскими муниципальными образованиями, причем выделяются муни-
ципальные образования-лидеры, наиболее активные в плане межмуници-
пального взаимодействия.
3. Достаточно высокого уровня достигли компьютеризация местных
администраций и информационная обеспеченность населения муниципальных
образований. О последнем свидетельствует большой процент муниципальных
образований, имеющих свои СМИ, в том числе электронные.
4. Вместе с тем сохраняют актуальность традиционные проблемы
местного самоуправления, прежде всего финансовые и кадровые. Финансовые
проблемы заняли ведущие позиции в списке проблем, воспринимаемых
администрациями муниципальных образований наиболее остро (уступив лишь
проблемам ЖКХ). Большинство глав муниципальных образований для
выполнения всех необходимых, с их точки зрения, функций желали бы
увеличения существующего бюджета муниципального образования минимум в
3 раза. Многие главы местного самоуправления не довольны структурой и
квалификационным уровнем своих администраций, что косвенно свиде-
тельствует как об отсутствии полной свободы в их формировании, так и о том,
что существующая система подготовки специалистов в сфере местного
самоуправления не способствует эффективному решению кадровой проблемы:
большинство глав администраций вынуждены направлять сотрудников на
курсы повышения квалификации, проводимые «по разнарядке» региональными
органами власти. Кадровая проблема еще более обострится после вступления в
силу нового закона о местном самоуправлении, в соответствии с которым
муниципальные образования должны будут увеличить свои депутатские
корпуса или сформировать новые представительные органы.
20
5. Для институционального развития российских муниципальных об-
разований фактор численности населения не имеет решающего значения.
Большие муниципальные образования далеко не по всем позициям являются
безоговорочными лидерами. Их превосходство ожидаемо велико по
параметрам, требующим концентрации финансовых, человеческих и иных
ресурсов (техническая оснащенность администраций, частота проведения
опросов общественного мнения, интенсивность жилищного строительства,
привлечение независимых организаций к разработке муниципальных программ
и планов и т. п.). Но по ряду показателей институционального развития, не
предполагающих существенных затрат, средние и малые муниципальные
образования, по меньшей мере, не уступают большим. [43]
На рисунке 3 представлена детализация данного подхода для
муниципального образования.
Рисунок 3 - Система устойчивого развития муниципального
образования
Дальнейшее развитие российских муниципальных образований, как и во
всем мире, связывается с идеей устойчивого развития, под которым понимается
21
развитие, гарантирующее достойные, максимально возможные равные
стартовые условия представителям нынешнего и следующих поколений для
проявления своих способностей и удовлетворения жизненных потребностей.
Устойчивое развитие базируется на экономике, гармонично сочетающейся с
принципами экологической безопасности и социальной справедливости в
демократическом обществе, соблюдающем права человека.
Данное определение, благодаря емкости понятий «стартовые условия для
развития», «экологическая безопасность» и «права человека» включает в себя
принципы сохранения как биологического и ландшафтного разнообразия, так и
этно-культурного разнообразия. Коротко устойчивое развитие можно
охарактеризовать как стремление к обеспечению консенсуса (в лучшем случае)
или компромисса (в худшем случае) между экономическими, экологическими и
социальными приоритетами развития.
1.3 Система управления социально-экономическим развитием
муниципального образования
Под системой управления социально-экономическим развитием
муниципального образования следует понимать систему, в которой
реализуются функции управления и которая включает в себя:
специалистов, объединенных в органы управления;
используемый комплекс методов управления;
организационную и вычислительную технику;
связи между органами управления, объектом управления и внешней
средой, которые обусловлены различными способами взаимодействия и
потоками управленческой информации;
документооборот, обеспечивающий выполнение функций,
распределенных между органами управления для достижения поставленных
перед системой целей;
жителей муниципального образования.[16]
22
В системе самоуправления жители (местное сообщество) являются
одновременно и объектом, и субъектом управления, поэтому они также
включены в систему управления комплексным социально-экономическим
развитием муниципального образования.
Управление социально-экономическими процессами - важная подсистема
в системе муниципального образования, призванная решать комплекс
соответствующих задач. Система муниципального управления социально-
экономическим развитием может быть представлена в виде обобщенной
модели, включающей в себя субъекты, объекты, цели, задачи, технологию и
процедуры управления.
В настоящее время возрастает потребность в управлении социально-
экономическими процессами муниципального образования, так как в области
социально-экономического развития существует немало проблем,
обусловленных общим состоянием экономики, ходом и результатами
экономических реформ, а также состоянием материальных и финансовых
ресурсов муниципальных образований. Все эти факторы резко ограничивают
возможности отдельных муниципальных образований по проведению активной
социально-экономической политики, обостряют традиционные проблемы и
способствуют появлению новых негативных процессов и социально опасных
явлений (спад производства, безработица, хронические задержки заработной
платы и пособий, социальное сиротство и безнадзорность, невыполнение важне
йших государственных социальных гарантий, заметная поляризация общества,
социальная напряженность).
Задающее воздействие в системе управления социально-экономическим
развитием муниципального образования формируется на основе общей цели
функционирования этой системы. Главная цель управления на уровне
муниципального образования - обеспечение устойчивого экономического
развития и повышение на этой основе уровня и качества жизни населения.
Указанная цель делится на отдельные подцели (наращивание
экономического потенциала, ликвидация разрыва в уровне социально-
23
экономического развития, регулированиедемографических процессов, решение
проблем занятости, формирование, распределение, использование доходов
населения и т.д.), на основе которых формируются блоки соответствующих
задач (улучшение материального положения и условий жизни
населения, нормализация демографической ситуации, снижение смертности
населения, особенно детской и граждан в трудоспособном возрасте;
существенное улучшение социальной инфраструктуры и т.д.).
В соответствии с поставленными целями и решаемыми задачами в
системе управления социально-экономическим развитием муниципального
образования строится блок планирования и прогнозирования,
предусматривающий разработку соответствующих прогнозов, программ и
планов.
В системе муниципального управления социально-экономическим
развитием местные органы власти выполняют контрольные функции и
функции, связанные с регулированием отклонений состояния "выхода" системы
от заданных значений. Чтобы данная система поддерживала относительно
стабильное состояние при наличии внешних и внутренних возмущающих
воздействий, она должна обладать информационным вводом, который
сообщает, действительно ли система достигла устойчивого состояния и не
подвержена ли она опасности разрушения. Поэтому в системе муниципального
управления социально-экономическим развитием должен присутствовать блок
слежения за вводами (информацией, социальными ресурсами) и выводами,
способный корректировать её функционирование на основе сигналов обратной
связи.[25]
Формирование системы управления социально-экономическим развитием
на муниципальном уровне зависит от ситуационных факторов конкретного
муниципального образования. Тем не менее высказанные здесь и далее
положения носят универсальный характер и могут представлять интерес для
любого муниципального образования Российской Федерации.
Систему управления социально-экономическим развитием на уровне