74
Основная цель государственной политики в сфере здравоохранения
согласно Концепции 2020 заключается в формировании системы, способной
обеспечить доступность медицинской помощи и повысить эффективность
медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать
уровню заболеваемости и потребностям населения. Достижение указанной цели
требует решения приоритетных задач, подробно изложенных в тексте
Концепции:
- обеспечение государственных гарантий оказания населению бесплатной
медицинской помощи в полном объеме;
- модернизация системы обязательного медицинского страхования и
развитие системы добровольного медицинского страхования;
- повышение эффективности системы организации медицинской
помощи;
- улучшение лекарственного обеспечения населения;
- информатизация системы здравоохранения;
- развитие медицинской науки и инноваций в сфере здравоохранения,
повышение квалификации медицинских кадров и создание системы
повышения мотивации к качественному труду;
- совершенствование системы охраны здоровья граждан
114
.
Решение указанных задач будет способствовать улучшению здоровья и
качества жизни граждан, достижение же конкретных показателей улучшения
здоровья граждан и деятельности медицинских учреждений должно
обеспечиваться посредством увеличения доли государственных расходов на
здравоохранение в ВВП до не менее 5,2-5,5 %.
Вместе с тем, в тексте Концепции 2020 отмечается, что «в последние
годы государством были сделаны существенные инвестиции в
здравоохранение», которые, однако, «не позволили значительно улучшить
ситуацию, поскольку не сопровождались масштабными и
114
Богданова Т.Э. Концепция политики Российской Федерации в сфере здравоохранения на период до 2020
года / Т.Э. Богданова, В.С. Науменко, С.Ю. Бунтовский // Экономика и управление: актуальные вопросы теории
и практики: материалы IV международной научно-практической конференции. - Краснодар: Краснодарский
центр научно-технической информации, 2016. - С. 42.
75
высокоэффективными организационными и финансово-экономическими
мероприятиями»
115
. При этом уделяется недостаточно внимания формированию
соответствующего правового обеспечения реализации данных мероприятий,
которое, необходимого для осуществления эффективных преобразований в
любой сфере, включая и здравоохранение. Только для решения третьей задачи -
повышения эффективности системы организации медицинской помощи -
необходимо формирование правовой базы, обеспечивающей защиту прав
пациентов и страхование профессиональной ответственности медицинских
работников здравоохранения. На наш взгляд, перечень приоритетных задач
должен быть дополнен задачей формирования соответствующей нормативной
базы, которая станет правовой основой модернизации всей системы
здравоохранения России.
Кроме того, следует отметить, что в Концепции 2020 в отношении
развития здравоохранения не содержится указаний на конкретные способы
решения поставленных задач, четкие критерии и этапы решения каждой,
ответственности за их невыполнение или ненадлежащее выполнение
116
. На наш
взгляд, в рамках правового акта, являющегося общей концепцией
экономического и социального развития экономики государства на
долгосрочный период, это сделать невозможно, однако в таком случае следует
указывать на необходимость выработки и принятия надлежащих нормативно-
правовых актов, в которых будет содержаться конкретная программа действий,
направленных на решение указанных в Концепции задач по каждому
направлению (развитие здравоохранения, образования, рынка труда, культуры,
пенсионной системы и т.п.), иначе положения Концепции 2000 будут обладать
лишь декларативным характером.
Таким образом, Концепция 2020 применительно к развитию сферы
здравоохранения, на наш взгляд, имеет слишком обобщенный характер, в связи
115
СЗ РФ. - 24.11.2008. - № 47. - Ст. 5489.
116
Богданова Т.Э. Концепция политики Российской Федерации в сфере здравоохранения на период до 2020
года / Т.Э. Богданова, В.С. Науменко, С.Ю. Бунтовский // Экономика и управление: актуальные вопросы теории
и практики: материалы IV международной научно-практической конференции. - Краснодар: Краснодарский
центр научно-технической информации, 2016. - С. 43.
76
с чем лишь описывает идеальный образ социально-экономического устройства
государства, которого следует достичь. Эффективные преобразования в
области здравоохранения требуют наличия четкой программы мероприятий,
направленных на достижение поставленных задач, устранение имеющихся
проблем и создание качественно обновленной системы здравоохранения
России. Необходима адекватная поставленным целям и задачам концепция
развития здравоохранения на долгосрочный период, содержащая указание на
необходимость качественного обновления существующей нормативной основы
правового регулирования данной области социальной сферы.
Министерством здравоохранения и социального развития РФ еще в 2008
году был разработан и вынесен на всеобщее обсуждение проект Концепции
развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 г.
117
, на
данный момент обсуждение завершено, тем не менее, работа над проектом до
сих пор не закончена. Следует отметить, что раздел данного проекта, в котором
рассматривается совершенствование правовой базы в сфере охраны здоровья,
называется «Законодательное и нормативно-правовое обеспечение реализации
Концепции». В нем содержатся указания на необходимость поэтапного
развития и совершенствования законодательства в сфере здравоохранения с
учетом имеющихся недостатков правового регулирования данной области
118
.
Очевидно, что в наименовании раздела допущена ошибка в используемой
терминологии, так как законы являются разновидностью нормативно-правовых
актов, выделяемой наряду с подзаконными актами в классификации в
зависимости от юридической силы. Правильной в таком случае, на наш взгляд,
является формулировка «Нормативно-правовое обеспечение реализации
Концепции». Не лишены недостатков и иные разделы данного проекта
правового акта. Как отмечает Ю.М. Комаров, «фактически вместо Концепции
представлена сборная солянка из программы государственных гарантий по
117
Концепция развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2020 года // Федеральный
портал Protown.ru [Электронный ресурс] режим доступа: http://www.protown.ru/information/doc/4293.html
118
Хасанов Ф.З. Нормативно-правовое обеспечение и основные направления государственной политики в сфере
здравоохранения / Ф.З. Хасанов // Медицинское право. - 2015. - № 6. - С. 11.
77
оказанию медицинской помощи, программы ОМС и программы так называемой
«модернизации» здравоохранения»
119
.
Безусловно, необходимы скорейшая доработка и принятие правового
акта, содержащего цели и основные направления развития здравоохранения в
Российской Федерации, приоритеты и первоочередные задачи государственной
политики в сфере здравоохранения, а также конкретные способы, показатели и
этапы их достижения. По нашему мнению, его разработку должно осуществить
Министерство здравоохранения РФ с привлечением квалифицированных
ученых в сфере здравоохранения, экономики и права. Между тем Закон об
основах охраны здоровья граждан, который является основным для
регулирования правоотношений в данной сфере, был принят при отсутствии
такого правового акта.
На наш взгляд, без принятия общей концепции, содержащей
перспективную модель развития здравоохранения, все проводимые
преобразования данной сферы не смогут иметь системный характер и
обеспечить достижение качественных изменений российской системы
здравоохранения. Формирование законодательства об обновленной системе
здравоохранения России также должно обладать системным, а не
фрагментарным характером.
Таким образом, законодательство в сфере здравоохранения нуждается в
дальнейшем совершенствовании и развитии, а также принятии правового акта,
в котором будут содержаться концептуальные основы развития системы
здравоохранения России как на ближайший период, так и на долгосрочную
перспективу. При этом необходимо привлечь широкий круг специалистов в
сфере не только здравоохранения, но и экономики, права, планирования при
обязательном публичном обсуждении проекта такого правового акта. Его
содержание должно отражать цели и задачи развития сферы охраны здоровья, а
также конкретные этапы их реализации, перечень соответствующих
119
Комаров Ю.М. Какой должна быть Концепция здравоохранения? [Электронный ресурс] Режим доступа:
http://www.nacmedpalata.ru/?action=show&id=5635 (Дата обращения: 09.04.2019)
78
мероприятий, показателей эффективности их осуществления, механизмы
контроля их выполнения. На основе и во исполнение данного правового акта
должны приниматься соответствующие нормативные правовые акты в сфере
развития здравоохранения на уровне субъектов РФ.
3.2. Проблемные аспекты развития государственной политики в сфере
здравоохранения
Во внутренней политике страны вопросы здравоохранения всегда
выделяются как наиболее приоритетные. Неотъемлемым условием
гармоничной, успешной и развивающейся жизни общества, в первую очередь,
является здоровье каждого его участника. Программа повышения качества
медицинской помощи и укрепления здоровья граждан - реализации
Национального проекта «Здоровье» стала основой организации
государственной политики в области здравоохранения. В 2012 году Президент
подписал «майские» Указы, одним из которых стал Указ № 598 «О
совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения»
120
.
Кроме того, в «Основных направлениях деятельности Правительства
Российской Федерации на период до 2024 года» вопросы организации
здравоохранения и обеспечения здоровья также нашли свое отражение. В
качестве приоритетных направлений государственной политики в обеспечении
здоровья заявлено повышение структурной эффективности системы
здравоохранения и обеспечение приоритетного развития первичной медико-
санитарной помощи, формирование системы информирования граждан об их
праве на получение доступной и качественной медицинской помощи в системе
ОМС, балансировка объемов обязательств государства по предоставлению
бесплатной медицинской помощи с учетом потребности населения
121
.
120
СЗ РФ. - 04.01.2016. - № 1 (ч. 2). - Ст. 212.
121
СПС КонсультантПлюс
79
В этой связи становится актуальным анализ организации системы
здравоохранения, системы государственного контроля и надзора в сфере
здравоохранения.
Понятие эффективности здравоохранения касается нескольких
параметров:
- эффективность организации медицинской помощи;
- эффективность и обоснованность использования бюджетных средств,
выделяемых на развитие здравоохранения
122
.
Однако с точки зрения гражданина, эффективность здравоохранения - это
насколько качественно, быстро и дешево, а лучше бесплатно, будет
восстановлено здоровье человека в случае болезни.
Чтобы понять эффективность существующей системы здравоохранения с
позиции гражданина, следует проанализировать оценку гражданами действий
государственных органов власти и их эффективность.
Как показывают исследования Фонда «Общественное мнение», ситуацию
в сфере здравоохранения в своем регионе оценили в 2017 году как «хорошую»
лишь 11% респондентов, удовлетворительную – 43%, плохую – 39% (рис. 2)
123
.
Рисунок 2 - Оценка системы здравоохранения
122
Григорьева Н.С. Современное здравоохранение: политика, экономика, управление: монография / Н.С.
Григорьева, Т.В. Чубарова. - М.: Авторская академия, 2013. – С. 79.
123
Фонд «Общественное мнение». Официальный сайт [Электронный ресурс] Режим доступа: http://fom.ru/ (Дата
обращения: 10.04.2019)
80
Однако наиболее показательной является оценка изменений положения в
здравоохранении: большинство заявило, что ситуация в последние два года в
регионе или не меняется (39%), или даже меняется к худшему (32%) (рис. 3)
124
.
Рисунок 3 - Оценка изменений в сфере здравоохранения
Больше всего респондентов считают, что в сфере здравоохранения дела
обстоят плохо в таких регионах как Владимирская область, Камчатский край,
Республика Карелия, Еврейская автономная область, г. Москва и
Калининградская область (рис. 4)
125
.
Рисунок 4 - Эффективность: оценка изменений в сфере
здравоохранения - «дела обстоят плохо»
124
Там же
125
Фонд «Общественное мнение». Официальный сайт [Электронный ресурс] Режим доступа: http://fom.ru/ (Дата
обращения: 10.04.2019)
81
Кроме того, в ряде регионов опрошенные считают, что в сфере
здравоохранения дела обстоят хорошо. Это Чеченская республика, Республика
Бурятия, Республика Крым, Республика Ингушетия (рис. 5)
126
.
Рисунок 5 - Эффективность: оценка изменений в сфере
здравоохранения - «дела обстоят хорошо»
Характерно, что представители медицинского сообщества оценивают
изменения в здравоохранении более положительно, чем пациенты, что
свидетельствует о том, что врачи проецируют на свою оценку те меры, которые
реализует государство для поддержки медработников (повышение заработных
плат, улучшение условий труда, техническое оснащение современным
оборудованием и т.д.)
127
.
Несмотря на оптимистичную отчетность органов исполнительной власти
в регионах и активную «нормотворческую деятельность» Министерства
здравоохранении, в целом отмечается высокий уровень недовольства граждан
отсутствием изменений или даже ухудшением ситуации, что свидетельствует
либо о низкой исполнительской дисциплине на региональном уровне, либо о
невыверенных и декларативных решениях, принимаемых на федеральном
уровне.
126
Там же.
127
Корженевская Е.И. Статистика реорганизации системы здравоохранения России / Е.И. Корженевская, В.В.
Кудряшов, З.В. Кудряшова // Актуальные проблемы современных наук: инновационные тенденции развития:
сборник научных статей по итогам международной научно-практической конференции. - СПб.: Культ-Информ-
Пресс, 2018. - С. 23.
82
В нормативно-правовых актах, регулирующих работу системы
здравоохранения, присутствует понятие «качество», однако его четкого
определения и критериев до сих пор не было разработано.
Для гражданина, который вынужден пользоваться медицинскими
услугами - это, прежде всего, корректное оказание услуги, то есть соответствие
полученной медицинской помощи существующим стандартам, степень
реализации имеющихся ожиданий и уровень социальной удовлетворенности,
вопросы своевременности оказания медицинской помощи, ее доступности и
эффективности. В течение последних нескольких лет страховые медицинские
организации отмечают рост обращений граждан с жалобами на работу системы
здравоохранения. Жалобы на качество медицинской помощи занимают
лидирующую позицию в структуре обоснованных обращений
128
.
Большая часть нарушений, выявленных страховыми медицинскими
организациями, приводит к неблагоприятным последствиям для здоровья,
таким как ухудшение состояния больного, летальный исход, инвалидизация,
так же это могут быть проблемы менеджмента на уровне медицинской
организации, недостаточная квалификация специалистов. Данные нарушения
выявляются страховыми медицинскими организациями при проведении
экспертизы качества медицинской помощи (ЭКМП) на основании сравнения
медицинской помощи, оказанной гражданину, с порядками оказания и
стандартами медицинской помощи, утвержденными Минздравом РФ и
сложившейся клинической практикой
129
.
По данным экспертов, на сегодняшний день, наблюдается расслоение
системы здравоохранения. Обосабливается «элита»: федеральные и образцово-
показательные клиники в регионах, где концентрируются не только
возможности высокотехнологичной медицинской помощи, но и наиболее
128
Катуров А.В. Состояние российской системы охраны здоровья населения и тенденции развития
здравоохранения / А.В. Катуров // Экономика и социум: современные модели развития общества в аспекте
глобализации: сборник трудов научной конференции. - Саратов: Академия Бизнеса, 2014. - С. 88.
129
Зелинская М.В. Направления совершенствования государственной политики в сфере здравоохранения / М.В.
Зелинская // Экономика и управление: актуальные вопросы теории и практики: Материалы IV международной
научно-практической конференции. - Краснодар: Краснодарский центр научно-технической информации. 2016.
- С. 143.
83
квалифицированные врачебные и управленческие кадры. При этом не создан
механизм, который бы позволял гражданам беспрепятственно пользоваться
услугами медицинской помощи в обычных медицинских центрах, что
приводит, в частности, к их недозагрузке
130
. Все это говорит о необходимости
объективной оценки управленческих решений, прежде всего принятых в ходе
оптимизации, а также о необходимости обратить особое внимание на кадровую
и образовательную политику в сфере здравоохранения, так как основным
«носителем» качества оказания медицинской помощи является врач и, прежде
всего, врач первичного звена здравоохранения.
Доступность медицинской помощи, согласно действующему закону №
323-ФЗ - оценочная категория, которой определяется степень возможности
пациента воспользоваться ей. При этом учитываются такие составляющие как:
возможность выбора врача и медицинской организации; территориальная
доступность; транспортная доступность; наличие необходимого количества
медицинских работников соответствующей квалификации; доступность
бесплатно оказываемой медицинской помощи; информационная доступность;
доступность лекарственного обеспечения.
Согласно данным ФОМ, по мнению граждан, наиболее острыми являются
вопросы организации работы первичного звена: наличие очередей и плохая
организация приема пациентов (34%), а также длительные сроки ожидания
медицинской помощи (26%) (рис. 6)
131
.
130
Калмыков Н.Н. Проблемы и перспективы развития системы здравоохранения Российской Федерации / Н.Н.
Калмыков, Н.В. Рехтина // Здоровье населения - основа процветания России: материалы международной
научно-практической конференции. - М.: Изд-во РАНХиГС, 2018. - С. 215.
131
Фонд «Общественное мнение». Официальный сайт [Электронный ресурс] Режим доступа: http://fom.ru/ (Дата
обращения: 10.04.2019)