55
несовершеннолетних в семьях опекунов, в т.ч. в приемных семьях
посредством ежемесячных посещений органами профилактики семей
опекунов, попечителей, приемных семей.
Подобный порядок посещений семей согласно графику указанных
органов и организаций, не являющихся ООП, прямо не предусмотрен
Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и
попечительстве».
Вологодской областью в рамках проекта предлагается Модель
межведомственного контроля за соблюдением прав и законных интересов
несовершеннолетних подопечных в семьях опекунов и попечителей
направлена на интенсивное реформирование деятельности специалистов
органов опеки и попечительства, т.е. улучшению работы будет
способствовать качественное оказания своевременной помощи замещающим
семьям и эффективная система контроля за условиями проживания
подопечного в замещающей семье.
При этом указываются возможные риски при введении системы
межведомственного контроля:
- рост отмененных решений о передаче ребенка в семью;
- снижение количества граждан, состоящих на учете в качестве
кандидатов;
- отказы опекунов (попечителей) от ежемесячного (1 раз в месяц вместо
1 раз в 6 месяцев) посещения их семей;
- привлечение дополнительных средств областного бюджета.
По итогам обсуждения и достигнутых решений на семинаре, АСИ
подготовлены предложения по внесению изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования
организации деятельности органов опеки и попечительства в отношении
несовершеннолетних граждан.
Предложения направлены на внесение изменений в Семейный кодекс
Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федерации от 24
56
апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», Федеральный закон от
6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», Кодекс об административных
правонарушениях отдельным федеральным законом в части:
исключения возможности наделения органов местного самоуправления
полномочиями органов опеки и попечительства в полном объеме;
определения, что если вновь принятый федеральный закон,
содержащий нормы по опеке и попечительству, противоречит Федеральному
закону № 48-ФЗ, то этот федеральный закон применяется при условии
внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 48-Ф;
ограничения возможности наделения законами субъектов Российской
Федерации органов опеки и попечительства иными полномочиями, не
относящимися к случаям и пределам, предусмотренным Федеральным
законом№ 48-ФЗ;
определения исчерпывающего перечня полномочий органов опеки и
попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не
полностью дееспособных граждан, несовершеннолетних граждан, а также
несовершеннолетних граждан, оставшихся без попечения родителей;
дополнения перечня отдельных полномочий органов опеки и
попечительства, которые могут осуществлять образовательные организации,
медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги,
или иные организации, специализирующиеся по направлениям деятельности,
соответствующим полномочиям (полномочию) органов опеки и
попечительства, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, полномочиями по информированию граждан,
выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять
ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в семью в
иных установленных семейным законодательством формах, о возможных
формах устройства ребенка в семью, об особенностях отдельных форм
устройства ребенка в семью, о порядке подготовки документов,
57
необходимых для установления опеки или попечительства либо устройства
детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью в иных
установленных семейным законодательством формах; по проведению
обследования условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его
воспитание, и подготовке основанного на нем заключения при рассмотрении
судом споров об определении места жительства ребенка при раздельном
проживании родителей, об осуществлении родительских прав родителем,
проживающим отдельно от ребенка;
возможности привлечения к проведению контроля за соблюдением
прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных в семьях
опекунов и попечителей, а также выполнения опекунами и попечителями
требований к осуществлению своих прав и исполнения своих обязанностей
работников медицинских организаций, органов внутренних дел, психологов
(педагогов-психологов), специалистов в области воспитания, педагогов,
юристов, а также иных специалистов организаций, осуществляющих
отдельные полномочия органов опеки и попечительства в отношении
несовершеннолетних граждан и порядка привлечения таких специалистов;
установления возможности органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации для исполнения государственных функций в целях
обеспечения реализации предусмотренных указанным Федеральным законом
отдельных полномочий по опеке и попечительству создавать казенные
учреждения;
добавления органов местного самоуправления, которые могут быть
наделены отдельными полномочиями по опеке и попечительству новыми
видами муниципальных образований – городскими округами с
внутригородским делением, внутригородскими районами, муниципальными
округами;
определения прав и обязанностей конкретных должностных лиц
органов местного самоуправления на вынесение определенных
58
распорядительных актов при осуществлении переданных государственных
полномочий;
установления административной ответственности руководителя
казенного учреждения субъекта Российской Федерации, созданного для
исполнения государственных функций в целях обеспечения реализации
отдельных государственных полномочий по опеке и попечительству.
3.2. Основные проблемы в деятельности органов опеки и
попечительства в области контроля и надзора за деятельностью
попечителей и опекунов
Общие принципы разграничения полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации закреплены в статьях 71 - 73 Конституции
Российской Федерации, статьях 1, 26-1, 26.3, 26.3-1 Федерального закона от 6
октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», вопросы
местного значения - в главе 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской
Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными
органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской
Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета),
относится, в том числе, решение вопросов:
14.2) обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, жилыми помещениями;
59
14.3) осуществления контроля за использованием и сохранностью
жилых помещений, нанимателями или членами семей нанимателей по
договорам социального найма либо собственниками которых являются дети-
сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, за обеспечением
надлежащего санитарного и технического состояния жилых помещений, а
также осуществления контроля за распоряжением ими;
24.2) организации и осуществления деятельности по опеке и
попечительству.
По указанным вопросам органы государственной власти субъекта
Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные
правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской
Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений,
устанавливающих указанное право.
Статьями 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №
131-ФЗ) установлено, что органы местного самоуправления по вопросам, не
отнесенным к вопросам местного значения, применительно к деятельности
по опеки и попечительству, имеют право на участие в осуществлении
деятельности по опеке и попечительству.
В соответствии с Федеральный законом от 24 апреля 2008 года № 48-
ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее – Федеральный закон
№ 48-ФЗ) органами опеки и попечительства являются органы
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые
осуществляют свои права и исполняют свои обязанности в соответствии с
нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта
Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта.
Органы местного самоуправления поселений, городских округов,
муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований
60
городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, на территориях
которых отсутствуют органы опеки и попечительства, образованные в
соответствии с Федеральным законом № 48-ФЗ (то есть соответствующие
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации), могут
наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке
и попечительству с передачей необходимых для их осуществления
материальных и финансовых средств. В этом случае органы местного
самоуправления являются органами опеки и попечительства.
Частью 1 статьи 21 Федерального закона № 131-ФЗ органы
государственной власти осуществляют контроль за осуществлением
органами местного самоуправления отдельных государственных
полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели
материальных ресурсов и финансовых средств.
В соответствии с частью 6 статьи 19 указанного Федерального закона
при передаче полномочий органам местного самоуправления в
законодательстве субъекта Российской Федерации должны быть
урегулированы:
порядок отчетности органов местного самоуправления об
осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
порядок осуществления органами государственной власти контроля за
осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления, и наименования органов,
осуществляющих указанный контроль.
При этом Федеральный закон № 131-ФЗ и Федеральный закон № 48-ФЗ
не регулируют вопросы объема полномочий, которые могут быть переданы
органам местного самоуправления, а также срок передачи отдельных
полномочий, на который полномочия могут быть переданы органам местного
самоуправления, на территориях которых отсутствуют органы опеки и
попечительства, образованные в соответствии Федеральным законом № 48-
ФЗ.
61
До принятия Федерального закона № 48-ФЗ органами опеки и
попечительства были определены органы местного самоуправления.
Федеральным законом от 8 июля 2009 г. № 178-ФЗ в статью 6 Федерального
закона № 48-ФЗ были внесены изменения, которые вновь предоставили
возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями по
опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления
материальных и финансовых средств. Несмотря на проведенную в 2008 году
реформу в большинстве субъектов Российской Федерации переход органов
опеки и попечительства на уровень субъекта Российской Федерации был
осуществлен формально.
Вместе с тем практика наделения органов местного самоуправления
полномочиями по опеке и попечительству применяется несмотря на наличие
органа опеки и попечительства в субъекте Российской Федерации – органа
исполнительной власти, исполняющего, как правило, полномочия по
формированию и ведению регионального банка данных о детях, оставшихся
без попечения родителей; по усыновлению детей иностранными
гражданами или лицами без гражданства, а также гражданами Российской
Федерации, постоянно проживающими за пределами территории Российской
Федерации; по социальной поддержки детей-сирот детей, оставшихся без
попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных
образовательных организациях); по выдаче направлений в организации для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; по формированию
списка детей-сирот и лиц из их числа, которые подлежат обеспечению
жилыми помещениями и другие полномочия. Органы местного
самоуправления наделяются полномочиями на неопределенный срок,
финансовые и материальные средства рассчитываются, как правило, не от
объема переданных полномочий, а от численности населения (общей
численности всего населения на территории органа местного самоуправления
либо детского населения).
62
По данным Минпросвещения России 64 субъекта Российской
Федерации передали полномочия по опеке и попечительству органам
местного самоуправления, соответственно 21 субъект Российской Федерации
осуществляют эти полномочия на уровне региона.
Также имеется практика наделения статусом органа опеки и
попечительства специально созданных органом исполнительной власти
субъекта Российской Федерации для этих целей казенных учреждений, в 2-х
субъектах Российской Федерации: Астраханской и Тверской областях. При
этом казенные учреждения одновременно выполняют функции учреждении
социальной защиты населения . Властные полномочия органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации по опеке и
попечительству также возложены на казенные учреждения.
Федеральным законодательством установлен ряд требований, исходя из
которых следует принимать решение об определении типа учреждения.
Так, в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской
Федерации государственные (муниципальные) казенные учреждения
создаются для оказания государственных (муниципальных) услуг,
выполнения работ и (или) исполнения государственных (муниципальных)
функций в целях обеспечения реализации предусмотренных
законодательством Российской Федерации полномочий органов
государственной власти (государственных органов) или органов местного
самоуправления.
Наделение статусом органа опеки и попечительства учреждений , в том
числе казенных , Федеральным законом № 48-ФЗ не предусмотрено .
Указанным Федеральным законом регламентируются случаи и порядок
взаимодействия органов опеки и попечительства с другими органами
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного
самоуправления и территориальными органами федеральных органов
исполнительной власти, образовательными организациями, медицинскими
организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или
63
иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, и общественными организациями.
В Томской области создан единый орган исполнительнои власти ,
который реализует полномочия органов опеки и попечительства в отношении
несовершеннолетних граждан , комиссии по делам несовершеннолетних и
защите их прав , органа социальнои защиты населения , в том числе
социальной защиты семьи , женщин и детеи . Наличие такой практики
позволяет эффективно обеспечить взаимодействие между всеми органами в
сфере защиты пав и интересов детей.
Практика осуществления отдельных полномочий органов опеки и
попечительства образовательными организациями, медицинскими
организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или
иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, в случаях и порядке, установленных Федеральным
законом № 48-ФЗ, применяется практически всеми субъектами Российской
Федерации.
По данным федерального статистического наблюдения по форме
№ 103-РИК «Сведения о выявлении и устройстве детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей» на конец 2018 года 1199
уполномоченных организаций выполняли полномочие по выявлению
несовершеннолетних граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки
или попечительства, 861 уполномоченных организаций - полномочие по
подбору и подготовке граждан, 273 таких организаций выполняли оба
полномочия.
Федеральным законодательством на органы опеки и попечительства
возложено порядка 62 полномочий. При этом федеральным
законодательством предусмотрено еще около 40 полномочий в сфере защиты
прав и законных интересов детей, а также детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, порядок осуществления которых определяется
законами субъектов Российской Федерации. Как правило, в субъектах
64
Российской Федерации такие полномочия возлагаются на органы опеки и
попечительства, несмотря на несоответствие функций (например,
организация летнего отдыха, учета семей, находящихся в социально опасном
положении, конкурсных процедур по приобретению жилья детям-сиротам и
лицам из их числа и др.).
По данным федерального статистического наблюдения по форме
№ 103-РИК «Сведения о выявлении и устройстве детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей» на конец 2018 года полномочия по
опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан
исполняли 11 809 специалистов в 2 506 органах опеки и попечительства. При
этом специалисты органов опеки и попечительства являются
государственными или муниципальными служащими, а их численность
устанавливается органами государственной власти субъектов Российской
Федерации самостоятельно.
По данным Минпросвещения России средняя нагрузка на 1
специалиста в целом по Российской Федерации составляет 2,5 тыс. детей. В
ряде субъектов Российской Федерации у специалистов органов опеки и
попечительства отсутствует разделение при работе с несовершеннолетними и
совершеннолетними гражданами.
Предлагается внести изменения в Семейный кодекс Российской
Федерации, Федеральный закон № 48-ФЗ, Федеральный закон № 131-ФЗ.
Также потребуется внесение изменений в Кодекс об административных
правонарушениях отдельным федеральным законом после принятия
изменений в указанные законодательные акты Российской Федерации.
В Федеральный закон № 48-ФЗ, устанавливающий порядок
организации деятельности органов опеки и попечительства, предлагается
внести изменения в части:
исключения возможности наделения органов местного самоуправления
полномочиями органов опеки и попечительства в полном объеме;