66
2) для приобретения права на получение страховой пенсии установлен
минимальный страховой стаж.
Итак, для лиц, не имеющих минимального страхового стажа,
предусмотрена система социальных пенсий, распространяющаяся даже на тех
лиц, кто сознательно уклонялся от осуществления трудовой деятельности либо
утратил здоровье вследствие собственных неправомерных действий. Ее размер
определяется законодательно и зависит от финансовых возможностей бюджета.
В случае с минимальным страховым стажем возникает сразу несколько
вопросов. Во-первых, покроют ли уплаченные за это время страховые взносы
расходы ПФР на выплату страховой пенсии в течение всего периода дожития
(сейчас это 19 лет, или 228 месяцев)? Во-вторых, за счет каких средств
финансировать разницу, если исчисленная страховая пенсия ниже
прожиточного минимума (сейчас это осуществляется за счет субсидий из
федерального бюджета)? Возможно, имеет смысл ввести понятие минимальной
страховой пенсии и, соответственно, минимального фиксированного размера
страховых взносов, уплачиваемого в том случае, если размер страховых
взносов, исчисленных исходя из заработной платы, ниже этого установленного
уровня. И, наконец, в-третьих, как обеспечить соотношение между размером
социальной пенсии и страховой, с одной стороны, и страховой пенсией с
минимальным страховым стажем и страховой пенсией с большим стажем, но
низкой заработной платой - с другой? Для нас очевидно, что страховая пенсия
должна быть на порядок выше социальной, когда речь идет о трудоспособном
гражданине, равно как и то, что ее размер напрямую должен соотноситься с
длительностью трудового стажа.
И здесь мы уже подходим к другому весьма важному вопросу, имеющему
непосредственное отношение:
1) к реализации права гражданина на достойное пенсионное обеспечение;
2) к финансовому обеспечению этого права;
3) к системе льгот и поощрений.
Это проблема равной юридической значимости трудового и страхового
67
стажа, имеющая несколько аспектов. Прежде всего, следует признать
социальную ценность как для гражданина, так и для общества самого факта
осуществления трудовой деятельности. Социальное иждивенчество должно
иметь характер исключения, обусловленного действием обстоятельств, не
зависящих от человека, а не правила. Принцип справедливости требует учета
вклада каждого лица в обеспечение богатств страны и индивидуального
благополучия, и чем больше этот вклад, тем большим должен быть объем прав
в сфере социального обеспечения. В этом смысле трудовой стаж представляет
собой самый объективный критерий. Но важно и другое: это и субъективный
критерий в том смысле, что само лицо может оказывать непосредственное
влияние на количество и качество этого показателя. Страховой же стаж
определяет права застрахованного лица исходя из исполнения иным лицом -
работодателем - возложенной на него законом (государством) обязанности по
уплате страховых взносов. Получается, что права работника поставлены в
зависимость, во-первых, от исполнения обязательств иным лицом; во-вторых,
от качества государственной системы администрирования страховых взносов,
т.е. от обстоятельств, на которые он не имеет никаких реальных рычагов
воздействия. О мере той зависимости, в которой находится современный
работник, а следовательно, и его права на справедливое пенсионное
обеспечение, говорят следующие факты (результаты исследования,
проведенного экспертами Национального исследовательского университета
"Высшая школа экономики" и Российской академии народного хозяйства и
государственной службы при Президенте РФ): "Больше половины россиян
работают больше положенных по закону 40 часов в неделю. При этом многие
из них не получают сверхурочные... Права работников... за последнее
десятилетие нарушались все чаще. В периоды кризисов 2008 - 2009 и 2014 -
2016 годов ситуация обострялась. Помимо перехода многих предприятий на
"серые" зарплаты и увольнений персонала кризисы повлияли на
продолжительность рабочей недели. Но, вопреки расхожему мнению, у многих
она не сократилась, а, напротив, выросла. Например, в октябре 2014 г. средняя
68
продолжительность рабочей недели в России составляла 44,31 часа. В 2016 г.
увеличилась до 45,3 часа. Уже 56% работающих россиян трудятся больше 40
часов, а 12% - 60 часов и более... Лишь треть работающих свыше 40 часов в
неделю получают сверхурочные. По данным мониторинга Института
социологии РАН, в начале 2014 г. такие основные гарантии, как своевременная
и "белая" зарплата, оформление по Трудовому кодексу, оплата отпусков и
больничных, соблюдались в 56% случаев, весной 2015 г. - в 50%, к началу 2016
г., когда кризис достиг дна, - 47%. В октябре 2016 г. ситуация несколько
выправилась. Но, как отмечают эксперты, в целом общая картина не
изменилась. Базовые права в той или иной мере по-прежнему недоступны
примерно половине занятых россиян". При этом ситуация в частном секторе
намного сложнее, чем в государственном
45
. Вывод о необходимости
первоочередного решения проблемы обеспечения работающего населения
базовыми трудовыми правами в условиях повышения пенсионного возраста
более чем очевиден.
Теперь зададимся вполне правомерным вопросом о том, от чего в
большей мере должны зависеть пенсионные права лица, если мы имеем целью
подвигнуть его к целенаправленному формированию своих пенсионных прав.
Ответ очевиден, и тем не менее "современная пенсионная система России,
казалось бы, изначально предназначенная для восприятия трудового стажа как
одного из важнейших юридических фактов, позволяющих на
дифференцированной основе определять условия и уровень обеспечения...
минимизировала влияние стажа на объем пенсионных прав граждан и в
конечном счете на размер пенсий. Такой социально необоснованный "уход
трудового стажа в тень". Мы бы сказали более категорично: речь идет об
"уходе в тень" самого принципа справедливости, подтверждением чего
является и формула исчисления страховой пенсии по старости. Известно, что
для абсолютно всех лиц 6% страховых взносов из уплачиваемых 22% идут на
45
Гусенко М. Вечером занят // Российская газета. 2018. 27 авг.
69
обеспечение части страховой пенсии, именуемой фиксированным базовым
размером (далее - ФБР), части, равной для всех, независимо ни от трудового, ни
от страхового стажа, ни от заработка (за исключением лиц, имеющих право на
его повышенный размер). В результате размер будущей страховой пенсии
обеспечивается лишь 16% страховых взносов, т.е. лишь на 16% зависит от
индивидуальной заработной платы (а для лиц моложе 1967 года рождения еще
меньше - на 10%, потому что 6% идут на накопительную пенсию).
Осуществление такого уравнивания в пенсионных правах (ФБР составляет до
40% от страховой пенсии) имело бы справедливый характер, если бы
осуществлялось за счет бюджетных денежных средств, тем более что оно мало
соответствует страховому характеру пенсионного обеспечения.
Поэтому утверждение о том, что современным пенсионным
законодательством размер страховых пенсий поставлен в непосредственную
зависимость от индивидуального заработка лица, далеко от истины.
Приходится признать, что в системе страховых пенсий - в отличие от
государственных, где безоговорочно действует индивидуальный характер
исчисления пенсий, - принцип перераспределения страховых взносов,
уплаченных индивидуально за каждого застрахованного лица, в пользу иных
застрахованных лиц в целях уравнивания все больше превалирует. Об этом
свидетельствуют не только вышеприведенные данные, но и порядок
определения размера прибавки к пенсии для работающих пенсионеров: она
независимо от размера уплаченных в течение года страховых взносов не может
превышать стоимости трех пенсионных коэффициентов (на 2019 год это около
260 рублей).
Такой подход противоречит самой природе пенсионного страхования,
где:
1) размер страховых взносов определяется индивидуально для каждого
застрахованного лица исходя из его заработка;
2) уплаченные страхователем страховые взносы в полном объеме
учитываются на индивидуальном лицевом счете, формируя пенсионные права
70
застрахованного лица;
3) исчисление пенсии осуществляется индивидуально для каждого
застрахованного лица на основании данных индивидуального лицевого счета;
4) перераспределение внесенных страхователем страховых взносов в
пользу иных лиц возможно в случае ненаступления для застрахованного лица
страхового случая.
Перераспределение индивидуально уплаченных страховых взносов в
целях обеспечения гарантированного минимума пенсионного обеспечения для
всех расширяет пространство теневой экономики, ставит добросовестных
плательщиков и застрахованных лиц в худшее положение, перекладывая на них
функции, являющиеся исключительной прерогативой государства. В такой
ситуации приходится говорить об "уходе в тень" самого государства,
призванного обеспечить функционирование системы пенсионного обеспечения
в соответствии с принципами законности, справедливости и особенно
обязательности - обязательности уплаты страховых взносов, определяемых
индивидуально для каждого застрахованного лица и вносимых для реализации
пенсионных прав конкретно взятого лица, и обязательности предоставления
этим лицам страхового возмещения, соразмерного индивидуально внесенным
страховым взносам.
Если исходить из того факта, что трудовой стаж определяет объем
пенсионных прав, а страховой стаж - наличие самого права на пенсионное
обеспечение в системе обязательного пенсионного страхования и его
финансирование, то становится очевидным, каким должен быть
принципиальный подход в вопросе о предоставлении льгот. Система льгот
должна поощрять, с одной стороны, тех, у кого большой трудовой стаж
(например, посредством коэффициентов, повышающих размер пенсии), с
другой стороны, тех, кто надлежащим образом исполняет обязанность по
уплате страховых взносов, не использует различные варианты ухода от
обложения страховыми взносами. Можно было бы распространить на всех
механизм, используемый для определения размера пенсий государственных
71
гражданских служащих, получающих к страховой пенсии надбавку за стаж
государственной службы, исчисляемую в процентном соотношении к
денежному содержанию за последний год: таким же образом всем пенсионерам
можно было бы исчислять и надбавку за трудовой стаж. И это будет принцип
справедливости в действии: признание особой важности двух условий -
трудового и страхового стажа, и поощрение лиц, их обеспечивающих.
В этой связи возникает еще один не менее важный вопрос. Наше
утверждение об "уходе в тень" трудового стажа применимо именно к системе
страховых пенсий, в рамках которой пенсиями обеспечивается большая часть
граждан Российской Федерации. Однако в системе государственного
пенсионного обеспечения, за исключением социальных пенсий, которое
принято считать привилегированным, специальный трудовой стаж имеет
ключевое значение. Таким образом, в одной пенсионной системе есть понятие
общего трудового стажа, в другой - специального, - следовательно, различие
делается не только количественно, но и качественно, где труд труду рознь.
Разнится и их правовая природа: специальный трудовой стаж учитывается при
определении самого права на пенсию, общий же трудовой стаж используется
для оценки прав застрахованных лиц, а для определения самого права на
пенсию этот стаж заменяется страховым стажем. При этом не следует забывать,
что исчисление пенсии (или надбавки к пенсии) при использовании
специального трудового стажа осуществляется исходя непосредственно из
размера заработной платы, в то время как в случае со страховым стажем - даже
не исходя из суммы внесенных работодателем страховых взносов, а
посредством пенсионных коэффициентов, в которые эти суммы переводятся.
Как видим, отличия слишком разительны, и было бы справедливым
установление единообразной для всех системы исчисления пенсий. Кроме того,
это стало бы самым убедительным аргументом в пользу осуществления
трудовой деятельности на легальной основе.
Длительное время идут споры о накопительных пенсиях. Предложений
по этому поводу достаточно много, начиная от введения системы
72
накопительных пенсий за счет обязательных (добровольных) взносов для лиц,
получающих высокие заработные платы или имеющих высокие доходы,
заканчивая созданием системы накопительных пенсий, заменяющей
действующую систему обязательного социального страхования либо
существующей параллельно с ней. Сама по себе идея накопительных пенсий
достаточно привлекательна, но если рассматривать ее применительно к реалиям
российской экономики, то сложности ее внедрения более чем очевидны. А
реалии таковы: высокая зависимость роста экономики от внешней
экономической и политической конъюнктуры, функционирование экономики в
условиях нестабильности и высокой волатильности и, как следствие, сложная
прогнозируемость экономических процессов, неустойчивая банковская и
финансовая системы, высокая инфляция. В таких условиях крайне сложно
обеспечить эффективность инвестирования пенсионных накоплений и их
доходность таким образом, чтобы соотношение риск/доходность было более
или менее приемлемым. Так, "потери от негосударственных пенсионных
фондов, управляющих компаний и, к сожалению, Внешэкономбанка, по оценке
главы ПФР А. Дроздова, составили 70 миллиардов рублей" только в 2016
году
46
. Использование высокодоходных вариантов инвестиций сопряжено с
большими рисками, низкая же доходность или вовсе ее отсутствие, т.е.
накопление лишь с целью сохранения, перечеркивает сам смысл
накопительных пенсий.
В то же время успешное развитие накопительной системы во многом
обеспечивается массовостью, которая предопределяется, с одной стороны,
возможностью граждан безболезненно и не в ущерб для своего нынешнего
экономического положения откладывать денежные средства на будущее, с
другой стороны, доверием к государству, его банковской и финансовой
системам. Возможности накопления у большинства россиян ограничены
низким уровнем зарплат, высокой долей теневой занятости, нестабильностью
46
Зыкова Т. Деньгами не зальешь // Российская газета. 2016. 17 окт.
73
материального положения по причине проблем с трудовой занятостью, высокой
закредитованностью, усилением налогового бремени (введение новых
налоговых и неналоговых сборов - торгового сбора, курортного сбора; рост
налоговой ставки по акцизам и НДС; исчисление поимущественных налогов
исходя из кадастровой стоимости). В такой ситуации речь может идти только о
незначительных взносах, но они не принесут желаемого экономического
эффекта.
Сторонники добровольного формирования за собственный счет
накопительной пенсии видят главное достоинство этой системы в
предоставлении гражданам возможности:
1) самим позаботиться о своем пенсионном будущем;
2) свободно осуществлять накопления исходя из своих возможностей, не
будучи ограниченными минимальными или максимальными суммами,
прекращая выплаты в случае болезни или потери работы и возобновляя их;
3) использовать накопленный капитал для получения права на досрочный
выход на пенсию.
Однако нельзя не учитывать тот немаловажный факт, что прежние
традиции накопления, сбережения и экономии денежных средств во многом
утрачены, культ постоянного и сиюминутного удовлетворения все растущих
потребностей возобладал над психологией отложенных потребностей,
соразмерных с имеющимися доходами, рачительным использованием доходов
в расчете на текущие и будущие нужды.
Итак, очевидно, что накопительная система гораздо в большей мере, чем
распределительная, зависит от условий функционирования российской
экономики и нуждается в эффективных мерах защиты накоплений, например,
посредством страхования. Если для распределительной системы главная
проблема - уплата и взыскание страховых взносов, администрированием
которых теперь занимается ФНС России, то для накопительной -
гарантированные выгодность, сохранность, доходность, что и должно стать
первостепенной задачей ПФР. Пока же главное внимание сосредоточено на
74
стимулировании добровольных накоплений и, как правило, путем
предоставления налоговых льгот (например, по налогу на прибыль для
организаций и налогу на доходы физических лиц). Но предоставление
возможности сократить текущие расходы, получить дополнительный доход и
направить его на накопления не имеет ничего общего с наличием убедительных
гарантий их сохранности и доходности. Кроме того, не добавляет оптимизма и
неустойчивость самой пенсионной системы, череда пенсионных реформ и
предстоящее переформатирование ПФР и других государственных
внебюджетных фондов: Министерству труда и социальной защиты РФ и
государственным внебюджетным фондам дано поручение Правительства РФ
подготовить в первом квартале 2019 года концептуальные предложения по
организационно-правовой форме фондов. Велика вероятность того, что ПФР
будет преобразован в публично-правовую компанию, что, как предполагается,
расширит его возможности по наращиванию резервов и их инвестированию, и
что собственниками средств фондов могут стать, кроме государства,
профсоюзы и работодатели.
28 ноября 2018 г. был принят Федеральный закон N 441-ФЗ "О внесении
изменений в статью 29 Федерального закона "Об обязательном пенсионном
страховании в Российской Федерации" в части определения размера
минимального годового взноса исходя из одного, а не двух МРОТ и наделения
застрахованных лиц правом приобретения недостающих баллов путем внесения
рассчитанного таким образом годового взноса. Как предполагается, это
новшество позволит застрахованным, во-первых, "докупить" недостающие
баллы за собственный счет, "прирастить" страховой стаж и тем самым получить
право на получение страховой, а не социальной пенсии, во-вторых, в
сниженном размере, в-третьих, в сумме меньшей, чем та, что вносит
работодатель. Как видим, механизм, изначально разработанный для
индивидуальных предпринимателей, нотариусов, адвокатов, частных
детективов, самозанятых лиц, распространен и на застрахованных лиц на тот
случай, если для получения страховой пенсии у них нет достаточного
75
количества баллов. Самый существенный вопрос в том, по какой причине у
застрахованного лица отсутствует достаточное количество баллов. Наиболее
спорный вопрос по поводу целесообразности такого подхода возникает именно
тогда, когда у застрахованного лица, имеющего достаточный трудовой стаж,
недостает стажа страхового, что свидетельствует либо о теневой занятости,
либо о том, что работодатель уклоняется от уплаты страховых взносов. На наш
взгляд, это нововведение улучшает положение не столько застрахованных лиц,
сколько государства и работодателей: теперь размер страхового стажа зависит
не только от надлежащего исполнения работодателем обязанности по уплате
страховых взносов и его обеспечения налоговыми органами посредством
взыскания в случае неуплаты, но и от уплаты добровольных страховых взносов
застрахованным лицом. И это может стать своего рода мотивом для уклонения
как от уплаты страховых взносов работодателями, так и от взыскания: зачем
платить за застрахованное лицо и расходовать бюджетные денежные средства
на взыскание, когда само застрахованное лицо приобретет для себя
недостающие баллы. Кроме того, мы считаем абсолютно неоправданным
смешение механизмов действия двух систем - страховой и накопительной, где
первая построена на принципе обязательности страховых взносов, а вторая - на
добровольности. Привнесение в страховую систему принципа добровольности
страховых взносов размывает и подрывает действие принципа обязательности:
те, кто обязан обеспечивать права застрахованных лиц, станут уклоняться от
исполнения этой обязанности в расчете на то, что само лицо на добровольных
началах о себе позаботится. Если и реформировать страховую систему в части
уплаты страховых взносов самими работниками, то с сохранением принципа
обязательности уплаты страховых взносов и для них.
И в заключение, изучение вопроса о мерах пенсионного реформирования
наиболее продуктивно в контексте системных проблем самой пенсионной
системы, всей сферы социального обеспечения и, что самое главное,
социально-экономического развития. Стало очевидным, что лишь выявление
истинной сути проблемы позволяет определить наиболее оптимальные способы