56
А. Сафронов, проректор Академии труда и социальных отношений,
говоря о российских проблемах балльной системы, обращает внимание на
весьма важное обстоятельство: она неплохо действует в странах со стабильной
экономикой
38
. Следовательно, речь идет о главном недостатке избранной
правовой конструкции - ее неприменимости в конкретных условиях. А это
весьма существенный недостаток, ибо хорошим является не абстрактный закон,
а тот, который адекватно отражает реалии времени и состояние общества с
учетом перспектив развития. На значимость этого момента давно указал
председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, говоря о
необходимости учитывать в правотворчестве (правда, применительно к
конституционным нормам и законам) как "реальную жизнь", так и "ее путь":
"Примат реальности над юридическим творчеством - это абсолютная аксиома...
У реальной жизни есть свои законы и свои права. Она идет своим путем. Вы
должны предугадать этот путь, начать двигаться по нему и в юридическом
творчестве - увлечь жизнь в нужную сторону"
39
. При этом речь должна идти о
поиске не идеальной юридической формулы, а оптимальной для того или иного
конкретно-исторического периода развития. Поэтому наличие адекватных
социальным реалиям правовых норм позволяет, по выражению В.Д. Зорькина,
"оседлать" общественный процесс и "направить его в нужное русло".
Современное правовое регламентирование в области пенсионного обеспечения
вряд ли этому требованию соответствует, хотя и решает в той или иной мере и
на какое-то время проблему дефицита бюджета ПФР.
Следующий не менее серьезный недостаток предшествующей
пенсионной реформы - пересмотр роли трудового стажа. Известно, что
трудовой стаж имеет правовые последствия в том случае, если пенсионное
обеспечение обусловлено осуществлением лицом трудовой деятельности
(трудовая пенсия), и не имеет таковых последствий, если оно предоставляется
38
Ясакова Е. Зафиксирует на шесть лет // Российская газета. 2018. 3 окт.
39
Зорькин В.Д. Кризис доверия и государство. Конституционные нормы и законы не должны вступать в
жесткое противоречие с реальностью // Российская газета. 2009. 10 апр.
57
гражданину как члену общества (социальная пенсия). С 1 января 2015 г.
трудовая пенсия была заменена на страховую, и одним из условий для
получения страховой пенсии согласно Федеральному закону от 28.12.2013 N
400-ФЗ "О страховых пенсиях" стал не трудовой, а страховой стаж - это период
трудовой деятельности лица, в течение которого исчислялись и уплачивались
страховые взносы. Разница значительная: осуществление трудовой
деятельности целиком зависит от одного лица, а исчисление и уплата
страховых взносов - от другого.
Таким образом, все обусловливается тем, исполнил ли страхователь свою
обязанность по уплате страховых взносов и обеспечил ли страховщик, как это
было ранее, а теперь налоговый орган эту уплату взысканием. Реализация прав
застрахованного лица поставлена в прямую зависимость от надлежащего
исполнения иными лицами - страхователем, страховщиком и налоговым
органом - предусмотренных Законом обязанностей. При этом застрахованное
лицо не обеспечено действенными и простыми механизмами воздействия на
ситуацию неисполнения страхователем или налоговым органом их
обязанностей. И если учесть тот факт, что пенсия есть источник существования,
а ее размер обеспечивает качество этого существования, то пагубность такого
последствия, как неуплата страховых взносов, для застрахованного лица более
чем очевидна.
Обратим особое внимание на тот факт, что в определении страхового
стажа акцент сделан именно на уплаченные работодателем страховые взносы,
в то время как в официальном определении страховых взносов, данном в ст. 8
Налогового кодекса РФ, речь идет о взимаемых страховых взносах, т.е.
обеспеченных взысканием в случае их неуплаты. Как видим, объем прав
застрахованных лиц поставлен в зависимость лишь от факта уплаты, без учета
предусмотренного законом обязательного взыскания в случае неуплаты. На
неправомерность такого подхода, на недопустимость того, чтобы объем прав
застрахованных лиц был поставлен в зависимость от самого факта уплаты
страховых взносов, еще до принятия Закона о страховых пенсиях было указано
58
в Постановлениях КС РФ от 10.07.2007 N 9-П
40
и Пленума Верховного Суда
РФ от 11.12.2012 N 30
41
. Однако эта норма все-таки была закреплена в Законе о
страховых пенсиях. Убеждены, что исчисление страхового стажа и размер
страховой пенсии не должны быть поставлены в зависимость исключительно от
добросовестности плательщика страховых взносов. Проблему следует
рассматривать и решать в контексте добросовестного исполнения обязанности
и по взысканию неуплаченных страховых взносов. В то время, когда именно
государство обязано обеспечить неуплату страховых взносов взысканием, вести
борьбу с "серыми" заработными платами и иными формами ухода от
обложения страховыми взносами, вся тяжесть последствий ложится на
застрахованное лицо, которое к тому же не имеет реальных правовых
механизмов воздействия. Кроме того, приходится говорить и об ухудшении
положения застрахованных лиц в сравнении с незастрахованными лицами, чьи
пенсионные права обеспечиваются наличием специального трудового стажа,
т.е. выслуги лет. В подобной же ситуации, если не хуже, находятся те лица, для
которых обязателен специальный страховой стаж, а значит, и уплата
дополнительных страховых взносов, для получения права на досрочную
пенсию в силу работы в особых условиях. В последнем случае проблема уже не
только в уплате дополнительных страховых взносов, но и в проведении
специальной оценки условий труда, что тоже мало зависит от самого
работника.
Приходится констатировать, что две пенсионные реформы - 2002 и 2015
годов - так и не решили сущностных проблем пенсионного обеспечения. В
преддверии реформы 2018 года звучало очень много предложений, в
большинстве случаев весьма здравых, но главный вопрос в том, насколько эти
40
По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О
трудовых пенсиях в Российской Федерации" и абзаца третьего пункта 7 Правил учета страховых взносов,
включаемых в расчетный пенсионный капитал, в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и
Учалинского районного суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А.В. Докукина, А.С. Муратова и
Т.В. Шестаковой: Постановление КС РФ от 10.07.2007 N 9-П // СПС "КонсультантПлюс".
41
О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима "Налог на профессиональный
доход" в городе федерального значения Москве, в Московской и Калужской областях, а также в Республике
Татарстан (Татарстан): Федер. закон от 27.11.2018 N 422-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
59
предложения способны разрешить именно сущностные проблемы пенсионной
системы, имеющие сложный экономико-правовой характер. Попытаемся в этом
разобраться.
В Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской
Федерации, утвержденной еще в 2012 году
42
и рассчитанной на три периода до
2030 года, указано, что в процессе реформирования пенсионной системы
Российской Федерации должна быть решена в том числе задача по созданию
трехкомпонентной пенсионной системы для групп населения с различным
уровнем доходов: страховые пенсии, корпоративные и частные пенсионные
системы (последние две - для лиц со средним и высоким доходом).
Таким образом, государственное страхование дополняется
корпоративным и добровольным (негосударственным). В совокупности речь
пойдет о возмещении утраченного заработка в пределах до 70%. В принципе
такой подход можно считать правильным, но если разобраться в деталях, где и
кроются все проблемы, то оказывается, что создание трехуровневой системы
коренным образом не изменит существующего положения дел. Во-первых,
возникает вопрос о том, будет корпоративная система добровольной или
обязательной.
Так, Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов
выступила с предложением преобразовать негосударственное пенсионное
обеспечение в обязательное корпоративное:
1) "обязательные корпоративные пенсионные программы подразумевают
паритетное участие работников и работодателей";
2) введение корпоративных пенсий должно быть поэтапным в расчете на
5 - 10 лет, что будет зависеть от численности штата ("первый этап - от 1 000
работников и больше, второй - от 500, третий - от 100");
3) администрированием страховых взносов будет заниматься
42
Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации:
распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 N 2524-р (ред. от 06.12.2017). URL:
http://legalacts.ru/doc/rasporjazhenie-pravitelstva-rf-ot-25122012-n-2524-r/.
60
Федеральная налоговая служба;
4) заинтересованность работников и работодателей обеспечивается
системой налоговых льгот.
Без учета того, что ответственность за финансовое обеспечение
застрахованных лиц в старости переносится в том числе на самих
застрахованных лиц, подходы те же, следовательно, и проблема не меняется:
как гарантировать взимаемость страховых взносов, что предполагает
первичность уплаты (добровольное исполнение обязанности) и вторичность
взыскания (принудительное исполнение обязанности в случае неуплаты). Если
современная система налогового администрирования не может обеспечить
реализацию двух главных принципов налогообложения - прозрачности и
взимаемости, - то нет никакой уверенности в том, что предлагаемые изменения
коренным образом все изменят. Добровольное пенсионное страхование
столкнется с еще большим количеством проблем, наличествующих в сфере
самостоятельного инвестирования в частности и инвестирования как такового.
Без решения этих ключевых проблем ни о каком кардинальном, разве что
внешнем, реформировании пенсионной системы не может быть и речи.
Проблема взимаемости страховых взносов, как и налогов, имеет глубоко
экономические корни. Ни для кого не секрет, что взимаемость напрямую
связана с незанятостью, безработицей, с одной стороны, и теневой занятостью,
теневой экономикой - с другой. По данным Академии труда и социальных
отношений, в год пенсионная система Российской Федерации теряет до 3,5
трлн рублей из-за неформальной и теневой занятости, безработицы:
1) на неформальную занятость, когда работодатели платят заработную
плату в конвертах, чем занижают базу обложения до МРОТ и, соответственно,
минимизируют размеры страховых взносов в социальные фонды, приходится
1,4 трлн рублей;
2) на теневую занятость - 1,5 трлн рублей;
61
3) на безработных - 384 млрд рублей
43
. Как видим, главная причина и
главный резерв - осуществление трудовой деятельности на легальной и
абсолютно прозрачной основе.
Именно такой подход изменит ситуацию с исполнением обязанности по
уплате страховых взносов и решит проблему дефицита бюджета ПФР. Но этого
не добиться в условиях экономической стагнации, закрытия и сворачивания
производств, отсутствия рабочих мест, высокой конкуренции на рынке труда,
что в конечном счете и толкает работников в объятия теневой экономики.
В этом же и опасность повышения пенсионного возраста без решения
проблемы занятости как таковой и теневой занятости. Что бы ни говорили, но
российская экономика с ее структурой в теперешнем состоянии не может
предложить такое количество и качество рабочих мест, чтобы обеспечить
занятостью лиц всех возрастов в различных регионах и населенных пунктах не
только городского, но и сельского типа. Применительно к лицам,
перешагнувшим 50-летний рубеж, предложения, требующие кардинального
изменения жизненного уклада (приобретения новой специальности, переезда на
новое место жительства и т.п.), не будут высокопродуктивными по той простой
причине, что фактически подрывают основы стабильной жизни и
перечеркивают все предыдущие накопления и достижения. Следует учесть и то
обстоятельство, что именно на лиц предпенсионного возраста ложится вся
тяжесть ухода за престарелыми родителями. По самым скромным подсчетам, в
Российской Федерации около 5,5 млн тяжелобольных престарелых,
соответственно, не менее 10 млн человек трудоспособного возраста вынуждены
в ущерб трудовой деятельности осуществлять за ними постоянный уход.
Система долговременного ухода за пожилыми только-только складывается и то
в качестве пилотных проектов в шести регионах страны. Отсутствие развитой
патронажной, паллиативной, гериатрической помощи, ограниченное
количество и недоступность пансионатов, домов престарелых с высоким
уровнем жизнеобеспечения - системные проблемы российского социального
43
Гусенко М. Пенсия. Перезагрузка // Российская газета. 2016. 10 мая
62
обеспечения, и любая пенсионная реформа должна рассматриваться в контексте
решения этих проблем.
В том числе и поэтому лицам предпенсионного возраста нужно
предложить такие варианты трудоустройства, которые базировались бы именно
на имеющемся профессиональном, материальном, имущественном,
территориальном положении. Следовательно, речь должна идти о разработке
региональных и местных программ по обеспечению занятостью лиц
предпенсионного возраста, учитывающих реалии и перспективы социально-
экономического развития каждой территории. В противном случае
потребуются дополнительные средства на предоставление пособий по
безработице, система и условия назначения которых должны быть изменены
применительно именно к ситуации обеспечения трудоустройства в условиях
повышения пенсионного возраста. Скорее всего, речь может идти о
самозанятости, но с условием определения налогового и страхового статуса
самозанятых лиц, которых, по подсчетам Правительства РФ, в России около 20
млн человек.
Существующие специальные налоговые режимы (включая и патентную
систему, на которую возлагались большие надежды) так и не смогли вывести
самозанятых из тени. И проблема не только в нежелании регистрироваться в
качестве индивидуального предпринимателя и в массе сложностей, с этим
связанных. Нужно разработать простой способ уплаты налогов и страховых
взносов, но действенный для осуществления администрирования. В этом
смысле предложенный в качестве эксперимента (на десять лет и в четырех
регионах) новый специальный налоговый режим для профессиональной
деятельности далек от совершенства. Его главный недостаток в том, что
принцип обязательности уплаты (независимо от волеизъявления лица в силу
наличия установленных НК РФ объектов налогообложения) заменен
добровольностью, в то время как последний имеет отношение лишь к порядку
исполнения налоговой обязанности, а не к самому факту ее наличия. Все, кто
предлагает решить проблему налогообложения фрилансеров, работников
63
творческих, свободных профессий и самозанятых через систему "добровольных
платежей", допускают именно эту грубейшую подмену, нарушающую
сущностные принципы налогообложения. Лицо не вправе само решать вопрос о
том, уплачивать налоги или нет: оно обязано их платить при наличии объекта
налогообложения - и это обязанность, предусмотренная ст. 57 Конституции РФ.
Добровольность, простота, удобство - это принципы исполнения налоговой
обязанности, в силу которых налогоплательщик сам совершает активные
действия по исчислению и внесению сумм налога, поэтому законодательство
предусматривает для этого самые разнообразные, удобные для самого
налогоплательщика способы. Все последние новации НК РФ имеют
непосредственное отношение к этим двум принципам исполнения налоговой
обязанности - удобству и простоте. Однако ситуация кардинально не меняется
по той причине, что проблема лежит в иной плоскости. Если налог не уплачен,
он подлежит взысканию, которое обязаны осуществить налоговые органы.
Корень проблемы именно в последнем - в обеспечении эффективной системы
взыскания, которая является мерой государственного принуждения на случай
неуплаты налога. Лица уклоняются от исполнения обязанности по уплате
налога по той простой причине, что взыскание не является неотвратимым. Все
это в полной мере относится и к страховым взносам, и к проблеме легализации
трудовой деятельности. Бесспорно, следует побуждать население к
добровольной легализации, однако установленный законом принцип
обязательности уплаты требует активных действий именно обязующей стороны
(государства), направленных на предупреждение, выявление, пресечение
теневой занятости и на принуждение к легализации. Думается, что решение
этой проблемы в полной мере должно было предшествовать повышению
пенсионного возраста.
Еще одна проблема - низкий уровень зарплат. Как известно, базой
обложения страховых взносов является доход, выплачиваемый страхователем
(работодателем) в пользу застрахованного лица. Если база обложения
невысокая, то и размер страховых взносов, и, соответственно, пенсии будут
64
такими же. Данные, которые приводит Академия труда и социальных
отношений, говорят сами за себя: "В 2015 доля работников, отчисления от
зарплаты которых в Пенсионный фонд были ниже прожиточного минимума
пенсионера, составляла 68,9%"
44
. При невысоком уровне заработных плат
добиться высоких пенсий (до 2,5 прожиточных минимумов, как заявлено в
Стратегии) невозможно. И это положение дел простым введением
корпоративной и накопительной пенсионных систем не решить. Если исходить
из того, что работодатели осознанно занижают базы обложения с целью
снижения затрат на уплату страховых взносов, то логично было бы в качестве
средства противодействия использовать повышенный тариф страховых взносов
для низких баз обложения. В такой ситуации минимизирование заработных
плат до МРОТ и использование "серых" зарплат не будет иметь
экономического смысла. По этой же причине - из-за высокий доли лиц,
получающих низкие зарплаты, - не принесет желаемого результата и введение
системы обязательной уплаты страховых взносов одновременно из двух
(работник и работодатель) или трех источников (работник, работодатель,
бюджет) в размере равного страхового тарифа.
Как ни странно, но есть достаточно большие риски и при выплате
высоких заработных плат. Сейчас существует предельный размер годовой
зарплаты, к которой применяется тариф в 22%: это 1 млн 21 тыс. рублей. В том
случае, когда годовая зарплата выше, с суммы, превышающей этот потолок,
берутся страховые взносы, но уже по тарифу в 10%. Такой подход был введен в
2009 году, что аргументировалось тотальным сокращением предприятий в
реальном секторе и массовым уходом плательщиков страховых взносов в
"серую" и "теневую" экономику. Тот факт, что обе эти проблемы введением
предельного потолка не решить, был очевиден и тогда и сейчас, как и то
обстоятельство, что ежегодно ПФР недополучает, по разным подсчетам, около
400 млрд рублей. Поэтому вполне логичным кажется предложение об отмене
предельного потолка, что позволит решить проблему дефицита ПФР до 2021
44
Гусенко М. Пенсия. Перезагрузка // Российская газета. 2016. 10 мая
65
года. Но в то же время при страховании всей, а не части высокой заработной
платы ПФР придется выплачивать высокие пенсии. Сразу же возникает вопрос
о том, справится ли солидарная распределительная система с этой задачей.
Даже при столь беглом анализе видно, что проблем накопилось очень
много и одним только повышением пенсионного возраста их не решить.
Необходим комплекс мер, при этом следует четко продумать
последовательность применения этих мер в зависимости от приоритета
решаемых задач. Попытаемся сформулировать перечень возможных шагов, а
затем определить, какие из них на данный момент имеют первостепенный
характер. При этом хотелось бы заметить, что меры эти должны иметь
отношение не только к страховым пенсиям, но и к государственному
пенсионному обеспечению, осуществляемому за счет бюджетных денежных
средств. А следовательно, речь должна идти о повышении эффективности не
только системы взимания страховых взносов, но и налогов, а возможно,
налоговой системы в целом.
3.2. Предложения по совершенствованию норм российского
законодательства реализации права граждан на страховую пенсию
Переходим к вопросу о комплексе возможных мер, в том числе уже
реализуемых, таких как, в частности, последовательное повышение МРОТ.
Можно отказаться от существующего верхнего потолка взносооблагаемой базы
и использовать принцип, согласно которому страховые взносы уплачиваются
по единому тарифу применительно к любой сумме оплаты труда, независимо от
ее размера.
Говоря о следующей мере, примем во внимание ряд обстоятельств:
1) исходя из применяемого в Российской Федерации принципа
универсализма, пенсионное обеспечение распространяется на всех граждан
Российской Федерации независимо от осуществления ими трудовой
деятельности;