54
пенсионного возраста с недостаточным страховым стажем и индивидуальным
пенсионным коэффициентом.
Если обратится к ст. 35 ФЗ «О страховых пенсиях», которая устанавливает
переходные положения относительно действия новых условий, то мы видим, что в
соответствии с ч.1 указанной выше статьи продолжительность страхового стажа,
необходимого для назначения пенсии, в 2015 г. составляла 6 лет, далее начиная с
01.01. 2016 г. ежегодно она начала увеличиваться на календарный год и уже к
2024 г. она должна достичь, установленного ФЗ № 400 - ФЗ положенного срока
равного 15 годам.
Что касается пенсионного коэффициента, который в соответствии с абз. 3
ст. 3 ФЗ № 400-ФЗ является параметром, отражающим в относительных единицах
пенсионные права застрахованного лица на страховую пенсию, сформированные с
учетом начисленных и уплаченных в Пенсионный фонд Российской Федерации
страховых взносов на страховую пенсию, то в соответствии с ч.3 ст. 35 выше
указанного закона с 01.01.2015 г. страховая пенсия по старости назначается при
наличии величины ИПК не ниже 6,6 с последующим ежегодным увеличением на
2,4 до достижения величины индивидуального пенсионного коэффициента 30.
Если поподробнее разобрать суть ИПК, то можно сказать, что он является
отражением денежных накоплений, которые формируются на личном счете
застрахованного лица за счет выплат.
Но стоит заметить, что отдельной статьи по расчету величины ИПК в целях
возникновения права на страховую пенсию по старости в ФЗ «О страховых
пенсиях» не предусмотрено, поэтому расчет производиться по положению ч.18
ст.15 Закона о страховых пенсиях «Размер страховых пенсий». Подробные
расчеты страховой пенсии по старости исходя из выше указанных нами
положений произведены Л.А.Галаевой в научной работе «Индивидуальный
пенсионный коэффициент в структуре сложных фактических составов,
определяющих право на страховые пенсии по старости на общих основаниях», по
итогам которой она делает вывод о том, что предлагаемый законодателем
механизм определения величины ИПК за календарный год, закрепленный в ч. 18
55
ст. 15 Закона о страховых пенсиях, рассчитан, прежде всего, на работников –
застрахованных лиц, получающих высокую заработную плату, и совершенно не
учитывает то обстоятельство, если заработная плата работника минимальная.
На наш взгляд, это свидетельствует об усилении тенденции наступления на
материальные права застрахованных лиц, нарушении конституционного принципа
недопустимости умаления прав человека (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ).
Нами были проанализированы статистические данные отделений
Пенсионного фонда Российской Федерации, хотелось бы отметить, что на
официальном сайте самого ПФР информация об отказах в назначении страховой
пенсии по старости отсутствует, но некоторые подразделения ПФР все же
располагают данной статистикой. Итак, по информации отделения ПФР по
Саратовской области без пенсии в 2016 году остались 396 человек.
Статистическая информация похожего характера была обнаружена на сайте
отделения ПФР по Республике Марий Эл: «44 жителям республики, достигшим
пенсионного возраста, в назначении пенсии было отказано, так как им не хватило
либо стажа, либо пенсионных баллов».
Далее нами была проанализирована судебная практика, по данной
категории дел. Изучая решения, было выяснено, что чаще всего за защитой
обращаются граждане, достигшие пенсионного возраста, и получившие отказ в
назначении страховой пенсии по старости из-за недостатка страхового стажа и
ИПК.
Например, в гражданском деле № 2 - 709/2017 по иску Полещука к
Управлению Пенсионного фонда РФ об оспаривании решения по назначению
страховой пенсии по старости. В данном деле истец оспаривает отказ Управления
пенси онного фонда в назначении положенного ему социального обеспечения по
закону. Гражданину было отказано решением компетентного органа ввиду
отсутствия требуемой величины индивидуального пенсионного коэффициента.
Документами был подтвержден страховой стаж равный 7 годам 9 месяцам и 11
дням, суммарный ИПК был равен 8,011, и не соответствовал установленным.
56
Управлением пенсионного фонда не были включены в страховой и общий
трудовой стаж определенные периоды работы, подтвержденные документально,
но оформленные не по правилам, установленным законом. Поэтому истец обра-
тился в суд, так как посчитал, что неточности в оформлении документов не дают
оснований для лишения его права на пенсионное обеспечение.
Также как и отсутствие каких-либо сведений не должно являться
основанием для отказа в зачете в пенсионный стаж определенных периодов
работы, т.к. правильность и своевременность их отражений за работников в
системе персонифицированного учета является совместной задачей страховщика
и страхователя, а не работника. Поэтому суд, удовлетворяет иск, ссылаясь на
полноту всех доказательств, представленных истцом.
Это одно из многочисленных судебных решений, который также
подтверждает наши выводы о слабой работе переходных положений к новому
закону, связанных с установлением страхового стажа и вычислением ИПК, а
также наличием проблем в законодательном регулировании оформления трудовой
документации.
Анализ судебной практики по данной категории дел, позволил выявить, что
управления пенсионного фонда РФ отказывают гражданам, ссылаясь на
недостаточное количество страхового стажа, неверное оформление трудовой
документации (архивные справки, трудовые книжки), либо на отсутствие
положенного ИПК, который напрямую зависит от заработной платы. Исходя из
последнего, можно сказать о высокой степени взаимосвязи трудовых и соци-
ально-страховых правоотношений, т.к. трудовые правоотношения имеют непо-
средственное отношение не только к возникновению права на определенный вид
социально – страхового обеспечения, но и на его размер.
Мы понимаем, что законодатель, внося изменения в условия назначения
страховой пенсии по старости преследовал благую цель, ведь увеличение
страхового стажа стало непосредственным рычагом регулирования нелегальной
занятости населения, а введение индивидуального ИПК позволило гражданам с
помощью своего официального заработка влиять на размер будущей пенсии.
57
Законодатель исходил из принципа того, что чем выше заработная плата, тем
больше будет коэффициент, а следовательно и пенсия.
Но только авторы данной реформы не учли трудностей, с которыми
придется столкнуться тем гражданам, которые долгое время работали не
официально, с частой сменой места работы, сменой места жительства, у которых
отсутствует положенный страховой стаж, а вместе с ним и официальный
заработок, влияющий на ИПК, и в целом на страховую пенсию по старости.
Мы считаем, что законодателю необходимо проанализировать
неблагоприятную ситуацию, которая складывается в сфере социально-страхового
обеспечения и урегулировать возникающие противоречия не только связанные с
переходными положениями, но и с оформлением тех документов, которые
необходимы работникам для подтверждения оснований возникновения страховой
пенсии по старости.
2.3. Предложения по совершенствованию законодательства Российской
Федерации в сфере страхового пенсионного обеспечения и улучшению
практического применения действующих нормативных актов
Наиболее острый интерес вызывают последние изменения, внесенные в
пенсионное законодательство с точки зрения оправданности осуществляемых
реформ.
Начнем с того, что переход на исчисление страховой пенсии по старости на
основании суммы присвоенных баллов и стоимости одного балла многие считают
ошибочным. В их числе и вице-премьер Т. Голикова, признавшая, что «балльная
формула так и не заработала в полном объеме», что современная методика расчета
стоимости пенсионного коэффициента «осуществляется немного запутанным
образом», она «неочевидна и непонятна». Следует согласиться с ее выводами о
том, что пенсионная система должна быть понятной и именно для «реальных
пользователей этого института», что пенсия должна зависеть от стажа и заработка
работника и что существующая балльная система «нивелирует усилия человека с
точки зрения его стажа и высокой зарплаты».
58
Таким образом, один из недостатков балльной системы – ее непрозрачность,
непонятность, запутанность. Для системы социального обеспечения, созданной
для людей и в защиту их конституционных прав, это весьма существенный
недостаток. Другой - непредсказуемость. Введенные с 2015 г. две новые категории
- индивидуальный пенсионный коэффициент и стоимость пенсионного
коэффициента - с очевидностью доказывают это. С помощью индивидуального
пенсионного коэффициента от абсолютных цифр, выраженных в рублях,
переходим к относительным. Эти относительные цифры и формируют сами
пенсионные права. Посредством же стоимости пенсионного коэффициента снова
переходим к абсолютным цифрам – размеру пенсии.
Определить размер пенсии невозможно хотя бы потому, что
спрогнозировать стоимость индивидуального пенсионного коэффициента на
момент выхода на пенсию невозможно: ведь пенсия будет рассчитываться именно
исходя не из текущей стоимости коэффициента, а из стоимости на момент выхода
на пенсию.
Мы думаем, что в условиях нестабильного, плохо прогнозируемого
экономического развития это еще более сложная задача. Такая запутанная система
начисления пенсии, лишенная убедительности в будущности перспектив,
разубеждает как самих застрахованных лиц, так и работодателей в необходимости
участия в системе пенсионного страхования, демотивирует их выбор в пользу
легальной трудовой деятельности и надлежащего исполнения обязанности по
уплате страховых взносов.
Следующий не менее серьезный недостаток предшествующей пенсионной
реформы – пересмотр роли трудового стажа. Известно, что трудовой стаж имеет
правовые последствия в том случае, если пенсионное обеспечение обусловлено
осуществлением лицом трудовой деятельности (трудовая пенсия), и не имеет
таковых последствий, если оно предоставляется гражданину как члену общества
(социальная пенсия). С 01.01.2015 г. трудовая пенсия была заменена на страховую
и одним из условий для получения страховой пенсии, согласно закону «О
страховых пенсиях», стал не трудовой, страховой стаж: «страховой стаж –
59
учитываемая при определении права на страховую пенсию и ее размер суммарная
продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, за которые
начислялись и уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской
Федерации…». Разница существенная: осуществление трудовой деятельности
целиком зависит от самого работающего лица, а исчисление и уплата страховых
взносов - от другого (как правило, работодателя)
40
.
Таким образом, все зависит от того, исполнил ли страхователь свою
обязанность по уплате страховых взносов и обеспечил ли страховщик, как это
было ранее, а теперь налоговый орган, эту уплату взысканием. Реализация прав
застрахованного лица поставлена в прямую зависимость от надлежащего
исполнения иными лицами – страхователем, страховщиком и налоговым органом
– предусмотренных законом обязанностей.
При этом застрахованное лицо не обеспечено действенными и простыми
механизмами воздействия на ситуацию неисполнения страхователем или
налоговым органом их обязанностей. И если учесть тот факт, что пенсия есть
источник существования, а ее размер обеспечивает качество этого существования,
тот пагубность такого последствия, как неуплата страховых взносов, для
застрахованного лица более чем очевидна.
Обратим особое внимание на тот факт, что в определении страхового стажа
акцент сделан именно на уплаченные работодателем страховые взносы, в то время
как в официальном определении страховых взносов, данном в ст. 8 НК РФ, речь
идет о взимаемых страховых взносах, т.е. обеспеченных взысканием в случае их
неуплаты. Как видим, объем прав застрахованных лиц поставлен в зависимость
лишь от факта уплаты, без учета предусмотренного законом обязательного
взыскания в случае неуплаты.
На неправомерность такого подхода, на недопустимость того, чтобы объем
прав застрахованных лиц был поставлен в зависимость от самого факта уплаты
страховых взносов, еще до принятия закона о страховых пенсиях было указано и в
40
Ясакова Е. Зафиксирует на шесть лет // Российская газета. 3 октября 2018 № 220 (7683).
60
постановлении Конституционного Суда от 10.07.2007 № 9-П и в постановлении
Пленума Верховного Суда РФ от 11.12.2012 № 30
41
. Однако эта норма все-таки
была закреплена в новом законе. Убеждены, что исчисление страхового стажа и
размер страховой пенсии не должен быть поставлены в зависимость
исключительно от добросовестности плательщика страховых взносов. Проблема
должна рассматриваться и решаться в контексте добросовестного исполнения
обязанности и по взысканию неуплаченных страховых взносов.
В то время когда именно государство обязано обеспечить неуплату
страховых взносов взысканием, вести борьбу с «серыми» заработными платами и
иными формами ухода от обложения страховыми взносами, вся тяжесть
последствий ложится на застрахованное лицо, которое к тому же не имеет
реальных правовых механизмов воздействия. Кроме того, приходится говорить и
об ухудшении положения застрахованных лиц в сравнении с незастрахованными
лицами, пенсионные права которых обеспечиваются наличием специального
трудового стажа, т.е. выслуги лет. В подобной же ситуации находятся те лица, для
которых обязателен специальный страховой стаж – а значит, и уплата
дополнительных страховых взносов - для получения права на досрочную пенсию
в силу работы в особых условиях. В последнем случае проблема уже не только в
уплате дополнительных страховых взносов, но и в проведении специальной
оценки условий труда (в соответствии с требованием закона «О специальной
оценке условий труда»)
42
, что тоже мало зависит от самого работника. Проблема
взимаемости страховых взносов, как и налогов имеет глубоко экономические
корни: она напрямую связана с незанятостью, безработицей, с одной стороны, и
теневой занятостью, теневой экономикой, с другой. По данным Академии труда и
социальных отношений, в год пенсионная система РФ теряет до 3,5 триллионов
рублей из-за неформальной и теневой занятости, безработицы:
41
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11.12.2012 № 30 (ред. от 28.05.2019) «О
практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенси»
// Российская газета. 21.12.2012. № 295.
42
Федеральный закон от 28.12.2013 № 426-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О специальной оценке
условий труда» // Российская газета. 30.12.2013. № 295.
61
1) на неформальную занятость, когда работодатели платят заработную
плату в конвертах, чем занижают базу обложения до МРОТ и 52 соответственно
минимизируют размеры страховых взносов в социальные фонды, приходится 1,4
триллиона;
2) на теневую занятость – 1,5 триллионов;
3) на безработных - 384 млрд. Как видим, главная причина и главный
резерв – осуществление трудовой деятельности на легальной и абсолютно
прозрачной основе. Нецелесообразность повышения пенсионного возраста без
решения проблемы занятости как таковой и теневой занятости в частности
очевидна. Российская экономика с ее структурой в теперешнем состоянии не
может предложить такое количество и качество рабочих мест, чтобы обеспечить
занятостью лиц разного возраста в различных регионах и населенных пунктах не
только городского, но и сельского типа
43
.
Полагаем, что следует внести изменения в КоАПП, установив систему
штрафов за уклонение работодателя от обязанностей по исчислению и уплате
страховых взносов на формирование будущей пенсии работника путем перевода
его с трудового договора на иные виды договоров, не предусматривающих уплату
страховых взносов.
Применительно к лицам, перешагнувшим 50-летний рубеж, предложения,
требующие кардинального изменения жизненного уклада (приобретение новой
специальности, переезд на новое место жительства и т.п.), не будут высоко
продуктивными по той простой причине, что они фактически подрывают основы
стабильной жизни и перечеркивают все предыдущие накопления и достижения.
Следует учесть и то обстоятельство, что именно на лиц предпенсионного возраста
ложится вся тяжесть по уходу за престарелыми родителями. Отсутствие развитой
патронажной, паллиативной, гериатрической помощи, ограниченное количество и
недоступность пансионатов, домов престарелых с высоким уровнем
жизнеобеспечения – системные проблемы российского социального обеспечения,
и любая пенсионная реформа должна рассматриваться в контекста решения этих
43
Зыкова Т. Деньгами не зальешь // Российская газета. 2016. 17 октября. № 234 (7102).
62
проблем. В том числе и в силу вышеназванных причин лицам предпенсионного
возраста больше всего подойдут такие варианты трудоустройства, которые
базировались бы именно на имеющемся профессиональном, материальном,
имущественном, территориальном положении.
Следующая серьезная проблема – низкий уровень зарплат. Как известно,
базой обложения страховых взносов является доход, выплачиваемый
страхователем (работодателем) в пользу застрахованного лица. Если база
обложения невысокая, то и размер страховых взносов, и соответственно пенсии
будут такими же
44
.
Необходим комплекс мер, последовательность применения которых
определяется приоритетом решаемых задач.
Попытаемся сформулировать перечень возможных мер, в том числе уже
реализуемых, как, в частности, последовательное повышение МРОТ. Можно
отказаться от существующего верхнего потолка взносооблагаемой базы и
использовать принцип, согласно которому страховые взносы уплачиваются по
единому тарифу применительно к любой сумме оплаты труда, независимо от ее
размера.
Говоря о следующей мере, примем во внимание следующие обстоятельства:
1) исходя из применяемого в РФ принципа универсализма, пенсионное
обеспечение распространяется на всех граждан РФ независимо от осуществления
ими трудовой деятельности;
2) для приобретения права на получение страховой пенсии установлен
минимальный страховой стаж.
Итак, для лиц, не имеющих минимального страхового стажа, предусмотрена
система социальных пенсий, распространяющаяся даже на тех лиц, кто
сознательно уклонялся от осуществления трудовой деятельности либо утратил
здоровье вследствие собственных неправомерных действий. Ее размер
определяется законодательно и зависит от финансовых возможностей бюджета.
44
Гусенко М. Вечером занят // Российская газета. 2018. 27 августа. № 184 (7647). 11. Право
социального обеспечения России: учебник для бакалавров/ отв. ред. Э.Г. Тучкова. М., 2014. 456
с. 62.
63
В случае с минимальным страховым стажем возникает сразу несколько
вопросов. Вопервых, за счет каких средств финансировать разницу, если
исчисленная страховая пенсия ниже прожиточного минимума (сейчас за счет
субсидий из федерального бюджета)?
Имеет смысл ввести понятие минимальной страховой пенсии и
соответственно минимального фиксированного размера страховых взносов,
уплачиваемого в том случае, если размер страховых взносов, исчисленных исходя
из заработной платы, ниже этого установленного уровня.
Во-вторых, как обеспечить соотношение между размером социальной
пенсии и страховой, с одной стороны, и страховой пенсией с минимальным
страховым стажем и страховой пенсией с большим стажем, но низкой заработной
платой, с другой. Для нас очевидно, что страховая пенсия должна быть на порядок
выше социальной, когда речь идет о трудоспособном гражданине, равно как и то,
что ее размер напрямую должен соотноситься с длительностью трудового стажа.
Система льгот должна поощрять, с одной стороны, тех, у кого большой
трудовой стаж, (например, посредством коэффициентов, повышающих размер
пенсии), с другой, тех, кто надлежащим образом исполняет обязанность по уплате
страховых взносов, не использует различные варианты ухода от обложения
страховыми взносами
45
.
Можно было бы распространить на всех механизм, используемый для
определения размера пенсий государственных гражданских служащих,
получающих к страховой пенсии надбавку за стаж госслужбы, исчисляемую в
процентном соотношении к денежному содержанию за последний год: таким же
образом всем пенсионерам можно было бы исчислять и надбавку за трудовой
стаж.
45
Гусенко М. Пенсия. Перезагрузка // Российская газета. 2016. 10 мая. № 98 (6966). 8.
Патронажный уход в XXI веке: Материалы научно-практической конференции 17 июня 2015.
[Электронный ресурс]. URL: https://nursemanager.ru/meropriyatiya/216-2015-6-17-konf.html (дата
обращения: 10.02.2020)