7
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОРГАНИЗАЦИИ
СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ
УРОВНЕ…………………………………………………………………………… 13
1.1. Сущность и содержание понятия «стратегическое планирование» ........ 13
1.2. Стратегическое планирование в государственном и муниципальном
управлении ............................................................................................................ 19
ГЛАВА 2. ОЦЕНКА ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО
СТРАТЕГИЧЕСКОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОД КРАСНОДАР ................................................................ 34
2.1. Общая характеристика МО город Краснодар ............................................ 34
2.2. Организация работы по стратегическому планированию в МО
г. Краснодар и ее направленность на социально-экономическое развитие
муниципального образования ............................................................................. 41
2.3. Программно-целевой подход к управлению муниципальным
образованием как инструмент реализации стратегии развития ...................... 51
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАБОТЫ
ПО СТРАТЕГИЧЕСКОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ В МУНИЦИПАЛЬНОМ
ОБРАЗОВАНИИ ГОРОД КРАСНОДАР ................................................................ 57
3.1. Оценка порядка разработки и реализации отдельных документов
стратегического планирования ........................................................................... 57
3.2. Совершенствование подходов к оценке эффективности
разрабатываемых планов ..................................................................................... 66
3.3. Ответственность за нарушение сроков и порядка реализации
стратегических планов и программ: правовые и административные
аспекты .................................................................................................................. 72
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 76
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ................................................. 80
ПРИЛОЖЕНИЯ ......................................................................................................... 89
8
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Одной из базовых основ современной модели
государственного и муниципального управления является стратегический
подход к развитию социально-экономических систем в основе которого лежит
концепция стратегического планирования. Именно благодаря разработке
стратегических планов органы управления имеют возможность учесть влияние
внешних и внутренних факторов и возможные варианты развития управляемой
системы.
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017)
«О стратегическом планировании в Российской Федерации» рассматривает
стратегическое планирование не только как «деятельность по целеполаганию,
прогнозированию, планированию и программированию социально-
экономического развития», но и как инструмент координации всех уровней
управления: государственного, регионального и муниципального. При этом
именно на муниципальном уровне стратегическое планирование
представляется наиболее сложным, в силу необходимости согласования
собственных стратегических приоритетов с федеральными и региональными
планами и программами в рамках иерархической системы «страна – регион»,
выступающей внешней по отношению к муниципалитету социальной и
экономической средой.
В настоящее время инструментарий стратегического планирования на
муниципальном уровне постоянно совершенствуется: разрабатываются новые
методы и подходы, распространяются наиболее эффективные практики
планирования. Плановая работа является основой управленческих воздействий,
инструментом регулирования социально-экономических процессов. В этой
связи изучение теории и практики стратегического планирования
муниципального образования представляет большой теоретический и
прикладной интерес.
9
Степень разработанности темы. Вопросам стратегического
планирования посвящено большое число работ российских и зарубежных
авторов. В их числе труды Г. Минцберга, Дж. Куина, А.Б. Алдакушевой,
Д.А. Афиногенова, В.В. Воронина, С.С. Гороховой, Н.Ю. Коростелева,
Н.Б. Зиновьева, В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, К. Моссбергера, И.Е. Рисина,
Ю.И. Трешевского, Т.А. Мясниковой, М.Ю. Осипова, Е.И. Чудновой,
О.И. Шестак и др. Вопросам организации и методического обеспечения
посвящены исследования Н.В. Постовой, В.В. Таболина, Н.Н. Черногор,
И.С. Светунькова и др. Значительное число работ посвящено вопросам
законодательного обеспечения стратегических планов Этот аспект
стратегического планирования раскрыт в трудах Е.В. Кудряшовой, Б.Н. Кузык,
И.А. Курбатовой и др.
Система стратегического планирования предполагает взаимную увязку и
координацию действий по социально-экономическому развитию государства и
его территорий. В соответствии с федеральным законом от 28.06.2014 № 172-
ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О стратегическом планировании в Российской
Федерации», стратегическое планирование в России осуществляется на трех
уровнях: федеральном, субъектов федерации и муниципальных образований.
Проблеме разработки стратегических планов на уровне муниципальных
образований посвящены работы М.Е. Бабич, А.Л. Гапоненко, Н.Е. Костылевой,
Г.Л. Купряшина, Н.А. Мошкиной, Е.А. Храбро и др. Несмотря на достаточно
подробное изучение данного вопроса в научной литературе многие вопросы
использования инструментов стратегического планирования в качестве
регуляторов социально-экономического развития муниципальных образований
требуют дополнительного изучения. Все вышесказанное обусловило выбор
темы, цель и задачи выпускной квалификационной работы, ее объект и
предмет.
Целью выпускной квалификационной работы является разработка, на
основе обобщения отечественной и мировой практики стратегического
10
управлений, направлений совершенствования деятельности по стратегическому
планированию развития муниципального образования город Краснодар.
Для достижения поставленной цели были сформулированы и решены
следующие задачи:
– раскрыта сущность понятия «стратегическое планирование»;
– проанализирована роль стратегического планирования как
регулятора социально-экономического развития муниципальных образований;
– на основе анализа действующих документов, определяющих
стратегию развития социально-экономического развития МО г. Краснодар до
2020 г. дана оценка организации деятельности по стратегическому
планированию;
– изучены муниципальные правовые акты, регламентирующие
порядок разработки документов стратегического планирования в МО город
Краснодар;
– на основе проведенного исследования определены направления
совершенствования деятельности по стратегическому планированию и
программированию социально-экономического развития МО г. Краснодар;
– разработаны предложения по введению правовой и
административной ответственности за нарушение сроков и порядка реализации
стратегических планов и программ.
Объектом исследования в выпускной квалификационной работе
выступает стратегическое планирование как особый процесс формирования и
реализации комплекса связанных в пространстве и времени программ и планов,
целью которого является решение стратегических задач, стоящих перед
организацией или социально-экономической системой.
Предмет исследования: стратегическое планирование развития
муниципального образования город Краснодар.
Теоретико-методологическую основу работы составили
фундаментальные научные труды и монографии отечественных и зарубежных
ученых, посвященные вопросам государственного и муниципального
11
управления, стратегического планирования, организации прогнозно-плановой
работы, регулирования направлений социально-экономического развития.
В процессе написания работы автор опирался на нормативные акты,
регулирующие процесс стратегического планирования в Российской
Федерации: Конституцию, федеральный закон «О стратегическом
планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ; закон
Краснодарского края «О прогнозировании, индикативном планировании,
стратегии и программах социально-экономического развития Краснодарского
края» от 10.07.2001 г. № 384-КЗ; методические указания Министерства
экономического развития РФ по разработке и реализации государственных
программ и др.
Методы исследования. Обоснование теоретических положений и
разработка направлений совершенствования подходов к организации
деятельности по стратегическому планированию на муниципальном уровне
осуществлялись на основе реализации общенаучных методов, таких как
монографический анализ, логический, системно-структурный и системно-
функциональный подходы, экономико-социологический анализ и др.
Научная новизна исследования заключается в систематизации
подходов к организации деятельности по разработке стратегических планов на
муниципальном уровне:
− обобщена практика стратегического планирования, определены
наиболее эффективные инструменты прогнозно-плановой работы;
− на примере муниципального образования город Краснодар
показано, что в современных условиях на муниципальном уровне,
воспроизводятся практики, реализуемые на более высоких уровнях
стратегического управления. Стратегия социально-экономического развития
рассматривается как основной план, формулирующий целевые установки.
Дополнительно к этому разрабатываются стратегии развития отдельных
отраслей экономики и социальной сферы муниципалитета. Детализация
деятельности по достижению сформулированных целей осуществляется в
12
рамках реализации муниципальных программ, согласованных с одной
стороны с государственными программами, а с другой стороны, с общей
стратегией развития муниципального образования;
− выявлены основные недостатки организации деятельности по
стратегическому планированию на муниципальном уровне
− разработан бланк экспертного опроса для оценки документов
стратегического планирования;
− разработаны предложения по введению ответственности
должностных лиц за реализацию планов и программ стратегического
развития.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его
положения и выводы расширяют и обновляют представления о процессе
организации и практике стратегического планирования на муниципальном
уровне.
Практическая значимость работы заключается в возможности
широкого использования разработанных предложений по совершенствованию
практики прогнозно-плановой работы в деятельности муниципальных
образований Российской Федерации.
Структура работы: выпускная квалификационная работа состоит из
введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и
приложений.
13
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К
ОРГАНИЗАЦИИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НА
МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
1.1. Сущность и содержание понятия «стратегическое планирование»
Стратегическое планирование занимает важное место в системе
управления. Прежде чем рассмотреть сущность стратегического планирование,
обратимся к пониманию плановой работы в целом.
Планирование представляет собой процесс научного обоснования целей,
приоритетов, определения путей и средств их достижения. На практике оно
реализуется посредством разработки планов. Его отличительной чертой
является конкретность показателей, их определенность по времени и
количеству.
План представляет собой документ, который содержит систему
показателей и комплекс различных мероприятий по решению социально-
экономических задач. В нем отражаются цели, приоритеты, ресурсы, источники
их обеспечения, порядок и сроки выполнения.
Но формирование любого плана невозможно без анализа
предшествующей ситуации и предположения вариантов ее развития. Таким
образом реализуется связь между прогнозированием и планированием. Формы
сочетания прогноза и плана могут быть самыми разными: прогноз может
предшествовать разработке плана (в большинстве случаев), следовать за ним
(прогнозирование последствий принятого в плане решения), проводиться в
процессе разработки плана, самостоятельно играть роль плана, особенно в
крупномасштабных экономических системах (регион, государство), когда
невозможно обеспечить точное определение показателей, т.е. план приобретает
вероятностный характер и практически превращается в прогноз
1
.
1
Курбатов И.А. Правовые основы государственного планирования / И.А. Курбатов // Предпринимательское
право. – 2015. – № 4. – С. 17 - 24.
14
В то же время, если прогнозирование нацелено на создание научных
предпосылок для принятия решений, то планирование является уже собственно
процессом обоснования принятия и практической реализации управляющих
решений.
Планы имеют различную силу. Исходя из этого, обычно выделяют
следующие виды планов:
– императивные планы с правовой обязательностью для адресатов;
– влияющие планы, задача которых – опосредованное воздействие на
определенные действия при помощи так называемых стимулирующих
программ;
– индикативные планы с информативной функцией, например, показатели
и предварительные расчеты среднесрочных планов.
Существует и другой подход к классификации планов, а именно
определение типа плана в зависимости от срока его реализации. Исходя из
этого выделяют планы краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные.
Наконец, планирование может рассматриваться с точки зрения масштаба
поставленных задач и цели планирования. В этом контексте можно выделить
текущее (тактическое) и стратегическое планирование. Чтобы понять, что из
себя представляет формирование стратегических планов, нам следует
обратиться к термину стратегия. Это слово имеет греческое происхождение и
первоначально он использовалось для обозначения плана военных действий, но
впоследствии термин стал использоваться для обозначения способа достижения
любой сложной и достаточно долгосрочной цели
1
. Отсюда и выделение, как и в
военном деле «тактического» и «стратегического» планирования.
Стратегия как особый «способ действий» необходима в тех случаях,
когда достигнуть поставленную цель необходимо в условиях определенных
ресурсных ограничений. Стратегия предполагает максимально эффективное
использование имеющихся в наличии ресурсов, отсюда и особая модель
построения стратегии: она включает в себя постановку целей, определение
1
Энциклопедический словарь / под ред. Ю. В. Мальцева. – М.: Базис, 2015. С. 418
15
действий, которые необходимо совершить для ее достижения и, наконец,
описание порядка мобилизации необходимых ресурсов. Стратегия может
носить как общий характер, то есть представлять собой описанную в общем
виде модель деятельности, но чаще всего она формулируется в виде особого
«стратегического плана».
Теоретические подходы к пониманию стратегического планирования и
первые практические модели стали разрабатываться в середине ХХ в.
Достаточно широко применялось планирование в практике государств с
административно-командной системой управления. Так, в СССР значительный
вклад в развитие планового подхода внесли такие выдающиеся ученые, как
И.М. Губкин, С.Г. Струмилин, Н.А. Вознесенский и др.
Известный советский математик Л.В. Канторович создал одну из первых
в мире школ математического моделирования в экономике, идеи которой былди
развиты В.В. Новожиловым, А.Л. Лурье и другими учеными.
Именно в СССР был разработан первый в мире масштабный
стратегический план – проект электрификации России (ГОЭЛРО)
1
, который
стал основной развития всей системы народного хозяйства и позволил
аккумулировать значительные ресурсы для решения чрезвычайно масштабной
задачи восстановления и развития страны после кровопролитной первой
мировой войны и трагедии гражданского противостояния в
постреволюционный период.
Вместе с тем, подходы к организации стратегического планирования в
СССР обладали рядом особенностью. Главная из них – полное регулирование
всей социально-экономической системы. Особенностью западных моделей
стратегического планирования была их «привязка» к рыночной системе
хозяйствования, а именно, учет возможной волатильности внешней среды.
Среди западных ученых, предложивших стратегический подход в
планировании деятельности организаций или социально-экономических систем
1
Рапопорт, B.C. Объективные предпосылки и основные положения целевого управления / В.С. Рапопорт, Л.В.
Родионова // США: организационные проблемы управления; под общ. ред. Б.З. Мильнера. – М.: «Мысль», 2008.
С. 52.
16
следует выделить Майкла Портера, одним из первых предложившего
разработку стратегий в контексте конкурентной борьбы. Подход,
разработанный Портером, до сих пор используется в системе стратегического
планирования на всех уровнях, а именно:
− учет сильных и слабых сторон объекта, деятельность которого
предполагается довести до желательного уровня;
− учет угроз и возможностей развития
1
.
М. Портер рассматривал стратегическое планирование применительно к
организациям. Он, а позже и его последователи, такие как Р. Макграт, Г.
Хамель, Ю. Корбетт и др. разработали базовую модель стратегии, которая
включает учет состояния «точки входа», постановку целей и определение путей
их достижения с учетом возможности координации усилий всех
заинтересованных лиц или структур. Результатом формирования
стратегического плана является разработка необходимого пакета документов и
порядка взаимодействия лиц, участвующих в реализации стратегии. Стратегия
может включать в себя диагностику конкурентной ситуации, руководящую
политику для достижения целей организации и конкретные планы действий,
которые должны быть реализованы. Еще одна особенность стратегического
планирования – возможность его обновления и корректировки.
В современном менеджменте под стратегическим планированием
принято понимать «формулировку основных направлений деятельности
организации (миссия организации); определение показателей развития
организации на определенный период времени (определение целей,
выступающих в качестве желательного результата деятельности); анализ
наиболее значимых проблем, которые могут повлиять на организацию в
процессе реализации плана и определение конкретных действий, которые
необходимо осуществить для того, чтобы достичь поставленной цели»
2
.
1
Портер, М. Конкурентные преимущества стран / М. Портер // Вехи экономической мысли / под ред. А.П.
Киреева. М.: Логос, 2014. С. 565.
2
Kiechel W. The Lords of Strategy. Harvard Business Press, 2010. Р. 13.