57
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
РАБОТЫ ПО СТРАТЕГИЧЕСКОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ В
МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ ГОРОД КРАСНОДАР
3.1. Оценка порядка разработки и реализации отдельных документов
стратегического планирования
Рассмотрим порядок разработки, реализации и эффективности отдельных
документов стратегического планирования на примере муниципальных
программ. В качестве образца для анализа возьмем программу «Содействие
занятости населения» (Приложение 2), выступающую в качестве плана
действий по достижению такой стратегической цели развития как повышение
благосостояния населения стратегии социального экономического развития
города до 2020 г.
Программа была утверждена постановлением администрации
муниципального образования город Краснодар от 17 октября 2014 г. № 7592
1
.
Координатором программы является Управление по социальным
вопросам администрации муниципального образования город Краснодар.
Проблема занятости не является чрезвычайно «острой» для города. Уровень
безработицы в Краснодаре один из самых низких по стране и составляет всего
0,3% (рисунок 15). Вместе с тем, этот показатель не в полной мере отражает
объективную ситуацию. Так, в Краснодарском крае по данным за 2017 г. в
экономике было занято 76 % трудоспособного населения, 5,8% являлись
учащимися, а 18,2% составляют лица, не занятые в экономике. Это достаточно
высокий показатель, который свидетельствует как о несоответствии
предлагаемых вакансий потребностям потенциальных работников, так и о
высоком уровне теневой занятости.
1
Об утверждении муниципальной программы муниципального образования город Краснодар «Содействие
занятости населения муниципального образования город Краснодар»: Постановление администрации МО город
Краснодар от 17.10.2014 № 7592 (ред. от 28.12.2017) // СПС КонсультантПлюс
58
Рисунок 15 – Уровень безработицы в МО г. Краснодар
в 2011-2018 гг., %
В Краснодаре соотношение таких показателей как средняя численность
работоспособного населения и численность работников организаций различных
форм собственности показывает, что доля лиц, не занятых в экономике
составляет 17,5%, но это не совсем корректные данные, так как столица края
является чрезвычайно привлекательным трудовым центром для жителей других
муниципальных образований края и Республики Адыгея, многие из которых
находят работу в Краснодаре. Таким образом, в МО город Краснодар
аккумулирован достаточно большой не эффективно используемый трудовой
потенциал.
Одновременно с этим растет и потребность организаций в трудовых
ресурсах. В программе справедливо отмечается, что развитие
конкурентоспособности экономики муниципального образования будет
напрямую зависеть от возможностей удовлетворения запросов работодателей к
численности и качеству рабочей силы. Требуются меры по повышению
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,3
0,3
0,3
20112
20122
20132
20142
20152
20162
20172
2018
59
конкурентоспособности рабочей силы на рынке труда, эффективному
трудоустройству молодых специалистов, преодолению структурной
безработицы, развитию территориальной мобильности рабочей силы,
сохраняется необходимость в межотраслевом перераспределении трудовых
ресурсов, высвобождающихся в результате оптимизации численности
работников отдельных организаций. Высока потребность экономики города в
квалифицированных кадрах рабочих и специалистов.
Несмотря на наличие большого числа проблем, муниципальная целевая
программа включает только две подпрограмы:
– «Об организации временного трудоустройства несовершеннолетних в
муниципальном образовании город Краснодар» (Подпрограмма № 1),
направленную на создание комплексной системы временного трудоустройства
и оказание дополнительной социальной поддержки несовершеннолетних в
возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учёбы время;
– «Об организации общественных работ в муниципальном образовании
город Краснодар» (Подпрограмма № 2), направленную на улучшение ситуации
в сфере занятости населения, создание дополнительных форм временной
занятости для граждан, зарегистрированных в органах службы занятости в
целях поиска подходящей работы, безработных граждан.
При этом целями муниципальной программы заявлены:
обеспечение труда и занятости населения;
профилактика безработицы;
содействие гражданам в поиске подходящей работы, пропаганда
охраны труда;
создание комплексной системы временного трудоустройства и
дополнительной социальной поддержки несовершеннолетних в возрасте от 14
до 18 лет в свободное от учёбы время;
улучшение ситуации в сфере занятости населения, создание
дополнительных форм временной занятости для граждан, зарегистрированных
60
в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработных
граждан.
Таким образом, налицо невозможность достижения поставленных целей в
рамках выделенных подпрограмм.
Задачи муниципальной программы определены следующим образом:
разработка муниципальных правовых актов, регламентирующих
обеспечение труда и занятости населения муниципального образования город
Краснодар;
информирование о положении на рынке труда в городе Краснодаре;
оказание помощи в социальной адаптации на рынке труда,
мониторинг и прогнозирование трудовых ресурсов, содействие в
трудоустройстве, проведение мероприятий по вопросам улучшения условий и
охраны труда;
организация рабочих мест для временного трудоустройства
несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учёбы время;
организация трудовой деятельности, имеющей социальную
направленность, организуемой в качестве дополнительной поддержки граждан,
зарегистрированных в органах службы занятости в целях поиска подходящей
работы, безработных граждан [42].
В данном случае мы также не видим ни четкого соотнесения целей и
задач, ни связи между поставленными задачами и подпрограммами.
Мероприятия подпрограмм описаны крайне скупо. В рамках первой
подпрограммы предусмотрено проведение одного единственного мероприятия:
организация временного трудоустройства несовершеннолетних в организациях
различных форм собственности муниципального образования город Краснодар.
Аналогичным образом структурированы и мероприятия по второй
подпрограмме: организация общественных работ. Общественные работы
рассматриваются как социально значимое и перспективное направление,
полезное как для граждан, так и для города, форма материальной поддержки
горожан, возможность сохранения социальной активности. При этом
61
предусматривается, что несмотря на участие в общественных работах,
гражданин продолжать искать постоянную работу.
Достаточно ограничены в программе и «права на участие в общественных
работах». Это право имеют только граждане, зарегистрированные в органах
службы занятости, а также безработные граждане, находящиеся в поиске
подходящей работы, причем особенностью общественных работ является
сохранение права на получение пособия по безработице. Преимущественным
правом участия в общественных работах пользуются безработные граждане,
состоящие на учете в службе занятости более шести месяцев.
Также в программе оговорены и те выгоды, которые общественные
работы несут работодателю. Так, работодатель получает возможность
рационального использования квалифицированного персонала, привлекая для
выполнения неквалифицированных, низкооплачиваемых и непрестижных работ
временный персонал. Помимо этого, работодатели имеют возможность
подбирать при необходимости из числа граждан, занятых в общественных
работах и постоянный персонал.
Банк вакансий, для участия в общественных работах формируется
целенаправленно, путем заключения предприятиями и организациями
договоров с центром занятости населения.
Механизм реализации мероприятий предусмотрен следующий.
Выступающий в качестве соисполнителя муниципальной программы ГКУ КК
ЦЗН города Краснодара ведёт банк вакансий для несовершеннолетних в
возрасте от 14 до 18 лет и информирует о наличии вакансий заинтересованные
стороны. В свою очередь, департамент образования администрации
муниципального образования город Краснодар обеспечивает информирование
учащихся общеобразовательных организаций о возможностях временного
трудоустройства и содействует в организации направления учащихся в ГКУ КК
ЦЗН города Краснодара.
62
В соответствии с Подпрограммой «1» в приоритетном порядке
осуществляется временное трудоустройство несовершеннолетних в возрасте от
14 до 18 лет в свободное от учёбы время:
из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
а также лиц, их заменяющих;
из многодетных семей, семей безработных граждан, семей
беженцев и вынужденных переселенцев, малоимущих семей, неполных семей;
состоящих на учёте в комиссиях по делам несовершеннолетних,
освобождённых из воспитательно-трудовых колоний и закончивших
специальные учебно-воспитательные учреждения;
инвалидов, имеющих в соответствии с индивидуальной программой
реабилитации рекомендации к труду.
Список вакансий для учащихся достаточно обширен и включает работу
упаковщиками, горничными, промоутерами, официантами и др.
Исполнители мероприятий Подпрограммы в процессе её реализации:
выполняют мероприятия Подпрограммы в объёме её бюджетных
ассигнований, утверждённых решением городской Думы Краснодара о местном
бюджете (бюджете муниципального образования город Краснодар) на
очередной финансовый год и плановый период;
осуществляют подготовку предложений координатору
Подпрограммы по внесению изменений в Программу;
несут ответственность за реализацию соответствующего
мероприятия Подпрограммы.
Ежемесячно к 10 числу исполнители информируют управление по
социальным вопросам администрации муниципального образования город
Краснодар о количестве созданных рабочих мест для несовершеннолетних в
возрасте от 14 до 18 лет; временно трудоустроенных несовершеннолетних и
сумме расходов за счёт средств местного бюджета (бюджета муниципального
образования город Краснодар); о количестве временно трудоустроенных
63
несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет и сумме расходов за счёт
средств работодателей.
Контроль за исполнением Подпрограммы осуществляет администрация
муниципального образования город Краснодар. Текущий контроль
осуществляет координатор Подпрограммы.
По подпрограмме 2 ответственные за исполнение определяют
организации и муниципальные учреждения в соответствующих отраслях, в
которых организуют создание временных рабочих мест для граждан,
испытывающих трудности в поиске работы. Всего в рамках реализации
программы планируется создание 1235 временных рабочих мест, на которых
могут быть трудоустроены 3670 граждан, испытывающих трудности в поиске
работы, в том числе:
на 195 временных рабочих местах за счёт средств местного
бюджета (бюджета муниципального образования город Краснодар) могут
отработать около 400 граждан;
на 130 временных рабочих местах за счёт средств организаций, в
которых проводятся мероприятия по организации общественных работ (по
согласованию), могут отработать более 390 граждан [42].
Как мы можем видеть, количество предлагаемых рабочих мест
ограничено, более того, общее количество декларируемых рабочих мест не
соответствует фактически заявленным. Источник 910 рабочих мест в
программе не описан.
Предусмотрена возможность привлечения безработных граждан на
следующие виды работ:
мелкорозничная торговля, уборка помещений кафе, столовых и
других объектов; ремонт и изготовление тары; бытовое обслуживание
населения, погрузочно-разгрузочные работы;
благоустройство территории вдоль дорог (скашивание травы и
вырубка кустарников на обочинах, очистка дорожных покрытий от грязи, снега,
льда в местах, не доступных для дорожной техники);
64
обеспечение отдыха и оздоровления детей в период летних каникул;
уход за детьми в дошкольных образовательных организациях; организация
мероприятий общественного уровня (подготовка к проведению спортивных
соревнований, фестивалей и другое);
работа санитарами, медрегистраторами;
сезонные полевые работы (прополка, окучивание и полив
сельскохозяйственных культур, борьба с вредителями); сбор овощей, фруктов,
бахчевых и винограда; заготовка, переработка и хранение
сельскохозяйственной продукции;
строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание,
прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций;
погрузочно-разгрузочные и подсобные работы;
обслуживание, благоустройство и озеленение парков, скверов, зон
отдыха; организация сбора вторичного сырья и отходов; уборка автобусных
остановок; поддержание санитарного состояния мемориалов, обелисков и
памятников военной истории, кладбищ, захоронений и других мест, территорий
общего пользования; технические работы на предприятиях (организациях);
работа в архивах, работа операторами ПК, курьерами и другие направления
трудовой деятельности.
Исполнители мероприятий Подпрограммы организуют создание
временных рабочих мест с учётом положения на рынке труда и социально-
экономической потребности, основываясь на информации, представленной
ГКУ КК ЦЗН города Краснодара. В случае выявления на рынке труда
муниципального образования город Краснодар потребности в дополнительном
создании временных рабочих мест принимают меры оперативного характера по
изысканию возможности в организациях по курируемой отрасли создать
временные рабочие места для граждан, испытывающих трудности в поиске
подходящей работы, за счёт средств работодателей.
Реализация мероприятий программы осуществляется полностью за счет
средств местного бюджета. Поскольку программа рассчитана на период с 2015
65
по 2020 гг. распределение затрат по годам предусмотрено следующим образом
(рисунок 16).
Рисунок 16 – Распределение затрат на реализации муниципальной
целевой программы «Содействие занятости населения» в период
с 2015 по 2020 гг., млн руб.
Теперь обратимся к перечню целевых показателей. Они должны
выступать в качестве индикаторов эффективности реализуемых мероприятий
выделенных подпрограмм. В рассматриваемой программе они включают:
уровень регистрируемой безработицы, количество трудоустроенных граждан,
особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в
поиске работы, количество ярмарок вакансий и выставок учебных мест,
количество временно трудоустроенных несовершеннолетних граждан,
количество созданных временных рабочих мест.
Обратимся к содержанию предложенных индикаторов. В соответствии с
методическими указаниями Минэкономразвития по разработке и реализации
государственных программ, индикатор должен отражать прогресс в
4 482,70
4 266,90
3 286,80
3 286,80
3 286,80
2016
2017
2018
2019
2020
66
достижении заявленных целей и задач. Очевидно, что такой показатель как
уровень регистрируемой безработицы не является объективным показателем
эффективности реализуемой программы. Он зависит от макроэкономической
ситуации, размера предлагаемых пособий и др.
Вызывает вопросы и другой критерий – количество трудоустроенных
граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих
трудности в поиске работы. Очевидно, что местное сообщество должно
оказывать такую поддержку всем нуждающимся или максимально большой их
доле, но в данном случае также налицо формализация подхода: число
нуждающихся в рамках программы определено количественно. Так, в 2018 г. их
должно быть 7500 человек. Остается открытым вопрос, а если нуждающихся в
данной помощи в принципе окажется на весь город меньше 7500 человек – это
будет свидетельствовать о неэффективности программы?
Не отвечает требованиям, предъявляемым к критериям оценки
эффективности программы и такой показатель как количество проведенных
ярмарок вакансий. Куда более важно, насколько эти ярмарки были
результативны.
Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что недостатками
реализации программно-целевого подхода в муниципальном образовании город
Краснодар являются недостаточно точное структурирование программ на
подцели, формализация подходов к определению мероприятий программы,
некорректность выбора индикаторов, а также слабая оценка влияния
программы на общее развитие муниципалитета. Также в программах не
предусмотрены механизмы ответственности за нарушение сроков реализации и
содержания программы.
3.2 Совершенствование подходов к оценке эффективности
разрабатываемых планов
Оценка эффективности разрабатываемых стратегических планов – один
из важнейших аспектов повышения эффективности управления на
муниципальном уровне. Поскольку общая стратегия развития выполняет,