67
прежде всего функцию целеполагания, вопрос эффективности наиболее важен
при оценке таких конкретизирующих документов, как муниципальные
программы. Оценка программы должна проводиться по всем уровням, включая
цели, порядок выполнения и результат (рисунок 17).
Рисунок 17 – Схема оценки муниципальной программы
В процессе оценки особое внимание необходимо уделять индикаторам
программы. Они должны отвечать требованиям измеряемости и максимально
объективно и полно отражать соответствие программы стратегическим целям
развития муниципального образования. В первой главе выпускной
квалификационной работы были рассмотрены ключевые принципы
стратегического планирование. В их числе важное место занимает принцип
измеряемости. Не менее важно и то, чтобы программа влияла на определенные
социальные группы. Помимо этого, необходимо указывать источники
информации для проведения текущей оценки, предусматривать методы сбора
информации, технологию ее обработки. Итоговая оценка должна включать
заключение об эффективности программы. При этом эффективность может
рассматриваться как с позиций соотношения затрат и результатов, так и
68
включать качественные показатели. Оценка эффективность позволит оценить
рациональность бюджетных затрат. Особенности оценки муниципальных
программ представлены в таблице 4.
Таблица 4
Характеристики основных типов оценки муниципальной программы
Перспективная оценка
Текущая оценка
Итоговая оценка
Проводится перед
началом осуществления
программы
Проводится непрерывно
Проводится на ключевых
этапах реализации
программы
Анализируются прогнозы
возможных последствий
реализации программы
Запланированные сроки,
деятельность и
результаты сравниваются
с фактическими
Анализируются причины
достижения/недостижения
результатов
Информация
используется для
решения о начале
выполнения программы и
корректировки ее целей
и содержания
Информация
используется для
улучшения работы по
программе
Информация используется
для улучшения работы по
программе и уточнения
планов на будущее
В последнее время все чаще для оценки программ используется метод
экспертной оценки. Экспертная оценка представляет собой процедуру
получения оценки той или иной проблемы на основе мнения специалистов в
конкретной сфере (экспертов) с целью последующего принятия решения.
Оценка программ и проектов может быть достаточно сложной. Кроме
того, организаторы того или иного проекта или иные заинтересованные лица
могут попытаться влиять на экспертов. Наконец, в процессе экспертной оценки
может возникать «конфликт интересов».
Вместе с тем, если подбор экспертов будет осуществлен ответственно,
обеспечена достаточная квалификация привлеченных специалистов, а давление
или вмешательство в деятельность экспертов будет исключено, экспертная
оценка может быть достаточно объективной. Шаблон экспертного заключения
может носить такой характер, как это представлено в таблице 5.
69
Таблица 5
Шаблон экспертного заключения для оценки муниципальных
программ
70
Предложенный шаблон экспертного заключения может использоваться
для оценки любого типа программ. Как мы можем видеть из представленной
таблицы, шаблон охватывает все основные элементы программы. Первый
вопрос, который ставится перед экспертами предполагает оценку проблему,
которую призвана решить программа. Ответ на этот вопрос предполагает
оценку исходной ситуации. Чрезвычайно важно давать оценку не только
важности программы, но и ее приоритетности, по сравнению с другими,
стоящими перед муниципальным образованием задачами.
На следующем этапе эксперт должен оценить корректность
сформулированной цели и задач программы, а также достаточность имеющихся
для эффективного решения ресурсов. Существует огромное количество
значимых проблем, решение которых невозможно в силу объективной
недостаточности ресурсов: материальных, финансовых, человеческих и др.
В числе вопросов, которые должны быть поставлены перед экспертами:
оценка обоснованности установленных сроков программы сформулированным
в ней задачам, корректность определения промежуточных и конечных
результатов выполнения программы, объективность индикаторов, а также их
связь с решаемыми в рамках программы задачами, измеряемость
установленных показателей. Особое внимание эксперты должны уделить
вопросу оценки эффективности, ее полноте и объективности.
После этого, эксперты рассматривают характер управления программой и
ее источники финансирования, обоснованность расходования средств
муниципального бюджета, объемы внешнего финансирования или
софинансирования, а также порядок расходования выделенных на программу
средств. Это один из наиболее важных вопросов, который исследуется и иными
способами, например, в рамках проверок Счетной палатой, вместе с тем, и на
экспертном уровне может даваться объективная оценка порядку расходования
бюджетных и внебюджетных ресурсов, выделенных на исполнение
муниципальной целевой программы.
71
Одним из аспектов оценки эффективности произведенных расходов, а
также порядка реализации программы является исследование механизмов
мониторинга и контроля исполнения программы.
Каждая реализуемая программа должна предполагать достижение не
кратковременных, а долгосрочных результатов, более того, желательно, чтобы
эти результаты были закреплены. Наличие условий сохранения достигнутых
результатов также является предметом экспертной оценки.
На завершающем этапе эксперт дает заключение о том, кто является
выгодоприобретателем в результате реализации оцениваемой муниципальной
целевой программы: какие уровни бюджета, группы предпринимателей или
группы населения.
Также для оценки эффективности реализуемых программ может
использоваться методика PART (Program rating assessment tool), разработанная
в США. Методика была разработана Административно-бюджетным
управлением при президенте США в 2001 г. и с этого времени широко
применяется, как в США, так и в ряде европейских стран. Суть методики
состоит в разработке особого рейтингового механизма, позволяющего не
только оценивать, но и сравнивать целевые программы, определять их сильные
и слабые стороны, а также эффективность исполнения
1
.
Методика включает 30 тематических вопросов, разделенных по четырем
областям оценивания. Первая группа вопросов направлена на оценку структуры
и целей программы, их прозрачности, степени конкретизации конечных
результатов. Второй блок призван охарактеризовать обоснованность
направленности программы, необходимость её проведения, ее приоритетность в
стратегической перспективе. Третий блок вопросов позволяет рассмотреть
финансовые аспекты реализации целевой программы, степень ее
обеспеченности бюджетными и внебюджетными средствами, а также
эффективность использования этих средств. Наконец, четвертый блок
1
Перцов, Л.В. Внедрение государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ в практику
управления: вопросы и ответы / Л.В. Перцов // Бюджет. – 2012. – № 10. – С. 55.
72
программы оценивает «конечный эффект»: проработанность показателей
конечного эффекта, взаимосвязанность показателей конечного результата.
Ответы на вопросы системы PART ранжируются по шкале от 0 до 100
(где 100 – самый лучший ответ). Данные оценки впоследствии компонуются и
формируются в общие баллы, которые являются основой для составления
конечного рейтинга: «Эффективные», «Достаточно эффективные», «Формально
приемлемые», «Неэффективные» программы. Программы, которые не имеют
показателей выполнимости или ещё не имеют собранных сведений о
результатах, попадают в категорию – «Результат не показан» [49].
Весовые коэффициенты распределяются в методике следующим образом:
– цели и структура программы – 20%;
– стратегическое планирование – 10%;
– менеджмент – 20%;
– результаты программы и отчетность – 50%.
Оценки формируются на основе опросных листов, заполняемых
уполномоченными сотрудниками заинтересованных в реализации программы
органов власти (министерств, департаментов, ведомств и др.). Данная методика
интересна тем, что позволяет сравнивать различные программы и на основании
результатов сравнения перераспределять бюджетные средства в пользу более
эффективных программ.
3.3 Ответственность за нарушение сроков и порядка реализации
стратегических планов и программ: правовые и административные
аспекты
Одной из наиболее актуальных проблем стратегического планирования
на муниципальном уровне является отсутствие требований к должностным
лицам, ответственным за подготовку и реализацию муниципальных программ.
В соответствии с требованиями Приказа Минэкономразвития России от
16.09.2016 № 582 (ред. от 15.03.2017) «Об утверждении Методических
указаний по разработке и реализации государственных программ»,
обязательным является проведения регулярной оценки результативности и
73
эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней
экспертизы с привлечением независимых экспертов, оценки их вклада в
решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с
возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также
установления ответственности должностных лиц за результаты реализации
государственной программы.
Несмотря на наличие требования «ответственности» оно пока не нашло
отражения ни на одном из уровней применения программно-целевого подхода.
Единственный аспект, на который обратили внимание законодатели – это
нарушение финансовой дисциплины. В 2013 г. были внесены поправки в
Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях в части
ответственности за нарушения бюджетного законодательства, в том числе и за
нецелевое использование бюджетных средств. Но выполнение программы не
ограничивается финансовыми аспектами.
Так, в Приказе Минэкономразвития России от 16.09.2016 № 582
указывается, что основные мероприятия программы должны быть реализованы
в соответствии со сроками, установленными государственной программой. При
этом, для выявления степени достижения запланированных результатов,
фактически достигнутые значения показателей (индикаторов) сопоставляются с
их плановыми значениями. Для выявления степени достижения
запланированного уровня затрат фактически произведенные затраты на
реализацию программы (подпрограммы) в отчетном году сопоставляются с их
плановыми значениями. Для выявления степени исполнения плана реализации
государственной программы (подпрограммы) проводятся:
сравнение фактических сроков и результатов реализации
контрольных событий программы с ожидаемыми;
сравнение фактических сроков реализации мероприятий
ведомственных целевых программ, основных мероприятий и федеральных
целевых программ плана-графика реализации государственной программы с
74
запланированными, а также сравнение фактически полученных результатов с
ожидаемыми.
В рекомендациях предусмотрено, в случае выявления отклонений
фактических результатов по любому из параметров представлять
аргументированное обоснование причин:
отклонения достигнутых в отчетном периоде значений показателей
(индикаторов) от плановых, а также изменений в связи с этим плановых
значений показателей (индикаторов) на предстоящий период;
значительного недовыполнения одних показателей (индикаторов) в
сочетании с перевыполнением других или значительного перевыполнения по
большинству плановых показателей (индикаторов) в отчетном периоде;
возникновения экономии бюджетных ассигнований на реализацию
государственной программы (подпрограммы) в отчетном году;
перераспределения бюджетных ассигнований между
ведомственными целевыми программами и основными мероприятиями
государственной программы (подпрограммы) в отчетном году;
исполнения плана реализации государственной программы
(подпрограммы) в отчетном периоде с нарушением запланированных сроков, в
том числе невыполнения (нарушения сроков выполнения) контрольных
событий программы.
Мы полагаем, что в случае срыва реализации сроков исполнения
программы или значительного недовыполнения показателей, должна быть
предусмотрена ответственность исполнителя, причем эта ответственность
должна быть «прописана» еще на этапе разработки программы.
Следует отметить, что еще в начале 2000-х г. этот вопрос стоял
достаточно остро. Так, в 2002 г. группой депутатов был внесен в
Государственную думу проект закона «О программах комплексного социально-
экономического развития муниципальных образований». Статья 14
законопроекта содержала предложения об «Ответственности исполнителя за
неисполнение (ненадлежащее исполнение) муниципальной комплексной
75
программы». При этом речь шла об ответственности внешних исполнителей. В
настоящий момент объективно назрела необходимость предъявления более
жестких требований к чиновникам, отвечающим за реализацию
муниципальных программ.
Ответственность должна носить персональный характер, а перечень мер
за неисполнение программы, в отсутствие объективных причин, должен быть
предусмотрен в момент утверждения.
Таким образом, совершенствование применения программно-целевого
подхода в управлении муниципальным образованием может быть
осуществлено в результате изменения подходов к оценке программ и
определения мер ответственности за исполнение программ.
Оценка программ должна вестись на трех уровнях: прогнозном, текущем
и итоговом. Повышению качества муниципальных программ будет
способствовать применение метода экспертной оценки, позволяющей оценить
все элементы программы. Также может использоваться методика PART, в
рамках которой возможно сравнение различных муниципальных программы и
на основании его результатов, выбор наиболее эффективного направления
бюджетных ресурсов.
Ответственность за исполнение муниципальных программ должна носить
персональный характер. В настоящий момент законодательно предусмотрена
ответственность только за нарушение финансовой дисциплины. В этой связи
при разработке программы необходимо предусматривать организационные
меры за соблюдение сроков реализации программ и достижение определенных
показателей.
76
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате проведенного исследования были сделаны следующие
выводы:
Стратегическое планирование представляет собой одну из форм
долгосрочного планирования, ориентированного на достижение сложных
целей, предполагающих использование ограниченного количества ресурсов.
Стратегическое планирование предполагает формулировку основных
направлений деятельности организации (миссия организации); определение
показателей развития организации на определенный период времени
(определение целей, выступающих в качестве желательного результата
деятельности); анализ наиболее значимых проблем, которые могут повлиять на
организацию в процессе реализации плана и определение конкретных действий,
которые необходимо осуществить для того, чтобы достичь поставленной цели.
Теория стратегического планирования разрабатывалась, начиная с
середины ХХ в. как в странах с плановой, так и в странах с рыночной
экономикой, что подтверждает универсальность такого подхода. Основным
отличием западного подхода является разработка стратегии с учетом
неопределенности внешней среды. Преимущества стратегического подхода при
разработке планов развития состоят в том, что он позволяет учесть все
варианты развития, включая как позитивный, так и негативный сценарии;
контролировать все его аспекты; максимально эффективно обеспечивать
менеджмент информацией и аналитическими материалами; рационально
использовать имеющиеся ресурсы и др. Основные инструменты
стратегического планирования: анализ внешней среды, сценарное
планирование, SWOT-анализ, сбалансированная система показателей,
формирование стратегических карт и др.
В государственном и муниципальном управлении стратегическое
планирования и являющаяся его неотъемлемым элементом прогнозно-плановая
работа занимают особое место в силу сложности объекта управления –