17
Практика применения стратегического планирования показывает, что
такой подход обладает рядом преимуществ. Так, именно благодаря
стратегическому подходу в планировании возможно учесть все варианты
развития, включая как позитивный, так и негативный сценарии;
контролировать все его аспекты; максимально эффективно обеспечивать
менеджмент информацией и аналитическими материалами; рационально
использовать имеющиеся ресурсы и др. (рисунок 1).
Рисунок 1. Преимущества стратегического планирования
В теории и практике стратегического планирования разработано
множество инструментов и методов, позволяющих повысить эффективность
Преимущества стратегического плданирования
обеспечивает подготовку к использованию
возможных благоприятных условий для
успешной деятельности
позволяет всесторонне проанализировать
возникающие (в том числе ожидаемые в
будущем) проблемы и угрозы в
деятельности
улучшает координацию действий в
процессе деятельности
создает предпосылки для развития
стратегического мышления и предвидения
у менеджеров
способствует формированию
информационной базы для эффективного
управления
обеспечивает более обоснованное и
рациональное распределение ресурсов и
их концентрацию на ключевых
направлениях
18
разработки стратегических планов
1
. Наиболее известными и
общеупотребительными в практике стратегического планирования стали такие,
как:
− анализ внешней среды, позволяющий учесть такие факторы, как
политические, экономические, социальные, технологические, правовые,
экологические и др.;
− сценарное планирование, изначально использовавшееся в военном
деле для анализа возможных сценариев развития ситуации и их классификации
на основе логического подхода;
− SWOT-анализ, в котором рассматриваются внутренние сильные и
слабые стороны по отношению к внешним возможностям и угрозам;
− сбалансированная система показателей и формирование
стратегических карт, создающих системную основу для измерения получаемых
результатов и контроля стратегии и др.
Обобщая проведенный анализ, мы можем сделать следующие выводы:
− стратегическое планирование представляет собой одну из форм
долгосрочного планирования, ориентированного на достижение сложных
целей, предполагающих использование ограниченного количества ресурсов;
− стратегическое планирование предполагает формулировку
основных направлений деятельности организации (миссия организации);
определение показателей развития организации на определенный период
времени (определение целей, выступающих в качестве желательного результата
деятельности); анализ наиболее значимых проблем, которые могут повлиять на
организацию в процессе реализации плана и определение конкретных действий,
которые необходимо осуществить для того, чтобы достичь поставленной цели;
− теория стратегического планирования разрабатывалась, начиная с
середины ХХ в. как в странах с плановой, так и в странах с рыночной
экономикой, что подтверждает универсальность такого подхода. Основным
1
Иванова, К.А. Исследование методов результативного управления в целях повышения эффективности
реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры / К.А. Иванова // Вестник Российской
академии естественных наук. – 2013. – № 2. – С. 34.
19
отличием западного подхода является разработка стратегии с учетом
неопределенности внешней среды;
− преимущества стратегического подхода при разработке планов
развития состоят в том, что он позволяет учесть все варианты развития,
включая как позитивный, так и негативный сценарии; контролировать все его
аспекты; максимально эффективно обеспечивать менеджмент информацией и
аналитическими материалами; рационально использовать имеющиеся ресурсы
и др. Основные инструменты стратегического планирования: анализ внешней
среды, сценарное планирование, SWOT-анализ, сбалансированная система
показателей, формирование стратегических карт и др.
1.2. Стратегическое планирование в государственном и
муниципальном управлении
Зародившись в рамках организационного менеджмента понятие
стратегического планирования достаточно быстро проникло в сферу
государственного и муниципального управления. Связано это со спецификой
регулируемых социально-экономических систем. Обоснование направлений
социально-экономического прогнозирования заключается в том, чтобы, с одной
стороны, выяснить перспективы ближайшего или более отдаленного будущего
в исследуемой области, руководствуясь реальными экономическими
процессами, сформировать цели развития, а с другой – способствовать
выработке оптимальных планов, опираясь на составленный прогноз и оценку
принятого решения с позиций его последствий в прогнозном периоде.
Понятие стратегического планирования раскрыто в Федеральном законе
от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О стратегическом планировании в
Российской Федерации» – «деятельность участников стратегического
планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности
Правительства Российской Федерации, планов деятельности федеральных
органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-
экономического развития и обеспечения национальной безопасности
Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов
20
социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности
Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического
планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания»
1
.
В государственном и муниципальном управлении в процессе
планирования необходимо учитывать целый ряд факторов: экономических,
социальных, политических, демографических, научно-технических, развития
базы естественных ресурсов и др. При этом специфическим является выбор
целей желательного развития. Так, для государственного управления
социальные или политические цели могут носить более важный характер, чем,
например, цели экономические. Таким образом, плановая работа как
управленческий прием обнаруживает достаточную гибкость, чтобы
адаптировать управленческие решения к постоянно изменяющейся ситуации. В
современной практике – это целый ряд вариантов управленческого воздействия
– от наиболее жесткого (директивного) до информационного воздействия.
Даже в отношении планирования в Советском Союзе некоторые авторы
замечают: «Справедливости ради отметим, что доводимые сверху планы
производства и распределения продукции, а особенно контроль за их
исполнением, не были предельно жесткими, допускались встречное
планирование снизу, корректировка планов. В значительной степени
формально директивные планы представляли планы-ориентиры, исполнители
обладали определенной свободой действий, тем более что плановые показатели
утверждались в агрегированном виде и детализировались производителями на
основе договоров с приобретателями, потребителями товаров и услуг»
2
.
Очевидно, что в силу такого своеобразия плановая работа может быть
выделена в самостоятельный метод управления, т.е. установленные правом
конкретные приемы и способы деятельности органов исполнительной власти и
1
О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред.
от 31.12.2017) // Информационно-правовая система Консультант плюс. [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 15.02.2019).
2
Постовой Н.В. Муниципальное право России: учебник / Н.В. Постовой, В.В. Таболин, Н.Н. Черногор; под ред.
Н.В. Постового. – М.: Юриспруденция, 2016. 456 с.
21
их должностных лиц, осуществленные в рамках их компетенции и вызывающие
юридические последствия.
Остановимся на этом вопросе несколько более подробно. Так,
деятельность по стратегическому планированию основывается на комплексе
принципов, основные из которых – принцип единства и целостности,
разграничения полномочий, преемственности, непрерывности и другие
представлены на рисунке 2.
Рассмотрим содержание указанных принципов. Так, принцип единства и
целостности предполагает, что разработка планов и формирование отчетов в
рамках системы стратегического планирования должны осуществляться в
рамках целостной системы и с использованием единой методологии.
Чрезвычайно важным в контексте темы выпускной квалификационной
работы является то, что на каждом уровне управления разработка стратегии
развития осуществляется в рамках законодательно определенных полномочий.
При этом, разрабатываемая на федеральном уровне стратегия, выступает в
качестве своего рода целевой основы, фундамента планов, разрабатываемых на
более низких уровнях в рамках собственных полномочий.
Преемственность и непрерывность планирования значат, что такие
документы не могут носить локального или единичного характера.
Разрабатываемые стратегии последовательно сменяют друг друга, при этом
социально-экономическая система и все ее основные элементы постоянно
развиваются в рамках разрабатываемых стратегий, последовательно
сменяющих друг друга
1
.
1
Алдакушева, А.Б. Научный инструментарий планирования / А.Б. Алдакушева. – М., 2005. С. 54.
22
Рисунок 2. Принципы стратегического планирования
Для системы стратегического планирования принципиально важны
сбалансированность и согласованность всех документов, причем согласованы
должны быть как цели развития, так и соответствующие этим целям задачи,
наличные ресурсы, разработанные и запланированные мероприятия и др.
Выбор способов достижения целей должен осуществляться исходя из
необходимости оптимального расходования всех имеющихся в наличии
ресурсов. Этому правилу соответствует принцип результативности.
Принципы стратегического
плданирования
единство и целостность
разграничение полномочий
преемственность и непрерывность
сбалансированность системы
стратегического планирования
результативность и эффективность
стратегического планирования
ответственность участников стратегического
планирования
прозрачность (открытости) стратегического
планирования
реалистичность, ресурсной обеспеченности
измеряемость целей
соответствие показателей целям
программно-целевой принцип
23
Принцип ответственности, также, как и в любой другой управленческой
ситуации предполагает, что все участники планирования в пределах своих
полномочий несут ответственность, как за качество разрабатываемых ими
планов, так и за их своевременность, полноту и обоснованность документов,
порядок их реализации.
Планирование должно носить открытый характер. Транспарентность
планов позволяет делает их понятными, повышает достижимость их
реализации. Исключение составляют те документы и планы развития, которые
относятся к государственной тайне, например, в сферах национальной
безопасности или, например, обороны страны. Не менее важны ля
стратегического планирования принцип реалистичности формулируемых
целей, предполагающий учет ресурсных ограничений и достижимость
определяемых задач с четом всех имеющихся рисков и принцип измеряемости.
Любая поставленная цель должна быть оценена с учетом конкретных
показателей, причем необходимо, чтобы существовал инструментарий,
позволяющий их измерить.
Одним из основных принципов, на который следует сделать особый
акцент является программно-целевой. Дело в том, что решение всех
желательных задач практически невозможно, поэтому при разработке стратегии
выбирают наиболее важные задачи, требующие оперативного решения.
Программно-целевой метод успешно применяется в разных странах мира. Так,
в США он стал внедряться в середине ХХ в. сначала в рамках концепции
результативного бюджетирования (Performance Budget), а позже – управления
по целям (Management by Objectives)
1
. Применяется данный подход в
управлении также в Канаде, Японии, государствах ЕС и многих других странах
мира. Большой опыт реализации государственных и муниципальных программ
был накоплен в СССР. В современной России программно-целевой подход
1
Купряшин, Г.Л. Основы государственного и муниципального управления. 2-е изд., пер. и доп. Учебник и
практикум для академического бакалавриата / Г.Л. Купряшин. – М.: Юрайт, 2018. С. 68.
24
также получил широкое распространение, в том числе и на муниципальном
уровне.
В рамках программно-целевого подхода обеспечивается реализация
единовременно двух типов интеграции социальных и экономических
процессов: временной, когда необходимо добиться единства и четкой
последовательности различных этапов процесса продвижения к конечной цели,
установленной программой и пространственной, когда необходимо связать
усилия субъектов, представителей различных отраслей, регионов и форм
собственности.
В рамках общей концепции управления программно-целевой подход
рассматривается как метод управления проектами, ориентированный на
достижение конечного результата. В его основе лежит установление целей
развития, разработка вариантов достижения поставленной цели, отбор наиболее
эффективных из них и формирование на их основе целевых программ.
Как считают Б.А. Райзберг и А.Г. Лобко, программно-целевое управление
представляет собой «способ решения крупных и сложных проблем посредством
выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели,
достижение которых обеспечивает решение возникших проблем»
1
.
Еще более развернутое определение предлагает Е.Ю. Золотова:
программно-целевой подход представляет собой методу управления,
состоящий в точном формулирование целей, создание программ для
оптимального достижения поставленных целей, предоставления требующихся
ресурсов для реализации программ и формирования институтов,
осуществляющих руководство их выполнением
2
.
Т.А. Мясникова рассматривает программный подход как одну из
составляющих стратегического планирования, утверждая, что «разработка и
1
Райзберг, Б.А. Программно-целевое планирование и управление: Учебник. / Б.А. Райзберг, А.Г. Лобко – М.:
ИНФРА-М, 2002. – 428 с.
2
Золотова, Е.Ю. Программно-целевое управление как средство решения социальных проблем общества / Е.Ю.
Золотова, Н.И. Чернышева // XIII научно-техническая конференция молодых ученых, аспирантов, студентов,
место издания ГОУ ВПО «РХТУ им. Д.И. Менделеева», Новомосковский институт (филиал) Новомосковск. –
2011. – Том 1, тезисы. – С. 38-39
25
реализация стратегий поддержаны производными документами: отраслевыми и
функциональными стратегиями, программами»
1
.
С.Н. Сычанина, анализируя сущность и природу программно-целевого
управления социально-экономическим развитием, делает вывод о том, что
структурными элементами программно-целевого подхода являются постановка
целей развития; формирование мероприятий, для достижения целей;
обеспечение взаимосвязи между целью и мероприятиями; мотивация агентов
хозяйственной деятельности; ресурсное обеспечение программных мер и
контроль их реализации
2
.
Рассмотрев принципы стратегического планирования обратимся к такому
вопросу как система стратегических планов государства и место в этой системе
планов, формируемых на муниципальном уровне. Для этого вернемся к
основным положениям Федерального закона «О стратегическом
планировании». Этот закон выделяет документы, которые формируются как
набор общегосударственных целей в рамках единой системы целеполагания.
Это документы федерального уровня. Они могут касаться как всей
государственной социально-экономической системы в целом, так и отдельных
отраслей или, наиболее значимых макрорегионов.
На более нижних уровнях планирования: региональном и
муниципальном, конкретные планы как бы встраиваются в единую систему.
Естественно, что наиболее широк спектр документов, формируемых на
«верхних этажах» целеполагания. Единые для всей страны задачи являются
основой развития для всех регионов и населенных пунктов страны. Но
детализация этих документов уже осуществляется в рамках отраслевых
программ, а также в разрезе отдельных территорий. Так, на муниципальном
уровне могут разрабатываться два типа документов:
1
Мясникова, Т.А. Стратегические направления развития крупного города / Т.А. Мясникова // Экономика
устойчивого развития. – 2013. – № 15. – С. 96-100.
2
Сычанина С.Н. Программно-целевой подход: генезис и тенденции развития // Научный вестник ЮИМ. – 2013.
– № 4. – С. 37-41.
26
− стратегия социально-экономического развития муниципального
образования;
− план мероприятий по реализации стратегии социально-
экономического развития муниципального образования (рисунок 3).
Рисунок 3. Документы стратегического планирования,
разрабатываемые на разных уровнях власти
Важность плановой работы предполагает законодательное закрепление ее
основ. В соответствии с Конституцией, Российская Федерация – социальное
государство (ст. 7 ч. I)
1
. В Конституции определяется компетенция высших
исполнителей экономической политики РФ, таких как Президент,
Правительство, Федеральное Собрание. Характеристика государства как
социального отражается и на процессе, целях и принципах планирования. Так,
все органы государственной власти, и, прежде всего, органы исполнительной
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. – 2014. – 22 июля