13
пространства, в рамках которого могут формироваться программные
документы по вопросам рождаемости и поддержки семьи, здоровья и
продолжительности жизни, миграции и иных направлений государственного
регулирования демографического развития. Концепция - это некий подход,
стратегический замысел, это то поле, в параметрах которого только и должны
реализоваться соответствующие государственные проекты не только в
демографических, но и смежных сферах жизнедеятельности [56].
Концепция демографической политики, если она выступает правовым
документом федерального уровня, является необходимым ориентиром в
оптимизации демографических процессов во всех субъектах Российской
Федерации. Если Концепция - документ регионального уровня, то она должна
не только соответствовать основополагающим принципам демографического
развития России в целом, но и учитывать геополитические и демографические
особенности конкретного субъекта Федерации, а также смежных с ним
территорий [51,с.174].
Концепция не может не исходить из реалий политической, социально-
экономической и демографической ситуации в Российской Федерации, не
принимать во внимание динамику развития других, в частности, соседних
государств, а также происходящую в современном мире глобализацию
различных сфер жизнедеятельности населения. Учитывая специфику
реформирования России, и федеральная и региональные концепции должны
ориентироваться на переходный период (возможно первая четверть ХХ I века),
и вместе с тем на последующее устойчивое социально-экономическое развитие,
что обусловлено инерционностью демографических процессов и
долгосрочностью достижения ожидаемых результатов [39,с.219].
Концепция должна опираться на общепризнанные принципы
международного права и нормы международных договоров Российской
Федерации, ее Конституции, национального законодательства и подзаконных
актов, а также учитывать опыт государственного регулирования и проведения
демографической политики, как в России, так и в других странах.
14
Структурно концепция состоит из нескольких взаимосвязанных частей.
Конечно, без анализа ситуации нельзя обоснованно сформулировать задачи
демографического развития, наметить приоритеты. Но сам по себе анализ
ситуации не достаточен для выбора цели демографического развития. Это
позволяет сделать лишь специальное обоснование, включающее
демографические, экономические, геополитические и иные факторы. В ряде
концепций, разработанных уже в ХХ I в. исходной частью выступает именно
разностороннее обоснование цели или даже стратегии демографического
развития [33,с.206].
В соответствии с целью по основным направлениям демографического
развития формулируются задачи и обосновываются приоритеты. Эта работа в
основном опирается на данные анализа демографической ситуации.
Формулировки задач по всем ее направлениям, выбор приоритетов в рамках
этих направлений (рождаемость и семья, здоровье и продолжительность жизни,
миграция населения) – все это в существенной мере обусловлено целью
демографического развития. Реально оценивая демографическую ситуацию в
России и в преобладающем большинстве её регионов, к числу наиболее общих
задач могут быть отнесены: повышение рождаемости и укрепление института
семьи; улучшение здоровья населения и рост его продолжительности жизни;
приведение миграционного баланса в соответствие с целями демографического
развития [20,с.377].
В отличие от концепции, программы (планы действий) – это комплексы
мероприятий правового, экономического, идеологического и организационного
порядка, с помощью которых осуществляются цели и задачи демографической
политики. Эти программы могут быть едиными, охватывая мероприятия по
всем компонентам демографического развития, и специальными,
предназначенными для реализации задач в сфере рождаемости и укрепления
семьи, улучшения здоровья и снижения смертности населения, рационализации
миграционных процессов [28,с.137].
По каждой из этих задач в зависимости от уровней и тенденций в сферах
рождаемости, смертности и миграции могут быть намечены приоритеты, как
15
задачи для их первоочередного решения. Эти приоритеты чаще всего
определяются исходя из повозрастных характеристик, выделения групп риска,
структуры причин смерти, результативности и состава миграционных потоков
и другого.
Вторую часть демографической политики составляют программы (планы)
действий или мер в области рождаемости и семьи, здоровья и смертности,
миграции и расселения населения. Эти меры либо оказывают влияние
непосредственно (расширение объема и улучшение качества медицинских
услуг, упрощение порядка предоставления гражданства мигрантам и другие),
либо опосредованно через поведение, когда меняются окружающие человека
условия и у него постепенно происходят изменения ценностных ориентаций,
установок и поведения в целом (таковы в основном меры по стимулированию
рождаемости) [31,с.228].
Все эти меры могут быть условно разделены на четыре группы. Первая
группа включает нормативно-правовые акты (законы, указы, постановления и
прочее). К ним, например, относятся установление минимального возраста
вступления в брак, ответственность родителей за содержание детей, право на
производство аборта, законы, регулирующие пребывание и занятость
иностранных граждан, условия получения гражданства и прочее.
Все нормативные акты, призванные регулировать демографические
процессы, должны соответствовать цели демографического развития страны.
Подобное, к сожалению, отсутствует, особенно в миграционной сфере. Более
того, нормативные акты в области регулирования миграции зачастую
противоречат цели демографического развития России. Чтобы исключить
такую ситуацию, необходимо чтобы Концепция демографического развития РФ
стала основополагающим документом, которым руководствуются в своей
деятельности законодательные, исполнительные и иные органы власти.
Идеология Концепции демографического развития РФ должна пронизывать
всю нормативно-правовую базу в сфере воспроизводства и миграции населения
[45,с.22].
16
Вторая группа составляет меры экономического характера. Они весьма
разнообразные и достаточно затратные. При разработке мер, требующих
финансовых расходов, с разной степенью трудности все же можно установить
размеры необходимых денежных ресурсов на их осуществление.
Совсем иное дело – расчет эффективности вводимых мер. По многим из
них в связи с одновременным действием сопутствующих факторов вообще
невозможно установить влияние вводимой меры. Причем, если вводятся меры,
стимулирующие рост рождаемости, то здесь сама эффективность выступает
мерой регламентирующей необходимые затраты. Допустим, вводится мера,
стимулирующая рождение второго ребенка. Часть затрат будет сделана вне
поля эффективности, в связи с тем что они пойдут на тех детей, которые
рождаются независимо от вводимых мер. Если же увеличится количество
вторых рождений сверх существующего числа, то это вызовет дополнительные
расходы. Но они вызваны будут именно потому, что произойдет прибавка
вторых рождений. В этом и будет эффективность вводимых мер [37,с.74].
Оценивая эффективность, а точнее прибавку рождений, надо исключить
влияние сопутствующих факторов, таких, например, как структурные сдвиги. В
первые годы ХХ I века в России повсеместно происходит рост числа рождений
за счет увеличения количества женщин наиболее активного репродуктивного
возраста (они родились в 80-е годы, когда ежегодное число рождений
составляло 2.3-2-5 млн. человек). Прибавку можно оценить, сопоставив прирост
рождаемости в двух близких по составу (демографическому, этническому и так
далее) и условиям жизни населения регионах, в одном из которых были
осуществлены меры демографической политики, а в другом – нет [35,с.82].
Третью группу составляют информационно-пропагандистские меры. Эти
меры мало затратные и в принципе их осуществление должно опережать
введение не только экономических, но и, возможно, нормативно-правовых мер.
Задача этой группы мер – подготовить общественное мнение в направлении
проведения той демографической политики, которая адекватна национальным
интересам страны [34,с.403].
17
Четвертая группа взаимосвязанная с предыдущей, охватывает
мероприятия организационного характера. Сюда относится формирование
специальных структур, занимающихся демографической проблематикой,
содействие организации и функционированию общественных объединений
(советов, фондов и других) оказывающих консультативную и иную помощь
семьям, прежде всего, молодым, создание служб доверия, обоснование
предложений по совершенствованию информационной базы о
демографических процессах и миграции населения и прочее.
После ликвидации в российском правительстве должности заместителя
председателя, ведающего социальными вопросами, демографическая политика
как единое целое, включающая вопросы рождаемости и семьи, здоровья и
продолжительности жизни, миграции и расселения населения, оказалась вне
координации и единого концептуального подхода. Ныне демографическими
процессами занимаются разные ведомства: здоровьем и продолжительностью
жизни – одни, миграцией – другие, семейными вопросами – третьи,
рождаемостью – практически никто. Очевидно, что в условиях нарастающего
демографического кризиса, когда нет более приоритетной задачи у России, чем
создание условий для оздоровления демографической ситуации, необходимо
иметь и на федеральном и на региональных уровнях соответствующие
организационные структуры [44,с.135].
Следовательно, из выше изложенного можно сделать следующий вывод,
что объектом социальной политики являются качественные аспекты
жизнедеятельности человека, тогда как объектом демографической политики -
воспроизводство и миграция населения, то есть его количественные параметры.
Сходство воспроизводства и миграции населения носит формальный
характер, тогда как различия присущи самой природе этих процессов, поэтому,
определяя объект управления все же более обоснованно разграничить
демографические и миграционные процессы.
Демографическая политика это система общепринятых на уровне
властных структур идей и концептуально объединенных средств, с помощью
которых, прежде всего, государство, а также другие общественные институты,
18
соблюдая определенные принципы, предполагают достижение в
демографическом развитии страны поставленных целей. В этом определении
можно выделить несколько основополагающих моментов: для любой политики
необходима точно сформулированная цель, ради достижения которой должна
функционировать вся система управления демографическими процессами;
политика включает набор концептуально объединенных мер по достижению
поставленной цели; политика призвана базироваться на общепринятых
мировым сообществом нормах; субъектами проведения демографической
политики в демократическом обществе выступает не только государство, но и
другие социальные, в данном случае общественные, институты.
Исходная часть демографической политики является концепция - система
идей, взглядов, определяющая границы правового и идеологического
пространства, в рамках которого могут формироваться программные
документы по вопросам рождаемости и поддержки семьи, здоровья и
продолжительности жизни, миграции и иных направлений государственного
регулирования демографического развития.
Вторую часть демографической политики составляют программы
действий или мер в области рождаемости и семьи, здоровья и смертности,
миграции и расселения населения. Меры могут быть условно разделены на
группы: нормативно-правовые акты; меры экономического характера;
информационно-пропагандистские меры; мероприятия организационного
характера.
1.2. Понятие, характеристики и система показателей, характеризующих
демографический потенциал в регионе
Под демографической ситуацией (обстановкой) понимается состояние
демографических процессов, характерное в данное время для определенной
территориальной общности людей. Демографическая обстановка включает в
себя множество структурных компонентов.
Основой демографической обстановки является региональное
воспроизводство населения, которое в свою очередь, характеризуется
определенной структурой (возрастной, половой, профессиональной,
19
социальной, семейной), естественным (рождаемость, смертность, естественный
прирост, продолжительность жизни) и механическим (приток, отток, сальдо
миграции) движением. Характер регионального воспроизводства населения
формируется под влиянием условий, уровня и качества жизни людей.
Население представляет собой сложную совокупность людей, проживающих в
пределах определённых территорий и действующих в существующих
общественных формациях. Оно характеризуется системой взаимосвязанных
показателей, таких как численность и плотность населения, его состав по полу
и возрасту, национальности, языку, семейному положению, образованию,
принадлежности к социальным группам и др.
Изучение динамики этих показателей во взаимосвязи с особенностями
социально-экономической организации общества позволяет проследить
изменения в условиях и характере воспроизводства населения. Эти изменения
определяются законами развития общественных формаций.
Характеристика демографической ситуации не ограничивается
количественным описанием и качественной оценкой демографических
процессов. Изменение ситуации в желаемом направлении в соответствии с 10
поставленной целью требует понимания факторов, породивших те или иные
проблемы и их управляемости.
Формирование региональной демографической ситуации происходит на
фоне общих народнохозяйственных условий страны, включающих особенности
военно-политической обстановки, народного хозяйства, рыночной
инфраструктуры и природной среды.
Условия и факторы развития региональной демографической ситуации
Уровень социально-экономического развития территории влияет на уровень
жизни людей, условия труда, быта, образ жизни, уровень культуры и др. Все
это отражается на здоровье, средней продолжительности жизни, показателях
воспроизводства населения.
Основными факторами, влияющими на характер развития
демографической обстановки в регионе, являются демографические и
социально-экономические факторы.
20
При этом первые оказывают прямое, а вторые — опосредованное
влияние. Ведущим фактором территориальной дифференциации рождаемости
является доля в населении женщин фертильного возраста. На смертность
большое влияние оказывают удельный вес лиц пенсионного возраста в
возрастной структуре, а также уровень и образ жизни людей. Влияние
благосостояния носит опосредованный характер. Очень часто в районах, где
доходы населения выше, небольшой удельный вес лиц пенсионного возраста,
соответственно ниже и коэффициент смертности. Улучшения демографической
ситуации не наступит только лишь при росте уровня заработной платы и
повышения благосостояния людей. На территориальную дифференциацию
рождаемости размер доходов влияет мало, а часто наблюдается и обратная
зависимость. В районах с высокой рождаемостью в возрастной структуре
больше детей и молодежи, больше демографический потенциал, что
благоприятно влияет на демографическую ситуацию. В то же время низкий
уровень благосостояния может негативно влиять на смертность и миграцию
населения, а это, в свою очередь, отражается на его половозрастной структуре и
усложняет демографическую обстановку.
Выделяют две основные группы показателей, характеризующих
демографическую ситуацию:
показатели, характеризующие демографическую ситуацию в статике;
показатели, характеризующие динамику изменений текущей
демографической ситуации.
К первой группе относят показатели, характеризующие общую
численность населения и его структуру по различным признакам. К данной
группе показателей относят показатели, характеризующие:
численный состав, структуру и использование трудовых ресурсов,
(половая, возрастная структуры;
этническую структуру населения;
размещение населения по территории;
долю городского и сельского населения;
социальный состав населения;
21
семейный состав населения;
образовательную структуру населения;
профессиональную структуру населения;
распределение населения по источникам средств существования;
отраслевая структура населения).
Численность населения — это измеренная количественно его
совокупность, проживающая на определенной территории. Данные о
численности населения получают на основе переписей населения, постоянно
ведущихся систем учета, таких как регистры, банки данных, всевозможные
списки населения. Характерным моментом является то, что при всех учетах
численность населения определяется на какую-то дату, момент времени.
Переписи населения обычно проводят в критический момент.
Получаемые абсолютные данные о численности населения, таким
образом, являются моментными показателями, а их совокупность за ряд лет —
динамическими рядами численности населения.
В территориальном срезе общий показатель численности населения
конкретизируется численностью населения по различным регионам, а также
структурными показателями доли физической плотности населения — число
человек, приходящихся на 1 км
2
.
Для получения сопоставляемых характеристик о размещении населения
по отдельным регионам применяется единая методика расчета его плотности, в
соответствии с которой из территории исключаются площади морей и океанов.
Одной из основных характеристик размещения населения является также его
распределение на городское и сельское. Оно осуществляется на основе
принятых критериев отнесения тех или иных поселений к городской или
сельской местности.
К числу таких критериев относятся:
исторический — так, в Англии поселения приобретали статус городов в
процессе «пожалования» населенным пунктам права независимости от власти
ленд-лордов;
22
количественный — включение в состав городов населенных 13 пунктов
при достижении ими определенной численности населения: от 200 человек в
Исландии до 20 тысяч в Нидерландах;
экономический — отнесение к городам населенных пунктов в
соответствии с долей жителей, занятых несельскохозяйственным трудом.
Часто используется в комбинации с количественным (Индия: населенные
пункты с численностью жителей не менее 5000 человек с плотностью
населения не менее 1000 человек на 1 кв. милю при условии, что не менее 75%
взрослого населения занято вне сельского хозяйства, относятся к городским
поселениям);
законодательный — включение законом населенных пунктов в разряд
городских.
Одним из наиболее важных структурных показателей состава населения
является, безусловно, его половозрастной состав. Половозрастная структура
населения фактически определяет численность трудовых ресурсов,
коэффициента общей нагрузки, а также коэффициента нагрузки детьми и
стариками.
Данные коэффициенты в свою очередь в значительной степени
определяют значение таких коэффициентов, как коэффициент нагрузки на
одного работающего в народном хозяйстве. Эти показатели определяют ряд
основных направлений социальной политики и объемы средств, которые
необходимо направить на помощь семьям с детьми и престарелым, определяют
долю доходов самодеятельного населения, которую необходимо
перераспределить через соответствующие фонды и бюджеты.
Для количественной характеристики половой структуры населения
применяются:
- абсолютные показатели (численность мужчин и женщин; абсолютный
перевес женщин над мужчинами),
- относительные показатели (удельный вес мужчин и женщин в
населении; число мужчин в расчете на 1000 женщин; относительный перевес