61
Государственная гражданская служба – это вид государственной
службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность
граждан Российской федерации по обеспечению исполнения полномочий
федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации,
лиц, замещающих государственные должности РФ и лиц, замещающих
государственные должности субъектов РФ ( включая нахождение в кадровом
резерве)
27
.
Таким образом, государственная служба – это профессия, требующая
специальных знаний, умений и навыков, опыта работы. Государственный
служащий должен и обязан быть профессионалом – работником высшего
класса, специалистом своего дела.
Правовую основу государственной гражданской службы составляют:
Конституция РФ, Федеральные законы, Указы Президента РФ (2005-2016
гг.), Распоряжения Правительства РФ, а для государственных служащих
Красноярска, законы, принятые Думой и Постановления Правительства
Красноярского края.
Принципы государственной службы объективно отражают сущность
государственной службы министерства, ее наиболее важные черты:
- раскрывают характер управленческой деятельности сотрудников
министерства;
- закреплению их в нормативных актах;
- отражает важнейшие закономерности организации и
функционирования государственной службы.
Принципы находят свое отражение в трудовом договоре (контракте) с
министром, должностных инструкциях, положениях об отделах и уставе
МВД.
Они позволили:
- обеспечить прозрачность деятельности министерства;
27
Лепетикова И.Ю., Бестаев А.О. Пути совершенствования системы государственной гражданской
(муниципальной) службы // Ростовский научный журнал. - 2016. - Т. 8. - № -11. - С. 55.
62
- повысить эффективность взаимодействия органа исполнительной
власти и гражданского общества;
- сформировать систему мониторинга общественного мнения;
- выработать механизм взаимодействия граждан, средств массовой
информации с государственным органом исполнительной власти;
- обеспечить соблюдение служащими общих принципов служебного
поведения;
- упорядочить и конкретизировать полномочия государственных
гражданских служащих;
- внедрить эффективные технологии, направления на повышение
профессиональной компетенции госслужащих;
- обеспечить деятельность комиссий по разрешению конфликта
интересов;
- разработать и ввести антикоррупционные стандарты для
государственной гражданской службы.
Проведенное исследование показывает высокую эффективность
влияния принципов государственной гражданской службы на результаты
работы органов МВД, его отделов и структурных подразделений.
В результате проведенного исследования были выявлены проблемы
реализации принципов государственной гражданской службы в министерстве
и найдены способы их решения:
– внедрение системы борьбы с коррупцией за счет внедрения
современных технических средств наблюдения;
– законодательное ограничение действий вышестоящих
государственных служащих над подчиненными сотрудниками и гражданами;
– внедрение рейтинговых показателей эффективности работы
госслужащих;
– расширение круга подчиненных лиц, допущенных до тайной
(анонимной) аттестации своих начальников на предмет их компетентности в
решении перспективных задач государственной службы;
63
– запрет на уровне Правительства Красноярского края на прием на
государственную службу лиц, состоящих в близком родстве с вышестоящим
руководителем конкретного министерства или ведомства;
– упразднение практики подбора персонала по признакам личной
преданности, излишнего доверия;
– принятие исчерпывающих мер по преодолению правового
скептицизма среди государственных служащих.
Вместе с тем, в целях дальнейшего совершенствования
государственной гражданской службы РФ необходимо:
1. Обеспечить взаимосвязь реформы государственной гражданской
службы с общим реформированием служебных правоотношений;
2. Выработать достаточные организационно-правовые механизмы
реализации закрепленных в российском законодательстве принципов
системности государственной гражданской службы;
3. Необходимо переориентировать государственную гражданскую
службу «с оказания преимущественно внутриаппаратных услуг на
обслуживание реальных потребностей общества, устранение
многочисленных административных барьеров, фиктивных и избыточных
государственных услуг, введение единых требований (стандартов) к
качеству, формам и срокам их предоставления, усиление системы
внутреннего и внешнего контроля»
28
;
4.Сделать государственную гражданскую службу открытой,
конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную
деятельность лиц, проходящих государственную гражданскую службу, по
обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти,
активно взаимодействующей с институтами гражданского общества.
Разработанные меры позволят значительно повысить эффективность
работы государственных служащих изучаемого министерства за счет
28
Лепетикова И.Ю., Бестаев А.О. Пути совершенствования системы государственной гражданской
(муниципальной) службы // Ростовский научный журнал. - 2016. - Т. 8. - № -11. - С. 56.
64
усиления борьбы с коррупцией, законодательного ограничения действий
вышестоящих государственных служащих над подчиненными сотрудниками
и гражданами, внедрения новой системы рейтинговых показателей
эффективности работы госслужащих, расширения круга подчиненных лиц,
допущенных до штатной аттестации своих начальников на предмет их
компетентности в решении текущих и перспективных задач государственной
службы по выходу из экономического кризиса, полного искоренения
практики подбора персонала по признаку личной преданности, излишнего
доверия.
3.2 Правовое регулирование и совершенствование прохождения
службы в органах внутренних дел
Нужно особо отметить, что Министерство внутренних дел в истории
нашей страны всегда играло и играет ключевую роль, а его сотрудники
выполняли самые важные и ответственные государственные задачи и
функции. Поэтому служба в органах и организациях системы МВД России
имеет ключевое значение в деле обеспечения правопорядка, а также защиты
прав и свобод человека и гражданина. Кроме этого, правоохранительная
служба в органах и организациях системы МВД России вносит определенный
вклад в дело экономического развития страны, она также направлена на
улучшение качества жизни людей и создание условий для их
профессионального и социального развития.
Несмотря на большое государственное значение службы в органах и
организациях системы МВД России, ряд негативных факторов, которые
имеют место сегодня в российском обществе, коснулись и ее содержания.
Так, недостаток профессиональных кадров, высокий уровень нагрузки,
проблемы с соблюдением законности и дисциплины в определенной степени
снижают правоохранительный потенциал государственной службы,
реализуемой в системе МВД России. Несмотря на развитие законодательства,
65
регламентирующего порядок прохождения службы в органах и организациях
системы МВД России, на пути его реализации имеется целый ряд правовых,
организационных, а также материально-технических проблем.
Накопившиеся вопросы в деле правового регулирования и организации
службы в органах и организациях системы МВД России не могут оставаться
долгое время не замеченными, многие из этих вопросов требуют своего
безотлагательного решения и развития. Все это в конечном итоге
предопределяет актуальность настоящего исследования, в нем обращено
внимание на ряд наиболее актуальных и принципиальных проблем, которые
имеют место в механизме административно-правового регулирования
прохождения правоохранительной службы в системе МВД России.
Согласно Федеральному закону от 07 февраля 2011 г. «О полиции»
деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой
это не противоречит требованиям законодательства. Граждане,
общественные объединения и организации имеют право в порядке,
установленном законом, получать достоверную информацию о деятельности
полиции, а также получать от полиции информацию, непосредственно
затрагивающую их права, за исключением информации, доступ к которой
ограничен федеральным законом (ст. 8).
Для руководства МВД России и сотрудников полиции возможно будет
интересна следующая информация. Так, согласно социологическим
исследованиям уровень доверия к сотрудникам полиции среди россиян
составил 46% (по результатам опроса Всероссийского центра изучения
общественного мнения). Такое же количество респондентов относится к
полицейским с недоверием. Четверть россиян оценивают работу
правоохранительных органов как хорошую или очень хорошую, что вдвое
выше, чем 10 лет назад. Каждый пятый (20%) считает работу в полиции
престижной, к примеру, в 1990 году так думали только 8% россиян. При этом
большинство сограждан не желали бы своим детям карьеры полицейского.
Как отмечает ВЦИОМ, женщины в этом вопросе настроены более
66
категорично, чем мужчины (74% против 67%, соответственно). Опрос
проводился 31 октября - 1 ноября 2015 г. среди 1,6 тыс. человек в 130
населенных пунктах, расположенных в 46 регионах России. Статистическая
погрешность не превышает 3,5%
29
.
В настоящее время реализуется Федеральный закон от 21 июля 2014 г.
«Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Указом
Президента Российской Федерации от 28 июля 2011 г. утверждено
Положение об общественном совете при Министерстве внутренних дел
Российской Федерации. Однако результаты соответствующего контроля за
деятельностью МВД России весьма скромны. В мероприятиях
общественного контроля за работой государственной власти должно быть
заинтересовано не только гражданское общество, но и сама государственная
власть. Несмотря на добротные правовые основы института общественного
контроля, он пока не стал эффективным инструментом обеспечения
дисциплины и законности в деятельности государственных служащих.
Представляется также необходимым обратить внимание на потенциал
рассматриваемого контроля в системе МВД России. Как известно, в системе
МВД России создан Общественный совет, его члены имеют право: посещать
без специального разрешения помещения, занимаемые органами внутренних
дел, места принудительного содержания подозреваемых и обвиняемых в
совершении преступления, задержанных лиц и лиц, подвергнутых
административному аресту; знакомиться с обращениями граждан о
нарушении их прав, свобод и законных интересов сотрудниками органов
внутренних дел, а также с результатами рассмотрения таких обращений;
ходатайствовать перед Министром внутренних дел Российской Федерации
или определенными им должностными лицами о проведении проверок
соблюдения сотрудниками органов внутренних дел прав, свобод и законных
интересов граждан, требований к служебному поведению, норм
29
Соколов Л.А. О некоторых трендах развития технологий управления персоналом на государственной
гражданской службе Российской Федерации // Вестник МГУУ. - 2016. - № 1. - С. 45.
67
профессиональной этики, принимать участие в таких проверках и
знакомиться с их результатами.
Перечисленные полномочия весьма существенны в деле контроля за
функционированием МВД России, а также за государственно-служебной
деятельностью сотрудников, однако, как показывает практика, эти
полномочия членами общественного совета практически не реализуются, что
снижает значимость обозначенного института. В этой связи необходимо
закрепить и обязанности для членов Общественного совета, в частности они
могут касаться представления ими отчета о своей работе, например за
полугодие или год. Такой отчет можно, например, размещать на
официальном сайте МВД России. Это в определенной степени повысит
ответственность членов соответствующего совета за работу в нем, а также
усилит значимость его деятельности в системе МВД России в целом.
Следует также обратить внимание на комплектование Общественного
совета при МВД России. Представляется не совсем правильным – с
практической точки зрения – включать в состав Общественного совета
людей, которые в силу своей занятости, а также иных причин не могут
исполнять те права, которые предоставляются члену Общественного совета
при МВД России. Вряд ли, например, «Народный художник СССР» или
«Народный артист России» в инициативном порядке готовы посещать места
принудительного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении
преступления и т.п. А именно в этих местах, порой, наиболее часто
нарушаются права человека. Также практически нет случаев, когда
Общественный совет при МВД России принял деятельное участие в
разрешении служебного спора, а также в защите прав и законных интересов
сотрудников органов внутренних дел и т.п. Все эти и ряд иных обстоятельств
не способствуют совершенствованию прохождения правоохранительной
службы в системе МВД России.
Государственная служба – деятельность целенаправленная, она
ориентирована на достижение определенного результата, который далеко не
68
всегда можно объективно оценить. Как писал в свое время С.В. Дергачев,
«…спорить о том, что государственная служба имеет целью достижение
определенного результата, не имеет смысла. Однако результат деятельности
рабочих служит мерой труда на любом отрезке времени и выявляется
довольно точно с помощью количественных и качественных показателей. По
отношению к большинству государственных служащих результат может
служить лишь основанием оценки их деятельности за более или менее
длительный период времени, ибо этот результат не выявляется в виде точных
количественных и качественных показателей, которые могли бы быть учтены
в любой момент»
30
.
Отсюда и некоторые проблемы и злоупотребления в деятельности
государственных служащих вообще и сотрудников органов внутренних дел в
частности. В этой связи необходимо попытаться разработать четкие критерии
эффективности работы государственных служащих в зависимости от той
сферы, где они осуществляют свою профессиональную деятельность. Такими
критериями не всегда могут являться какие-то объективные показатели, как-
то: количество составленных протоколов, вынесенных постановлений,
подготовленных документов и т.п. Напротив, такие критерии, в ряде случаев,
порождают погоню за результатом любыми способами, в том числе и
посредством фальсификации отчетности, составлением формальной
служебной документации и т.п. Такой результат порой нужен исключительно
для формального результата, как ни парадоксально это звучит. Обозначенная
система отчетности порождает, как говорят в сфере внутренних дел,
«палочную систему», которая не нужна ни обществу, ни государству, ни
системе МВД России. Но, несмотря на это, подобная система отчетности
существует – пускай даже иногда в иной, завуалированной форме.
Критерием эффективности работы сотрудника органов внутренних дел как
федерального государственного служащего может являться, например:
30
Дергачев С.В. О некоторых аспектах правового регулирования кадровых процедур на государственной
гражданской службе // Марийский юридический вестник.- 2016. - Т. 1. - № 1 (16). - С. 29.
69
общественное мнение, положительные отзывы о его работе со стороны
коллег и руководства, определенный уровень правопорядка, который
обеспечен авторитетом сотрудника, его личностными профессиональными
качествами и т.п.
Говоря о правовых основах кадровой политики, реализуемой в системе
МВД России, стоит отметить, что статус этого вопроса весьма скромно
определяется Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. «О службе в
органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В частности, работе с кадрами в органах внутренних дел в упомянутом
законе посвящено всего несколько статей (74-79), между тем это направление
в системе организации и прохождения правоохранительной службы в
органах и организациях системы МВД России должно получить свою
специальную нормативную правовую основу. В этой связи вполне актуален
вопрос о разработке и принятии Концепции кадровой политики МВД России.
Определенный опыт подготовки такого документа в системе МВД России
уже имеется. За последние годы неоднократно предпринимались попытки
принять обозначенную концепцию, однако все они так и не были доведены
до своего логического конца. В настоящее время актуальность принятия
обозначенного документа по-прежнему высока. Возможно соответствующий
документ может называться: «Концепция кадровой политики и развития
государственной службы в системе МВД России». Предмет этого документа
не должен ограничиваться только вопросами работы с кадрами. Необходимо
параллельно с организационными кадровыми мероприятиями развивать и
совершенствовать законодательство о государственной службе вообще и о
службе в органах внутренних дел в частности.
Для того чтобы этот документ не был формальной декларацией,
следует регулярно (не реже одного раза в год) проводить мониторинг его
реализации, заслушивать ответственных за этот процесс должностных лиц и
т.п. Очень важно интегрировать этот документ в общую концепцию
70
реформирования института государственной службы, а также утвердить его
Указом Президента России. Такой подход повысит статус «Концепции
кадровой политики и развития государственной службы в системе МВД
России», а также сделает его максимально значимым в механизме правового
регулирования государственно-служебных отношений в системе МВД
России.
Еще один важный вопрос, на который следует обратить внимание -
какое количество сотрудников органов внутренних дел и государственных
гражданских служащих необходимо в настоящее время для системы МВД
России. В условиях дефицита бюджетных средств и хронической
недостаточности ресурсного обеспечения ведомственной социальной
политики этот вопрос представляется весьма актуальным.
Как известно, численность органов внутренних дел в ходе реформы
МВД России была сокращена на 20%. В результате МВД России, в которое
на 1 января 2010 г. штатно входило 1 млн 280 тыс. чел. (в 2009 году – 1 млн
325 тыс.), к 2012 году стало способным трудоустроить только лишь 1 млн
106 тыс. 472 человека. В 2013 году никаких изменений в штат МВД не
вносилось. С 1 января 2014 г. численность МВД была зафиксирована на
цифре 1 млн 89 тыс. 870 чел., в числе которых сотрудников органов
внутренних дел - 907 525 (из них полицейских - 782 тыс., остальные -
военнослужащие внутренних войск и офицеры внутренней службы),
федеральных гражданских служащих - 5 тыс., работников - 177 345
31
.
Как уже указывалось, согласно Указу Президента России от 13 июля
2015 г. «О внесении изменения в Указ Президента России от 5 мая 2014 г. №
300 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской
Федерации», было предписано установить предельную штатную численность
органов внутренних дел Российской Федерации (без персонала по охране и
обслуживанию зданий), финансируемую за счет бюджетных ассигнований
31
Соколов Л.А. О некоторых трендах развития технологий управления персоналом на государственной
гражданской службе Российской Федерации // Вестник МГУУ. - 2016. - № 1. - С. 46.