73
2014 гг., самым распространенным наказанием за организацию незаконной
миграции является штраф (58,8%), вторым по частоте применения выступает
лишение свободы (32%), оставшаяся доля примерно в равных частях приходится
на обязательные и исправительные работы; максимальный срок наказания в виде
лишения свободы не превышает трех лет, причем реальные сроки лишения
свободы суды назначают в единичных случаях
1
. В то же время согласно ст. 371.1
Уголовного кодекса Республики Беларусь 1999 г. подобной альтернативы в
выборе наказаний за организацию незаконной миграции не предусмотрено,
законодатель указал на возможность применения только трех видов наказания -
ареста, ограничения свободы, лишения свободы (с конфискацией имущества или
без таковой). Кроме того, ст. 371.1 УК РБ предусмотрена уголовная
ответственность не только за организацию, но и за содействие незаконной
миграции, а также за руководство соответствующей деятельностью, в то время
как в УК РФ предусмотрено наказание лишь за организацию незаконной
миграции.
Указанный зарубежный опыт следует признать положительным. О
целесообразности дополнения УК РФ нормой, устанавливающей
ответственность за содействие незаконной миграции, в литературе говорится
уже давно, данное предложение заслуживает поддержки
2
. Процессы, связанные
с незаконной миграцией, зачастую становятся возможными не столько в
результате их организации отдельными лицами, сколько в результате содействия
(действия либо бездействия) со стороны чиновников, от которых, например,
зависит выдача или оформление документов, предоставление рабочих мест;
очевидно, что таких лиц нельзя отнести к организаторам этого преступления и
даже установление их в качестве пособника здесь проблематично
3
. В связи с
1
Филиппов П. Организация незаконной миграции: практика применения ст. 322.1 УК РФ и
новеллы законодательства // Уголовное право. 2014. № 3. С. 83 - 92.
2
Попов И.А., Попова О.И. Совершенствование правового и организационного обеспечения
противодействия незаконной миграции // Миграционное право. 2013. № 2. С. 12 - 19.
3
Бышевский Ю.Ю. К вопросу о юридической природе уголовной ответственности за
организацию незаконной миграции // Российский следователь. 2015. № 6.
74
этим представляется обоснованным закрепление такого квалифицирующего
признака за совершение деяний, предусмотренных в ст. 322.1 УК РФ, как
использование соответствующим лицом своего служебного положения
1
. При
этом полагаем возможным предусмотреть ответственность за содействие
совершению иных правонарушений, связанных с незаконной миграцией.
В рамках предупреждения и пресечения незаконной миграции
используется значительное количество инструментов, однако основными
остаются меры уголовной ответственности. В силу специфики миграционных
отношений наиболее часто применяется именно административная
ответственность. В УК РФ есть только четыре специальные статьи, две из
которых введены в 2013 г. Не ставя задачи раскрыть особенности всех составов
правонарушений в сфере миграции, считаем необходимым указать на некоторые
проблемы, возникающие в связи с применением недавно введенных составов
правонарушений.
Речь идет о проблемах, связанных с ответственностью за фиктивную
регистрацию гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по
месту жительства, фиктивную регистрацию иностранного гражданина или лица
без гражданства по месту жительства, а также фиктивную постановку на учет
иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания (ст.
322.2, ст. 322.3 УК РФ). Соответствующие статьи введены в УК РФ
Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ.
Размер наказаний, предусмотренный законодателем за фиктивную
регистрацию и фиктивную постановку на учет, установлен такой же жесткий, как
и за преступления с более высокой степенью общественной опасности. Так, за
фиктивную регистрацию по месту пребывания или по месту жительства
предусмотрено наказание от 100 тыс. до 500 тыс. рублей или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет, либо
принудительные работы на срок до трех лет с лишением права занимать
1
Андриченко Л.В., Васильева Л.Н. Правовое регулирование привлечения и использования
иностранной рабочей силы в Российской Федерации // Журнал российского права. 2017. № 2.
75
определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок
до трех лет или без такового, либо лишение свободы на срок до трех лет с
лишением права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Аналогичные
наказания предусмотрены, например, за убийство, совершенное в состоянии
аффекта, причинение смерти по неосторожности, за доведение до самоубийства,
умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью, штраф в размере от
100 тыс. до 500 тыс. рублей предусмотрен за кражу, совершенную в крупном
размере.
Представляется, что имеет место несоразмерность общественной
опасности правонарушения и предусмотренного за него наказания. Для
адекватного противодействия правонарушениям в сфере регистрационного
учета было бы достаточно применения административно-правовых мер
реагирования. Данная точка зрения поддерживается многими специалистами. В
литературе подвергается сомнению необходимость криминализации деяний, за
совершение которых при должной организации работы правоохранительных и
жилищно-коммунальных служб было бы вполне достаточно административной
ответственности
1
. Отмечается, что можно было бы согласиться с введением
уголовной ответственности за фиктивную регистрацию, если бы обязательным
признаком данных составов была, например, системность действий или иные
признаки, указывающие на то, что лицо занимается такой регистрацией на
постоянной основе и извлекает из этого прибыль или доход в крупном размере
2
.
Следует подчеркнуть, что снятие иностранного гражданина с регистрации
по месту жительства осуществляется в соответствии с Постановлением
Правительства РФ от 29 мая 2014 г. № 491 «О внесении изменений в Правила
осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без
1
Гладких В.И. Новые правовые механизмы противодействия терроризму: критический анализ
// Российский следователь. 2014. № 5. С. 34 - 38.
2
Филиппов П. Указ. соч. С. 83 - 92.
76
гражданства в Российской Федерации» на основании установленного в решении
территориального органа ФМС факта фиктивной регистрации.
На сегодняшний день отсутствуют нормативно закрепленный порядок
выявления факта регистрации без фактического проживания, нормативные
критерии определения фактического проживания как такового.
Административный регламент предоставления ФМС государственной услуги по
регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания
и по месту жительства в пределах Российской Федерации предусматривает лишь
общий порядок снятия граждан с регистрационного учета.
В то же время при подготовке Федерального закона от 21 декабря 2013 г.
№ 376-ФЗ указывалось на целесообразность разработки порядка выявления
органами регистрационного учета факта регистрации по месту пребывания без
фактической возможности временного проживания в жилом помещении, а также
факта непроживания в жилом помещении лица, зарегистрированного в нем по
месту пребывания либо по месту жительства
1
. Это позволило бы снизить объем
дискретных полномочий органов государственной власти и должностных лиц,
уполномоченных на принятие соответствующих решений, тем самым
минимизировать риски злоупотреблений.
Сама возможность осуществления фиктивной регистрации по месту
жительства и по месту пребывания обусловлена несовершенством
действующего законодательства. Применение категорий «норма
предоставления» и «учетная норма площади жилого помещения» предусмотрено
Жилищным кодексом РФ для целей социального найма. В свою очередь,
собственник жилого помещения, независимо от фактического размера жилой
площади и доли собственности, вправе зарегистрироваться в нем по месту
пребывания, проживания, при этом законных оснований для отказа в постановке
на регистрационный учет в таком жилом помещении нет.
1
Официальный отзыв Правительства РФ от 3 декабря 2012 г. № 6605п-П4, заключение
Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от 7
февраля 2013 г. на проект Федерального закона № 200753-6// СПС «Гарант».
77
Следует подчеркнуть, что в судебной практике имеются решения, в
которых социальные нормы учитывались и использовались для целей
регистрационного учета по основаниям, не связанным с социальным наймом.
Так, Апелляционное определение Мурманского областного суда от 23 июля 2014
г. по делу № 33-2046 подтверждает вывод суда нижестоящей инстанции о том,
что регистрация и постановка на миграционный учет в жилом помещении ниже
социальных норм на одного человека без фактического пребывания в данном
жилом помещении и без намерения принимающей стороны предоставить это
помещение для пребывания свидетельствуют об их фиктивном характере.
Определением Санкт-Петербургского городского суда от 9 апреля 2014 г. № 33-
5439/2014 установлено, что регистрация будет иметь формальный характер
ввиду незначительной площади жилого помещения, приходящейся на одного
человека, это не позволяет говорить о регистрации по месту жительства в жилом
помещении, определяемом по смыслу ст. 16 ЖК РФ.
Упомянутым ранее Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ
установлена административная ответственность за проживание гражданина
Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом
помещении без регистрации (ст. 19.15.1 КоАП РФ), а также за нарушение правил
регистрации гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по
месту жительства в жилом помещении (ст. 19.15.2 КоАП РФ). Не ставя под
сомнение целесообразность введения указанных составов административных
правонарушений, считаем необходимым обратить внимание на проблемы,
затрудняющие добросовестную реализацию гражданами обязанности по
постановке на регистрационный учет.
Несовершенство понятийного аппарата называется в числе основных
причин появления правовых проблем при осуществлении регистрационного
учета. В действующем законодательстве используется несколько смежных, не
согласованных между собой понятий для обозначения места нахождения
физических лиц на территории Российской Федерации и за ее пределами:
«жилище», «место жительства», «место пребывания», «последнее место
78
жительства», «место нахождения», «место постоянного проживания», «место
постоянного или преимущественного проживания» и т.д. При этом налицо
смешение юридического и фактического подходов к определению их
содержания в нормативных правовых актах, относящихся к различным отраслям
законодательства (гражданского, миграционного, жилищного и др.).
Основные трудности обусловлены жестким подходом к определению
жилого помещения - места, в котором может быть осуществлена регистрация. На
практике является типичной ситуация, когда оформление регистрации по месту
жительства невозможно, поскольку место фактического проживания не является
жилым в соответствии с требованиями действующего законодательства. К
сожалению, регистрационный учет пока тесно связан с категориями жилищного
законодательства. Термин «жилое помещение», использованный в Законе РФ от
25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации», раскрывается в нормах ЖК РФ: жилым помещением признается
изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и
пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным
санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям
законодательства). Как справедливо отмечается, сегодня регистрация граждан по
месту пребывания по-прежнему пытается выполнять несвойственную ей
функцию подтверждения права пользования жилым помещением; если бы
регистрация по месту пребывания стала действительно простым актом
уведомления о фактическом месте нахождения гражданина, не
обременительным для него по процедуре и не влекущим для лица,
предоставляющего жилое помещение, правовых последствий, не свойственных
регистрации как учетной операции, то сами собой исчезли бы проблемы
79
«фиктивной регистрации» и оказались бы невостребованными «резиновые
дома»
1
.
Полагаем, что на сегодняшний день целесообразно расширение перечня
мест, в которых гражданин может быть зарегистрирован, по крайней мере по
месту пребывания. Причем рекомендуется изменить общий подход, а не
указывать единственное исключение для граждан, относящихся к коренному
малочисленному народу Российской Федерации, ведущему кочевой и (или)
полукочевой образ жизни, и не имеющих места, где они постоянно или
преимущественно проживают. Это позволит в определенной степени упростить
процедуру регистрационного учета и предоставит гражданам, не имеющим по
объективным причинам возможности зарегистрироваться по месту пребывания
или по месту жительства в жилых помещениях, законный способ реализовать
обязанность по постановке на регистрационный учет. Одним из обоснований
расширения перечня мест, в которых гражданин может быть поставлен на
регистрационный учет, является ключевая задача института регистрационного
учета, а именно выявлять фактическое место нахождения гражданина (термин
«место нахождения» в данном случае используется как собирательный), а не
реализовывать его жилищные права. Примеры для такого изменения подхода к
определению места нахождения уже имеются. В частности, в соответствии с п. 3
ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе
военнослужащих» военнослужащие - граждане, проходящие военную службу по
контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы, до
получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,
регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам
воинских частей. В Постановлении КС РФ от 14 апреля 2008 г. № 7-П
предусмотрена возможность регистрации по месту жительства собственников в
1
Сергеев А.А. Регистрационный учет граждан Российской Федерации: социальные функции
и проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3.
С. 38 - 44.
80
принадлежащих им жилых строениях, возведенных на садовых земельных
участках, отнесенных к землям населенных пунктов. Конституционный Суд РФ
подчеркнул, что Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации», осуществляющий регулирование в публично-правовой сфере
регистрации граждан по месту пребывания и жительства, не связывает
регистрацию ни с определенным имущественным правом на конкретное жилое
строение, ни с целевым назначением земельного участка, на котором оно
возведено, и, соответственно, не затрагивает гражданско-правовой статус
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.
Следует подчеркнуть, что в настоящее время уже расширен подход к
определению места пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в
целях миграционного учета: таковым признается не только жилое помещение,
но и иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный
гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых
иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет
по месту пребывания. Если оговорить случаи, когда лицо может быть поставлено
на регистрационный учет не в жилых помещениях, а, например, по месту
нахождения учреждений или организаций, то представляется допустимым
использовать данный подход и в отношении граждан Российской Федерации (в
части регистрационного учета по месту пребывания).
Кроме того, имеются сложности в случае, если лицо не имеет места
жительства и места пребывания, что обусловлено отсутствием формы
регистрации, не связанной с конкретными помещениями или учреждениями
(причем не обязательно это будут маргинализированные слои населения).
Подобная ситуация может возникнуть, например, в период между продажей
собственником жилого помещения и покупкой им нового жилья; в случае
81
проживания в домах-новостройках, в которых по каким-либо причинам
длительное время не может быть оформлена собственность застройщиком
1
.
Проблема регистрационного учета лиц без определенного места
жительства была частично решена после принятия Постановления
Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 688 «О внесении изменения в пункт
24 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с
регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах
Российской Федерации». Внесенными изменениями в законодательстве
определен порядок регистрации по месту пребывания таких лиц в учреждениях
социального обслуживания. В частности, установлено, что регистрация по месту
пребывания лиц без определенного места жительства осуществляется
территориальными органами Федеральной миграционной службы по адресам
учреждений социального обслуживания лиц без определенного места
жительства на основании заявления установленной формы о регистрации по
месту пребывания и документов, удостоверяющих личность, с выдачей
свидетельства о регистрации по месту пребывания. В случае отсутствия
документов, удостоверяющих личность, до их оформления регистрация по месту
пребывания указанных лиц осуществляется на основании заявления
установленной формы о регистрации по месту пребывания. Регистрация по
месту пребывания лиц без определенного места жительства осуществляется на
срок, определенный по взаимному соглашению лица с администрацией
учреждения социального обслуживания лиц без определенного места
жительства. Следует отметить, что последняя норма предполагает наличие
широких дискретных полномочий. В частности, по усмотрению администрации
будут решаться вопросы о том, кого именно зарегистрировать в данном
учреждении, если количество обращений превышает имеющиеся возможности;
на какой срок должна осуществляться постановка на регистрационный учет (при
1
Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Совершенствование регистрационного учета в Российской
Федерации // Конституционно-правовая стратегия и обеспечение устойчивого развития.
Мировой и отечественный опыт. М., 2012. С. 187 - 201.
82
этом указанным Постановлением не предусмотрены критерии и пределы
определения данного срока). Несмотря на позитивные изменения, на
сегодняшний день остается неурегулированной процедура регистрационного
учета лиц без определенного места жительства в случае, если отсутствуют
специализированные учреждения социального обслуживания.
Таким образом, ужесточение миграционного законодательства в
современных политических, социально-экономических условиях вполне
объяснимо. Можно однозначно утверждать, что надлежащее и эффективное
осуществление государственных функций и задач невозможно без сбора и
применения информации о месте нахождения населения. Вместе с тем
ужесточение ответственности должно сопровождаться решением системных
проблем миграционного законодательства, препятствующих эффективной
реализации установленных прав и обязанностей.