13
знаний по русскому языку. Эти два законопроекта пользовались общественной
поддержкой: для рядовых граждан аргументы «здравого смысла» (мигранты
будут лучше знать язык принимающего населения, его традиции и культуру,
лучше адаптируются и т.п.) были понятны и близки.
Законопроект о сертификате по знанию русского языка для мигрантов,
занятых в торговле, ЖКХ и бытовом обслуживании, проходил все процедуры
достаточно легко. Сложнее складывалась ситуация с законопроектом об
экзамене по русскому языку, знании основ культуры и законодательства России.
Несмотря на то что аргументация данного законопроекта и оценка последствий
его принятия в Пояснительной записке дословно повторяли соответствующие
разделы Пояснительной записки к законопроекту о сертификате для
иностранцев, работающих в определенных сферах занятости, сомнения у
депутатов и экспертов вызвали два момента: вероятность распространения
коррупционных схем и предъявление одинаковых требований ко всем мигрантам
независимо от страны происхождения (включая и визовых мигрантов) и сфер
занятости.
Для решения поставленных задач, наряду с вышеназванными Законами,
были приняты законы, вносящие изменения и дополнения в Трудовой кодекс
1
(особенности заключения трудового договора, включая обязанность предъявлять
при заключении трудового договора работодателю полис обязательного
медицинского страхования - ОМС, документы, предъявляемые иностранцами
при приеме на работу), а также изменения и дополнения в Налоговый кодекс
2
(обязанность и порядок оплаты патентов).
Распространение патентной системы на иностранных граждан, занятых у
юридических лиц в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 2014 года
1
Федеральный закон «О внесении в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 13
Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации» изменений, связанных с особенностями регулирования труда работников,
являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства» от 1 декабря 2014 г. №
409-ФЗ// СПС «Гарант».
2
Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 368-ФЗ «О внесении изменений в статьи 226 и
227.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» // СПС «Гарант».
14
№ 357-ФЗ, сопровождалось значительным расширением необходимого для
получения патента пакета документов, в который, помимо прочего, вошел
сертификат, подтверждающий владение русским языком, знание основ истории
и законодательства России, а также полис добровольного медицинского
страхования. Были сокращены сроки обращения за разрешительными
документами: за оформлением патента иностранный гражданин обязан
обратиться в течение 30 календарных дней со дня въезда в Российскую
Федерацию, в то время как срок обращения за разрешением на работу составлял
90 суток. Одновременно резко возросла стоимость патента и были введены
дополнительные основания для его аннулирования.
В соответствии с абз. 3 п. 3 ст. 224 НК РФ при исчислении общей суммы
налога с дохода иностранного работника применяется налоговая ставка в
размере 13%
1
. В том случае, если иностранный гражданин трудится у
юридического лица, последнее на основании п. 1 ст. 226 НК РФ признается
налоговым агентом
2
и ежемесячно выплачивает за иностранных работников
подоходный налог.
Действующим законодательством предусмотрена возможность
уменьшения налоговым агентом общей суммы НДФЛ, исчисленной с доходов
работников-иностранцев за налоговый период, на размер фиксированных
авансовых платежей, которые внесли работники.
Требование о предоставлении трудового договора в течение двух месяцев
с момента получения патента с отметкой «для работы у юридических лиц», по
мнению опрошенных экспертов, не вызывает у иностранных граждан серьезных
затруднений. Что же касается нормы об аннулировании патента по причине
непредоставления трудового договора, то она, как правило, не работает,
поскольку отследить, трудится иностранный гражданин у юридического или у
1
Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (в ред.
ФЗ от 24 ноября 2014 г. № 368-ФЗ). Ст. 224: Налоговые ставки// СПС «Гарант».
2
Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая. Ст. 226: Особенности исчисления
налога налоговыми агентами. Порядок и сроки уплаты налога налоговыми агентами// СПС
«Гарант».
15
физического лица, зачастую не представляется возможным: «Иностранный
гражданин должен предоставить копию трудового договора, если он работает у
юридического лица. Их предоставляют, т.е. поток идет, но мы понимаем, что где-
то есть какой-то перекос. А на каком основании мы, например, аннулируем
патент, если договор нам не предоставлен? Мы должны понимать четко, что он
работает у юридического лица. Отталкиваться от того, что нас юридическое лицо
уведомило, что у него работает такой гражданин... Мы это видим и ждем от него
в течение двух месяцев трудовой договор, а он в течение двух месяцев уволился
от юридического лица. Юридическое лицо не выполнило свою, уведомление о
расторжении трудового договора не прислало, потому что за него
ответственности нет. Вот за неуведомление о приеме есть, а за неуведомление о
расторжении трудового договора ответственности нет. Все, он пошел,
иностранец, устроился на работу к физическому лицу. Ну, можно аннулировать,
но действительно попасть на обжалование... Поэтому такая практика
минимальна» (представитель УФМС по г. Москве).
В период с 1 января 2015 года по 1 января 2016 года экзамен по русскому
языку основам истории и законодательства России в многофункциональном
миграционном центре Москвы сдали 430 тысяч иностранных граждан
1
. В целом
можно сказать, что подавляющая часть иностранцев успешно проходит
тестирование (более 80% по данным ММЦ). Наилучшие результаты, по словам
опрошенных экспертов, ожидаемо демонстрируют граждане Украины и
Молдовы, наихудшие - выходцы из Узбекистана и Таджикистана. При этом люди
среднего и старшего возраста сдают экзамен лучше, чем молодежь, горожане -
лучше, чем селяне, а женщины - лучше мужчин.
Согласно действующему законодательству, экзамен можно сдать в центрах
тестирования, открытых при пяти вузах, получивших лицензию от
Министерства образования и науки РФ, а также в организациях,
1
Сводные статистические сведения о состоянии судимости в России за 2012 - 2016 гг. //
Судебный департамент при Верховном суде Российской Федерации. Судебная статистика.
URL: http://www.cdep.ru/i№dex.php?id=79 (дата обращения: 04.12.2017).
16
уполномоченных высшими исполнительными органами государственной власти
субъектов Российской Федерации (в Москве это ММЦ).
Сертификат, полученный в центре тестирования, действующем при вузе,
признается на всей территории России и выдается сроком на пять лет. Документ,
полученный в ММЦ, действует только на территории Москвы и выдается сроком
на один год.
Ограничение срока действия сертификатов вызывает у ряда экспертов
определенные вопросы: «А что, от того, что пять лет мигрант здесь будет
находиться, хуже будет знать русский язык? Почему срок действия сертификата
пять лет, а не бессрочный? Или хотя бы десять лет» (представитель
национального объединения).
Наличие указанных ограничений заставляет предположить, что они были
введены в коммерческих интересах принимающих экзамен организаций. При
этом стоимость сдачи экзамена различна для ММЦ и вузовских центров
тестирования: если в ММЦ она составляет 500 рублей, то в вузовских центрах -
4900 рублей.
Сумма, определенная вузовскими центрами тестирования, по мнению
опрошенных нами экспертов, завышена: «По большому счету, на мой взгляд, она
завышена. Если бы хотя бы было порядка трех тысяч... Потому что понятно, они
закладывают там связанное с услугами непосредственно привлечения тестеров,
все эти материалы, также аренду, оргтехнику и т.д. Как бы на круги получается
- да. Если бы, я думаю, при желании площадки найти-то можно, где все это есть,
и за меньшие деньги, и оптимизировать, конечно, эту работу» (представитель
ФМС России). «Фактически, у нас сейчас большие вопросы к этим институтам.
За какие услуги они берут такие деньги? Четыре тысячи девятьсот рублей за
экзамен. За что они берут? Было бы двести, триста, тысяча рублей... Вот
смотрите, да, вот, за что вот пять тысяч платить? За то, что вот эти двадцать
вопросов кнопки нажимать? ...Вот они говорят: мы здания выделяем, мы
учителей выделяем, у них рабочее время. Я не считаю, что рабочее время учителя
за два часа стоит пять тысяч с каждого, услуги такие. Это было бы тысячу рублей,
17
пятьсот рублей, как государственная пошлина, я еще понимал бы...»
(представитель национального объединения).
Тот факт, что стоимость прохождения тестирования едина для всех
центров, может свидетельствовать о монопольном сговоре вузов, получивших
право на проведение экзамена.
В числе позитивных изменений отметим тот факт, что иностранные
граждане, плохо знающие русский язык, историю и законодательство, начали
прикладывать некоторые усилия к освоению азов всего перечисленного, также
повысился статус русского языка за рубежом.
Негативные последствия состоят в распространении практики фиктивной
сдачи экзамена, искусственном завышении цены на прохождение тестирования
в вузовских центрах, монополизации услуг по сдаче экзамена.
Новации в миграционном законодательстве России позволили решить ряд
важных задач. Во-первых, унификация разрешительных документов на работу
для мигрантов из стран, с которыми установлен безвизовый режим, позволила
упростить процедуру их получения для работающих у юридических лиц. Во-
вторых, отказ от крайне неэффективной системы квот позволил снизить
коррупционные риски. В-третьих, субъекты федерации получили полномочия по
регулированию локальных рынков труда. В-четвертых, повысилась
транспарентность принимаемых регионами решений. В-пятых, иностранные
граждане получили дополнительный стимул для улучшения знаний русского
языка, основ законодательства и культуры России (что позволило, помимо
прочего, снизить градус напряженности со стороны принимающего населения).
В-шестых, успешно решались задачи пополнения бюджетов: притом что
численность оформленных патентов снизилась в 2015 г. на 25% по сравнению с
2014 г., ФМС России отчиталась о росте поступлений в бюджет от патентов за
тот же период в 1,9 раза (с 18,3 млрд. рублей до 34,1 млрд. рублей). Наконец,
сокращение численности получающих разрешительные документы на работу
трактуется представителями ФМС России и некоторыми экспертами как
решение артикулированных законодателями задач по приоритетному порядку
18
трудоустройства российских граждан и оптимизации процессов на российском
рынке труда (что по меньшей мере не бесспорно).
Одновременно правоприменение сопровождалось возросшими
сложностями получения патентов для работающих у физических лиц,
дополнительными обременениями для работодателей, выступающих в качестве
принимающей стороны, путаницей в вопросах налогообложения. Здравые идеи
по созданию условий для эффективной защиты прав и законных интересов
трудовых мигрантов зачастую принимают карикатурные формы, превращая в
фикцию сдачу экзаменов, приобретение полисов медицинского страхования.
Испытывающая сильное воздействие социально-экономического и
политического фона миграционная политика, как она реализуется в
нормативных правовых актах, зачастую противоречит декларируемым целям, а
их правоприменение оборачивается не прогнозируемыми законодателями
последствиями: выстраиванием механизмов, позволяющих мигрантам получать
формальные основания для доступа на российский рынок труда без овладения
ими соответствующими знаниями и навыками, созданием сервисов для
мигрантов (в том числе государственных), ориентированных исключительно на
финансовый результат.
Правоприменение новаций в миграционном законодательстве обозначило
проблемы коррекции ряда нормативных правовых актов. Процесс идет
постоянно: на протяжении 2015 года были внесены уточняющие дополнения и
изменения в ключевые Законы № 115-ФЗ, № 357-ФЗ и др. Однако упразднение
ФМС России и передача ее полномочий в МВД России могут существенно
затормозить работу по совершенствованию миграционного законодательства и
его правоприменения не только ввиду очевидных сложностей переходного
периода, но и из-за отсутствия опыта, особенностей профессиональной
подготовки и приоритетов ведомства.
19
1.2 Понятие, виды и основные тенденции незаконной миграции
Незаконная миграция относится к главным стратегическим рискам и
угрозам национальной безопасности России в экономической сфере на
долгосрочную перспективу. В Стратегии национальной безопасности
Российской Федерации до 2020 года прямо указывается на рост угроз, связанных
с неконтролируемой и незаконной миграцией (п. 10). К последствиям незаконной
миграции относятся развитие теневой экономики за счет использования труда
нелегальных мигрантов, рост этнической, интернациональной и трансграничной
преступности, организованных форм этих явлений
1
.
Незаконная миграция продолжает оставаться фактором, способствующим
возникновению межнациональной и межконфессиональной напряженности,
распространению экстремизма, который в последнее время приобретает
насильственный характер. В одном из своих выступлений директор ФСБ России
Бортников А.В. заметил: «Пройдя в лагерях психологическую обработку и
террористическую подготовку и получив боевой опыт в «горячих точках»,
бандиты, используя незаконную миграцию, расползаются по намеченным
регионам. Их цель - создание законспирированных ячеек, вербовка боевиков,
подрыв внутренней безопасности и территориальной целостности стран
оседания»
2
.
В сложившихся условиях противодействие незаконной миграции
становится одной из важнейших задач в деятельности правоохранительных и
иных государственных органов, которая требует комплексного подхода,
направленного на выявление и устранение обстоятельств, способствующих
данному негативному явлению.
В связи с этим в нашей стране принят комплекс правовых и
организационных мер, направленных на противодействие незаконной миграции.
1
Никитенко И.В. Миграционная безопасность России (криминологический аспект). М., 2013.
С. 93 - 94.
2
Егоров И. Цель террористов - Европа. URL: http://www.rg.ru/2015/07/29/ekstremizm-site.html.
20
Продолжает развиваться и совершенствоваться в соответствии с социально-
экономическими потребностями миграционное законодательство, включающее
в себя более 240 нормативных правовых актов. Активное формирование в России
миграционного законодательства началось в 1990-х гг. В тот период его развитие
преимущественно связано с регулированием потока вынужденных беженцев и
переселенцев. В современных условиях внимание законодателя в этой сфере в
большей степени сосредоточилось на вопросах трудовой иммиграции и
оптимизации статуса мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность;
возвращения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за
рубежом; противодействия нелегальной миграции и обеспечения
государственной безопасности через создание действенной системы
миграционного контроля и учета.
Исполнение положений законодательства, регламентирующего
миграционные процессы, обеспечивается установлением уголовной и
административной ответственности за его нарушение. В целях борьбы с
нелегальной миграцией и предупреждением преступлений мигрантов-
иностранцев в Уголовный кодекс Российской Федерации введены составы
преступлений, предусмотренные ст. 322.1 «Организация незаконной миграции»;
ст. 322.2 «Фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту
пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской
Федерации и фиктивная регистрация иностранного гражданина или лица без
гражданства по месту жительства в жилом помещении в Российской
Федерации»; ст. 322.3 «Фиктивная постановка на учет иностранного гражданина
или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении в
Российской Федерации». Административная ответственность за нарушение
государственной границы Российской Федерации и режима пребывания
иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской
Федерации предусмотрена в гл. 18 КоАП РФ.
Активно развивается международное сотрудничество в рассматриваемой
сфере, которое позволяет обеспечивать согласованные действия стран как по
21
регулированию миграционных потоков, так и по противодействию незаконной
миграции, связанной с ней транснациональной организованной преступности. В
частности, наша страна подписала Соглашение о сотрудничестве между
правительствами государств - членов Шанхайской организации сотрудничества
в борьбе с преступностью (принято 11 июня 2010 г., г. Ташкент), согласно
которому стороны сотрудничают в предупреждении, пресечении, выявлении и
раскрытии преступлений, связанных с незаконной миграцией, в том числе
совершаемых организованными группами.
Такая работа, безусловно, приносит свои плоды. В частности, за последние
15 лет структура преступности мигрантов-иностранцев в России значительно
изменилась
1
. Существенно снизилось количество особо тяжких, тяжких
преступлений, преступлений средней тяжести, преобладающими в структуре
преступности стали преступления небольшой тяжести. Указанные изменения в
первую очередь связаны с совершенствованием миграционной политики,
внедрением практики депортации и административного выдворения
нарушителей законов. Рост количества преступлений небольшой тяжести
обусловлен выявлением преступлений, связанных с нарушением миграционного
законодательства, что играет превентивную роль для более тяжких категорий
преступлений.
Тем не менее, несмотря на принимаемые меры, уровень незаконной
миграции остается значительным - по различным оценкам ежегодно в стране от
трех до пяти млн. иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность
без официального разрешения. Так, только органами ФМС России в 2014 г. по
соответствующим фактам составлено более 2,3 млн. протоколов об
административных правонарушениях. Прокурорами за этот период выявлено
почти 60 тыс. нарушений законов в сфере миграции.
1
Капинус О.С. Противодействие преступности мигрантов-иностранцев в Российской
Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. №
5. С. 68.
22
Общее количество преступлений, совершаемых мигрантами-
иностранцами, также значительно: в 2014 г. - свыше 45 тыс. При этом
преступность мигрантов-иностранцев носит очаговый характер, концентрируясь
в экономически развитых территориях. Так, в г. Москве каждый пятый из числа
лиц, совершивших преступление, - иностранец.
Незаконная миграция является закономерным результатом сложной
многоуровневой детерминации, включающей различные факторы. Так,
отсутствие действенного механизма квотирования иностранной рабочей силы и
недостатки системы прогнозирования реальных потребностей в трудовых
мигрантах стали фактором, влияющим на рост незаконной трудовой миграции.
Сложившаяся практика формирования заявок работодателей была
ориентирована лишь на крупные предприятия с отсутствием выраженной
сезонности производства. Представители мелкого и среднего бизнеса прибегают
в основном к использованию нелегальных иностранных работников. Практика
показывает, что недобросовестных работодателей привлекает возможность
экономии на оплате труда мигрантов, сокрытия производственного травматизма.
В связи с этим в миграционное законодательство внесены изменения,
упрощающие порядок постановки на миграционный учет, а также правила
осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами,
прибывающими в Россию без получения виз. Однако привлечение иностранцев
к труду на основе патентов осложняется необходимостью получения для его
оформления значительного количества документов и высокой для иностранцев
из ближнего зарубежья стоимостью процедур получения этих документов. В
результате многие трудовые мигранты трансформируются в незаконных
мигрантов, которые совершают основную массу правонарушений. В качестве
фактора, способствующего нелегальной миграции, выделяется также низкий
уровень социального и экономического обеспечения иностранцев, работающих
в нашей стране.
Одним из негативных обстоятельств, способствующих криминализации
миграционных процессов, являются отдельные упущения в деятельности