85
предусматривается без согласия иностранного гражданина и лица без
гражданства обработка лишь его биометрических данных, т.е. "сведений,
характеризующих физиологические и биологические особенности человека",
при этом в ст. 2 указывается, что персональные данные - это "любая
информация, относящаяся прямо или косвенно к определенному или
определяемому физическому лицу"
1
.
На наш взгляд, необходима адаптация Закона N 152-ФЗ под процедуры,
связанные с установлением личности для реализации федерального
законодательства в сфере контроля за процессами миграции. В целях
обеспечения безопасности следует внести в него изменения, которые позволят
осуществлять обработку без согласия иностранного гражданина или лица без
гражданства, желающего посетить Российскую Федерацию, именно его
персональных данных. При этом следует обратить внимание, что ст. 6 и 9
Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной
обработке персональных данных 1981 года в целях обеспечения безопасности
государства и общества допускают возможность обрабатывать "персональные
данные, касающиеся расовой принадлежности, политических взглядов или
религиозных или других убеждений, а также персональные данные,
касающиеся здоровья или половой жизни", а также персональные данные,
касающиеся судимости
2
.
Практика показывает, что скрыть информацию о себе либо умышленно
исказить ее, т.е. создать проблемную ситуацию с установлением анкетных
данных, стремятся лица, имеющие запрет на въезд в Российскую Федерацию в
силу соответствующего судебного решения. В этой связи полагаем
целесообразным реализовать предложение Ю.В. Морозова о создании в каждом
органе исполнительной власти, осуществляющем производство по делам об
1
Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О персональных данных"
// Собрание законодательства РФ, 31.07.2006, N 31 (1 ч.), ст. 3451.
2
Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке
персональных данных: заключена в г. Страсбурге 28.01.1981 // Доступ из СПС "Консультант
Плюс".
86
административных правонарушениях, открытой электронной базы данных
принятых решений
1
.
Следует отметить, что указанные мероприятия по совершенствованию
информационных и материально-технических возможностей будут иметь
качественный позитивный эффект лишь в случае создания объединенного
федерального банка данных решений и дактилоскопированных лиц. В целях
оперативного реагирования на противоправные действия обязательным
условием является общедоступность данных сведений не только для органов
миграционного контроля, но и для большинства правоохранительных органов.
Кроме того, представляется обоснованной необходимость увеличения сроков
давности привлечения иностранных граждан к административной
ответственности за нарушения миграционного законодательства. На наш
взгляд, интересным является предложение М.В. Маматова и И.А. Маслова об
установлении годичного срока давности путем закрепления соответствующей
нормы в ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях
2
.
Проблемы правового характера, связанные с установлением анкетных
данных личности во время процедуры административного выдворения, во
многом обусловлены позицией судебных учреждений. Правоохранительные
органы обладают полномочиями для получения ряда документов и
информации, помогающих установить личность лица. К примеру, личность
иностранного гражданина можно подтвердить информационными
материалами, содержащимися в специальном программном обеспечении
"Мигрант-1" АС ЦБД УИГ Федеральной миграционной службы; справкой,
составленной на основании данных миграционного учета подразделений по
вопросам миграции, о наличии и сроках регистрации по месту временного
1
Морозов Ю.В. Правовой режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской
Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: проблемы правоприменения //
Академический юридический журнал. 2017. N 4(70). С. 30 – 38.
2
Маматов М.В., Маслов И.А. Актуальные вопросы совершенствования законодательства и
правоприменительной практики в сфере противодействия незаконной миграции средствами
административной ответственности // Таврический научный обозреватель. 2016. N 11-1(16).
С. 186 – 193.
87
пребывания иностранного гражданина; копией обращения в дипломатическое
представительство или консульское учреждение страны проживания
иностранного гражданина об оказании содействия в установлении его личности
и документировании; дактилоскопической картой или анкетой опроса
иностранного гражданина, утратившего в период пребывания на территории
Российской Федерации документы, удостоверяющие личность, и другими
документами. Проблема состоит в том, что суды не принимают во внимание
такие документы в качестве документов, устанавливающих личность.
Определенные пути решения данной проблемы содержатся в
Федеральном законе от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации" (Закон N 115-ФЗ). Так, в ст.
10.1 Закона N 115-ФЗ закреплена процедура установления личности
иностранного гражданина, не имеющего действительного документа,
удостоверяющего личность. Полагаем, следует согласиться с мнением В.Н.
Поляковой и распространить эту норму на случаи отсутствия документов для
установления личности иностранного гражданина в рамках процедуры
административного выдворения
1
. Подобный подход позволит судам на
законной основе учитывать документы органов внутренних дел,
подтверждающие личность и гражданство при привлечении к
административной ответственности.
Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без
гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности
наравне с гражданами Российской Федерации. Однако ряд проблем в сфере
применения административного выдворения связан с нарушением прав
мигрантов, что ведет к девальвации прав человека в целом. Анализ решений
Европейского суда по правам человека по делам об административном
выдворении, проведенный Е.О. Бондарь, позволяет говорить о наличии
1
Полякова Н.В. Актуальные вопросы квалификации административных правонарушений по
главе 18 КоАП РФ // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III
тысячелетии. 2017. N 3-3. С. 65 – 71.
88
следующих нарушений ст. 3 и 5 Конвенции о защите прав человека и основных
свобод 1950 года (далее - Конвенция)
1
:
- в некоторых случаях выдворение подменяется экстрадицией либо
депортацией;
- нарушается ст. 3 ("насильственное возвращение в страну, где заявителю
грозит применение пыток и запрещенного обращения и наказания") (также в
контексте исполнения вступивших в силу постановлений суда);
- необоснованно ограничивается свобода (несоответствие цели, так как
осуществить высылку невозможно; особенно это касается лиц без гражданства)
и др.
2
.
Порой причина таких нарушений кроется в некачественной работе
государственных структур. К примеру, исследователями отмечается, что
государственные органы не всегда должным образом реализуют свои
полномочия по исполнению постановлений судов о выдворении иностранных
граждан. Распространены случаи, когда исполнительные производства
возбуждаются в нарушение установленного порядка и сроков; не принимаются
меры по объявлению в розыск подлежащих выдворению иностранцев,
уклоняющихся от выполнения постановлений суда; допускается волокита при
исполнении указанных судебных актов; исполнительные производства
оканчиваются при отсутствии актов о пересечении выдворяемыми в
принудительном порядке лицами границы Российской Федерации и др.
3
.
В случае нарушений своих прав мигранты предпочитают обращаться за
защитой в различные неправительственные организации (региональные
1
Конвенция о защите прав человека и основных свобод: заключена в г. Риме 04.11.1950 //
Доступ из СПС "Консультант Плюс".
2
Бондарь Е.О. О некоторых проблемных аспектах применения санкций в отношении
иностранных граждан в виде депортации или административного выдворения за пределы
Российской Федерации // Вестник Барнаульского юридического института МВД России.
2016. N 1(30). С. 58 – 59.
3
Маматов М.В., Маслов И.А. Актуальные вопросы совершенствования законодательства и
правоприменительной практики в сфере противодействия незаконной миграции средствами
административной ответственности // Таврический научный обозреватель. 2016. N 11-1(16).
С. 186 – 193.
89
отделения Российского Красного Креста, ПСП-фонд). В особенности это
касается таких организаций, обеспечивающих представительство и защиту
различных национальностей и меньшинств, как диаспоры
1
.
Разрешение данной проблемы видится в принятии определенных
организационно-правовых мер. Очевидно, что требуется усиление элементов
государственного механизма защиты прав мигрантов. В частности, необходим
качественный судебный контроль за осуществлением прав мигрантов, особенно
в области реализации положений Конвенции.
К категории нарушений прав мигрантов относится отдельная проблема
длительного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства,
подлежащих административному выдворению, в центрах временного
содержания иностранных граждан.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 23.05.2017 N 14-П за
лицами, помещенными в указанные центры, закреплено право на обращение в
суд с заявлением о проверке законности их дальнейшего лишения
(ограничения) свободы при отсутствии реальной возможности их выдворения,
по истечении трех месяцев со дня принятия решения суда о выдворении
2
.
Однако при этом вопрос о максимальных сроках содержания остался по-
прежнему открытым.
Следует отметить, что помещение иностранных граждан и лиц без
граждан в связи с процедурой административного выдворения в центры
временного содержания вполне соответствует международным обязательствам
Российской Федерации. В частности, согласно подп. "f" п. 1 ст. 5 Конвенции
допускается лишение свободы в случае законного задержания или заключения
под стражу лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или
1
Андрейцо С.Ю. Актуальные проблемы реализации миграционной политики в Санкт-
Петербурге // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2018. N 1 (77). С.
47 – 50.
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 23.05.2017 N 14-П "По делу о проверке
конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства Н.Г.
Мсхиладзе" // Собрание законодательства РФ, 05.06.2017, N 23, ст. 3473.
90
лица, против которого принимаются меры по его высылке или выдаче. При
этом в параграфах 1 и 4 ст. 15 Директивы Европейского парламента и Совета
Европейского союза от 16.12.2008 N 2008/115/ЕС отмечается, что "любое
задержание должно быть как можно более кратким и продолжаться лишь до тех
пор, пока действует механизм выдворения, и должно исполняться со всей
требуемой быстротой. Когда становится очевидно, что по юридическим или
иным соображениям более не существует разумной перспективы выдворения...
задержание перестает быть оправданным, и соответствующее лицо
незамедлительно освобождается"
1
.
Таким образом, в ст. 15 указанной Директивы установлено, что общий
срок содержания мигрантов с неурегулированным правовым статусом в
специализированных учреждениях до момента возвращения лица в государство
его гражданства либо постоянного (преимущественного) проживания не
должен превышать 6 месяцев, но исходя из конкретных обстоятельств срок
может продляться судом еще до 12 месяцев.
На наш взгляд, отечественным судам следует ориентироваться на
аналогичные максимальные сроки содержания иностранных лиц и лиц без
гражданства. Подобная позиция основывается на двух факторах. Во-первых,
данные сроки зафиксированы не в законе отдельного государства, а в
международном соглашении, что значительно повышает их статус в качестве
правового ориентира. Во-вторых, данные сроки указаны в документе
Европейского союза (ЕС), следовательно, они являются результатом
плодотворного сотрудничества западноевропейских правовых систем,
позиционирующих себя в качестве "локомотива прогресса" в сфере защиты
прав человека.
Полагаем, недооцененным потенциалом в сфере противодействия угрозе
нелегальной миграции обладает институт реадмиссии, тем более что в ст. 25
1
Директива Европейского парламента и ЕС от 16.12.2008 N 2008/115/ЕС «Об общих
стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах для возврата
незаконно пребывающих граждан третьих стран» // Доступ из СПС "Консультант Плюс".
91
Концепции особая роль отводится совершенствованию правовой базы данного
института в целях противодействия незаконной миграции.
Реадмиссия признана мировым сообществом одним из наиболее
эффективных и перспективных инструментов в сфере противодействия
нелегальной миграции. Об актуальности ее применения свидетельствуют
следующие цифры: в 1950 - 1970 годах европейскими государствами было
заключено 15 соглашений о реадмиссии, а в 1990 - 2000 годах - более 200
документов
1
. В наши дни государства - члены ЕС активно инициируют
договоры о реадмиссии незаконно пребывающих иностранных граждан с
государствами Ближнего Востока и Северной Африки
2
.
В Российской Федерации данная процедура начала применяться с 1 июня
2007 г., когда вступило в силу Соглашение между Российской Федерацией и
Европейским сообществом о реадмиссии 2006 года. В настоящее время
Российской Федерацией заключено более десятка международных договоров о
реадмиссии. При этом, обладая юридически определенной процессуальной
спецификой, институт реадмиссии не имеет нормативного определения в
российском законодательстве
3
. Анализ международных договоров позволяет
сделать вывод, что сущность реадмиссии составляют взаимные обязательства
сторон принять обратно своих граждан, граждан третьих стран и лиц без
гражданства, незаконно прибывших на территорию договаривающейся стороны
или остающихся там без законных оснований, если данные лица прибыли с
1
Сафарова С. Возвращение незаконных мигрантов (реадмиссия) как путь решения проблем с
незаконной миграцией // Актуальные проблемы государства и общества в области
обеспечения прав и свобод человека и гражданина. 2018. N 3-3. С. 227 – 231.
2
Ястребова А.Ю. Международно-правовой механизм реадмиссии и применение
универсальных стандартов прав человека по отношению к иностранным гражданам (с
учетом опыта РФ) // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки.
2016. Т. 158. Кн. 2. С. 625 – 637.
3
Щукин А.И. Особенности производства по делам о помещении иностранного гражданина,
подлежащего реадмиссии или депортации, в специальное учреждение // Журнал
административного судопроизводства. 2016. N 2. С. 42 – 54.
92
территории этой договаривающейся стороны
1
. По сравнению с иными
механизмами противодействия угрозе нелегальной миграции институт
реадмиссии имеет ряд несомненных плюсов. К примеру, одним из
отличительных признаков является возможность ее применения в отношении
лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, при наличии
информации о государстве, с территории которого оно въехало либо где
проживало ранее
2
.
Таким образом, неотъемлемым качеством института реадмиссии является
его роль дополнительной гарантии реализации принципа неотвратимости
наказания. В отличие от административного выдворения, которое не может
применяться по истечении сроков привлечения к административной
ответственности, решение о реадмиссии может быть вынесено в любой момент.
Трудности в реализации института реадмиссии в первую очередь связаны
с отсутствием необходимых международных соглашений между
государствами. К примеру, в СНГ отсутствует многосторонний договор по
поводу осуществления реадмиссии в рамках единого безвизового режима.
На наш взгляд, временным выходом в этой ситуации могло бы стать
принятие Российской Федерацией и иностранными государствами
односторонних международных правовых актов, налагающих обязательства по
реализации в отношении друг друга реадмиссии до вступления в силу
полноценного соглашения. Следует отметить, что наложение юридических
обязательств в форме односторонних международных правовых актов
практикуется государствами в международных отношениях, особенно по
вопросам приграничного сотрудничества
3
.
1
Сологуб Д.П. Становление института реадмиссии как фактор развития административно-
процессуального законодательства Российской Федерации // Новая наука: От идеи к
результату. 2016. N 2-2. С. 153 - 156.
2
Костыря А.С. Административное выдворение, депортация и реадмиссия: сравнительно-
правовой анализ // Вестник Белгородского юридического института МВД России. 2017. N
2(30). С. 46 - 49.
3
Ляхов Е.Г., Бадалина М.Б., Алимов А.А. Односторонние международные акты государств и
приграничное сотрудничество // Вестник Московского университета МВД России. 2011. N 1.
С. 98 – 102.
93
По итогам третьей главы можно сделать следующие выводы.
Зарождение и активизация внешних миграционных потоков,
прибывающих в нашу страну, представляет собой объективную реакцию
некоторых социально-этнических групп населения на происходящие в мире
социально-политические, экономические, демографические, информационные
и иные процессы.
Большой объем миграции на территорию Российской Федерации из стран
Ближнего Востока, Северной Африки и других регионов осуществляется с
нарушением действующего порядка пересечения границы; с умышленным
совершением противоправных действий, направленных на уход от регистрации.
Неправомерность возникновения на территории нашей страны миграционных
потоков, бытовая и трудовая неурегулированность способствуют вовлечению
их в противоправную деятельность. Внешние миграционные потоки могут
стать угрозой экономического, криминогенного, социального характера для
регионов Российской Федерации и страны в целом.
Неотъемлемым качеством института реадмиссии является его роль
дополнительной гарантии реализации принципа неотвратимости наказания. В
отличие от административного выдворения, которое не может применяться по
истечении сроков привлечения к административной ответственности, решение
о реадмиссии может быть вынесено в любой момент.
Трудности в реализации института реадмиссии в первую очередь связаны
с отсутствием необходимых международных соглашений между
государствами. К примеру, в СНГ отсутствует многосторонний договор по
поводу осуществления реадмиссии в рамках единого безвизового режима.
На наш взгляд, временным выходом в этой ситуации могло бы стать
принятие Российской Федерацией и иностранными государствами
односторонних международных правовых актов, налагающих обязательства по
реализации в отношении друг друга реадмиссии до вступления в силу
полноценного соглашения.
94
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По результатам проведенного исследования проблем уголовной
ответственности за нарушение миграционного законодательства в современных
условиях можно сформулировать следующие выводы и предложения.
Как в дореволюционной, так и в советской России не было механизма по
уголовно-правовому противодействию незаконной миграции, которое имело
политическое значение как масштабное социальное явление и в этом качестве
незаконная миграция есть явление современной действительности.
Изучение и внедрение в деятельность российских правоохранительных
органов опыта зарубежных государств по правовому регулированию въезда,
пребывания и выезда иностранцев будет способствовать повышению
эффективности противодействия нелегальной миграции в России и, как
следствие, сокращению количества противоправных деяний.
Представляется, что все-таки имеется смысл в исключении
формулировки "заведомо для виновного" из содержания ч. 1 ст. 322 УК РФ,
являющейся основой для многочисленных злоупотреблений: в большинстве
случаев иностранные граждане и лица без гражданства все же осведомлены о
существовании запрета на въезд в Российскую Федерацию, однако это не
мешает им "испытать судьбу" и попытаться въехать на территорию РФ, при
необходимости сославшись на незнание о существующем запрете. В любом
случае вся нагрузка по доказыванию ложится на органы государственной
власти Российской Федерации, при этом суды, как правило, при отсутствии
письменных доказательств выносят решения в пользу обвиняемых.
На наш взгляд, следует выбрать именно способ расширения содержания
ст. 322.1 УК РФ, изложив ч.1 еѐ в следующей редакции: «1. Организация
незаконной миграции осуществляется путем предоставления транспортных
средств, либо поддельных документов, либо жилого или иного помещения, а
также оказания гражданам, иностранцам и лицам без гражданства иных услуг
для незаконного въезда, выезда, перемещения по территории Российской
Федерации».