15
которой развивались различные по величине и последствиям миграционные
потоки из Европейской России.
Советский период сыграл неоднозначную роль в развитии миграционного
законодательства. Гражданская война привела к массовому оттоку за рубеж
эмигрантов, что привело к формированию значительных по масштабам общин
выходцев из России. Такие общины сложились во многих странах: Турции,
Германии, Франции, Польше, Китае, Финляндии, Болгарии, Англии,
Швейцарии, Греции, Югославии и др. Кроме того, после Первой мировой
войны за пределами страны оказались миллионы российских военнопленных. В
свою очередь, и на территории нашей страны находились тысячи пленных из
иностранных государств (немцев, австро-венгров, румын). После Гражданской
войны проходили акции выдворения из страны "классово чуждых элементов",
среди которых высокий процент составили высокопрофессиональные
специалисты (преподаватели вузов, врачи, писатели, политические и
религиозные деятели). Однако в этот же период начала работать специальная
комиссия Совета труда и обороны, которая выдавала разрешения на въезд в
СССР крестьянам, рабочим, а также в индивидуальном порядке иным
реэмигрантам.
Был принят целый ряд законов, на основании которых максимально
упрощался как выход из российского гражданства, так и получение его. 27
июля 1918 г. был издан Декрет "Об уравнении беженцев, остающихся в
российском гражданстве, в отношении подведомственности с остальными
гражданами Российской Республики". Этим документом все беженцы,
оказавшиеся за границей, были признаны гражданами РСФСР.
Одним из декретов Советской власти стал Декрет об учреждении
Центральной коллегии по делам пленных и беженцев от 28 апреля 1918 г.
1
,
которым на данный орган возлагалось согласование, объединение и
направление деятельности всех учреждений и организаций, ведавших делами о
военнопленных, гражданских пленных, заложниках и беженцах. Центральная
1
См.: Декреты Советской власти: В 17 т. М., 1959. Т. 2. С. 165 - 167.
16
коллегия по делам о пленных и беженцах действовала как самостоятельное
учреждение, входящее в состав Комиссариата по военным делам и имевшее
право делать доклады Совету Народных Комиссаров. Именно на этот орган
возлагалась основная миграционная политика Советского государства.
Декретом ВЦИК от 3 ноября 1921 г. "Амнистия лицам, участвовавшим в
качестве рядовых солдат в белогвардейских военных организациях"
1
была
объявлена полная амнистия лицам, участвовавшим в военных организациях
Колчака, Деникина, Врангеля, Савинкова, Петлюры, Булак-Булаховича,
Перемыкина и Юденича в качестве рядовых солдат, путем обмана или
насильственно втянутых в борьбу против Советской власти и находящихся в
Польше, Румынии, Эстонии, Литве и Латвии. В 1922 г. амнистия
распространилась на всех рядовых - участников Кронштадтского мятежа
2
, а
еще через два года амнистия была распространена на всех находящихся на
Дальнем Востоке, в Монголии и Западном Китае рядовых солдат белых армий
3
.
Им всем была предоставлена возможность вернуться в Россию на общих
основаниях с возвращающимися на родину военнопленными.
Масштабной была и эмиграция из России: после октября 1917 г. и до 1921
г. она составила 2 млн человек. С учетом бежавших в Грузию, Армению,
киргизские степи, а также принявших эстонское, латвийское и литовское
подданство и затем выселившихся из Советской России, части русских
военнопленных общее число русских за границей оказалось равным 3 млн
человек
4
.
Одним из условий введения нэпа стала либерализация внутренних
передвижений населения. В этот же период произошло смягчение
1
СУ РСФСР. 1921. N 74. Ст. 611.
2
СУ РСФСР. 1922. N 64. Ст. 820.
3
См.: Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 9 июня 1924 г. "О распространении амнистии,
объявленной 3 ноября 1921 г., на всех находящихся на Дальнем Востоке, Монголии и
Западном Китае рядовых солдат белых армий" // Сборник законодательных и нормативных
актов о репрессиях и реабилитации жертв политических репрессий. 1999. Ч. II.
4
См.: Михайловский В.Г. Введение // Труды Центрального Статистического управления.
Вып. 3: Предварительные итоги переписи населения 28 августа 1920 года. Население 58
губерний Европейской и Азиатской части России. М., 1921. Т. I.
17
ограничительной политики в отношении международной миграции. Последнее
также было вызвано объективными факторами - установлением
дипломатических отношений, развитием торговых, экономических,
культурных, гуманитарных связей РСФСР (СССР). Ускоренная
индустриализация во второй половине 1920-х гг. поставила новые задачи в
области иммиграции зарубежных специалистов и эмиграции советских кадров
для обучения за рубежом.
В развитии международной миграции большую роль сыграл Декрет СНК
РСФСР от 10 мая 1922 г. "О выезде за границу граждан РСФСР и
иностранцев"
1
, определивший порядок выезда за границу иностранных граждан
и граждан РСФСР. Выезд за границу допускался не иначе как по особому
разрешению Народного комиссариата по иностранным делам, выдаваемому для
граждан РСФСР в виде визы, накладываемой на выдаваемые им заграничные
паспорта; для иностранных граждан в виде визы, накладываемой на их
национальные паспорта.
Каждое лицо, пожелавшее выехать за границу, подавало заявление в
установленной форме в Народный комиссариат по иностранным делам с
приложением к нему удостоверения Государственного политического
управления Народного комиссариата внутренних дел, удостоверяющего
отсутствие законного препятствия к выезду. При этом иностранцы, состоявшие
на советской государственной службе, обязаны были представить
удостоверение с места службы об отсутствии у них законного препятствия к
отъезду за границу.
В 1920-е гг. в отношении международной миграции важным
направлением деятельности государства стала регистрация иностранных
граждан и организация учета эмиграции и иммиграции. Опубликованные
данные о международной миграции СССР включают два основных источника -
разрешения на въезд и выезд (в том числе фактические переходы через границу
СССР) за 1921 - 1923 гг. и сведения контрольно-пропускных пунктов ОГПУ о
1
Известия ВЦИК СССР. 1922. N 109.
18
поездках выбывающих из пределов СССР и прибывающих в СССР за 1924 -
1928 гг.
1
. При этом как разрешения на въезд и выезд, так и сведения о поездках
выбывающих из пределов СССР и прибывающих в СССР характеризуют
масштабы движения через границы СССР. Так, в 1924 г. миграционный оборот
(суммарное количество выехавших и количество въехавших в РСФСР) составил
150 817 человек, в 1928 г. - 275 871 человек, что свидетельствует в целом о
росте миграции населения
2
.
Территориального хозяйственного распределения населения в этот
период не осуществлялось. Однако ситуация несколько изменилась в связи с
введением нэпа и принятием 30 октября 1922 г. Земельного кодекса РСФСР, в
котором были урегулированы вопросы землеустройства и переселения.
Переселением в пределах РСФСР ведал Народный комиссариат
земледелия, по представлениям которого переселение в те или иные местности
открывалось и прекращалось постановлениями Всероссийского Центрального
Исполнительного Комитета. В порядке общего заведования переселением на
Народный комиссариат земледелия возлагались руководство и контроль по
переселенческому делу, разработка планов переселения, образование и
подготовка земельного фонда для переселения, организация выхода,
передвижения и водворения переселенцев, а также принятие мер по
финансированию переселения и издание подробных правил о его условиях и
порядке.
Народному комиссариату земледелия было поручено сформировать
Колонизационный фонд. Порядок и условия помощи переселенцам и
расселенцам со стороны обществ, из которых они выселялись, определялись
особыми правилами, издаваемыми Народным комиссариатом земледелия по
согласованию с заинтересованными ведомствами
3
.
1
См.: Оболенский (Осинский) В. Международная и межконтинентальная миграция в
дореволюционной России и СССР. М., 1928. С. 121.
2
См.: Моисеенко В. Эмиграция и иммиграция в РСФСР (СССР) в 1920-е гг. // Миграция и
социально-экономическое развитие. 2016. Т. 1. N 1. С. 67 - 78.
3
См.: URL: http://ppt.ru/newstext.phtml?id=56214.
19
Согласно принятому в 1926 г. Постановлению ЦИК и СНК СССР "О
льготах крестьянскому населению по землеустройству и расселению"
переселенцам предоставлялись льготный переселенческий тариф,
долгосрочный льготный кредит на землеустройство, льготы по обложению
единым сельскохозяйственным налогом. Благодаря этой политике за период с
1926 по 1939 г. в Сибирь, на Урал, в Казахстан и на Дальний Восток
переселилось около 5 млн человек
1
. Однако после начала коллективизации
льготное переселение крестьян было отменено.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 г. в СССР была
возвращена отмененная в 1918 г. паспортная система, а также была произведена
паспортизация населения. Однако она распространялась только на городское
население - ее вводили в городах, поселках городского типа, райцентрах, а
также в Московской области и ряде районов Ленинградской области. Паспорта
не выдавались военнослужащим, инвалидам и жителям сельской местности. На
этой основе получило развитие административное регулирование внутренней
миграции, в различных формах происходило территориальное
перераспределение трудовых ресурсов. Крестьянам паспорта стали выдаваться
только в 1960-е гг., а бессрочным паспорт стал после утверждения Советом
Министров СССР Положения о паспортной системе от 28 августа 1974 г.
Набор рабочих из числа городского населения по месту нахождения
предприятий и строек проводят сами предприятия и стройки. При этом набор
рабочих из числа сельского населения для сезонных работ проводят те
министерства и ведомства, которым набор рабочих предусмотрен
народнохозяйственным планом или отдельными решениями Правительства.
Колхозникам, отпускаемым на сезонные работы, правление колхоза
должно было выдавать справку о разрешении работать вне колхоза. В свою
очередь, руководителям предприятий и строек было запрещено принимать на
постоянную и сезонную работу колхозников без справок об отпуске их
1
См.: Социальные факторы и особенности миграции населения СССР / Под ред. Л.Л.
Рыбаковского, В.Я. Чуракова. М., 1978. С. 77 - 78.
20
правлениями колхозов. Данная система оргнабора была отменена в России в
1990 г. после принятия Закона СССР "О предприятиях в СССР"
1
, которым
устанавливались новые правовые, экономические и социальные основы
организации предприятий при многообразии форм собственности и их
деятельности в условиях развития товарно-денежных отношений и
регулируемого рынка.
Регулирование миграционных процессов осуществлялось в советский
период как административными методами, так и путем стимулирования через
систему льгот и преимуществ, что позволяло осуществлять расселение
населения в районы промышленного и аграрного освоения
2
. Кроме того, в
Советском Союзе имела место "сезонная" миграция, но она носила достаточно
ограниченный характер
3
.
Печальным периодом в истории советской миграционной политики стали
масштабные депортации, носившие античеловечный характер. Это были
крайние формы организованной миграции, на которые направлялся весь
арсенал силовых средств государства.
Первые депортации, проходившие в начале 1930-х гг., были связаны с
коллективизацией и раскулачиванием. В период 1940-х гг. - во время Великой
Отечественной войны и сразу после нее - депортации осуществлялись по
национальному признаку, когда принудительному переселению подвергались
целые народы, проживавшие на определенной территории: чеченцы, ингуши,
немцы, калмыки, крымские татары, турки-месхетинцы и др. На территории, где
раньше проживали эти народы, принудительно переселялись другие народы -
осетины, кабардинцы, аварцы, лакцы и др. В научной литературе выделяются
два вида такой принудительной депортации: репрессивная (выселение этноса в
1
См.: Постановление Совета Министров СССР от 21 декабря 1990 г. N 1332 "О признании
утратившими силу и изменении решений Правительства СССР в связи с Законом СССР "О
предприятиях в СССР" // СП СССР. 1991. N 3. Ст. 12.
2
См.: Основы миграционной политики: Учеб.-метод. пособие / Под общ. ред. И.Н. Барцица,
В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2010. С. 98 - 99.
3
См.: Зайончковская Ж.А. Трудовая миграция в СНГ с позиций общества, семьи и личности
// Миграция населения. М., 2001. Вып. 2: Трудовая миграция в России. С. 4.
21
другую географическую часть страны) и насильственная (принудительное
переселение части народов на территории проживания репрессированных
народов)
1
.
Возвращение депортированных народов на территории, на которых уже
проживали другие народы, стало одной из причин тяжелых межнациональных
конфликтов, имевших место в 1990-х гг.
2
.
Депортации народов были осуждены в Декларации Верховного Совета
СССР от 14 ноября 1989 г. "О признании незаконными и преступными
репрессивных акций против народов, подвергшихся насильственному
переселению, и обеспечении их прав". В ней подчеркивалось: "Варварскими
акциями сталинского режима явилось выселение в годы Второй мировой войны
из родных мест балкарцев, ингушей, калмыков, карачаевцев, крымских татар,
немцев, турок-месхетинцев, чеченцев. Политика насильственного переселения
отразилась на судьбе корейцев, греков, курдов и других народов".
Руководствуясь данной Декларацией, Верховный Совет СССР отменил
акты высших органов государственной власти СССР, послужившие основой
для противоправного насильственного переселения отдельных народов из мест
постоянного проживания, ограничения прав граждан из числа этих народов, а
также незаконной ликвидации некоторых национально-государственных
образований
3
.
Принятие данной Декларации явилось также основой для издания Закона
РФ от 26 апреля 1991 г. N 1107-1 "О реабилитации репрессированных
народов"
4
, установившего понятие репрессированного народа, а также меры,
1
См.: Постановление Верховного Совета СССР от 7 марта 1991 г. N 2013-1 "Об отмене
законодательных актов в связи с Декларацией Верховного Совета СССР от 14 ноября 1989
года "О признании незаконными и преступными репрессивных актов против народов,
подвергшихся насильственному переселению, и обеспечении их прав" // Ведомости СССР.
1991. N 11. Ст. 302.
2
См.: Ткаченко А.Л. Возвратная миграция депортированных народов и роль международных
и общественных организаций // Социально-экономические аспекты миграции в современной
России. М., 1996. С. 80 - 82.
3
См.: Бугай Н.Ф. Реабилитация репрессированных граждан России (XX - начало XXI века):
Книга-мониторинг. М., 2006. С. 24 - 30.
4
Ведомости РСФСР. 1991. N 18. Ст. 572.
22
касающиеся их реабилитации
1
. Следует, однако, отметить, что проблемы,
касающиеся реабилитации репрессированных народов, решались и в более
поздние периоды, в частности после принятия в Российскую Федерацию
Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых
субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя
2
.
В период Великой Отечественной войны и сразу после нее решались
вопросы репатриации военнопленных как в СССР, так и из страны. Кроме того,
сама война также оказала влияние на колоссальные перемещения населения
внутри страны, связанные как с эвакуацией жителей, так и с
неорганизованными перемещениями. Внутренние миграции в послевоенное
время были обусловлены восстановлением экономики государства и связанной
с этим мобилизацией населения.
На перемещения населения оказывала огромное влияние система
прописки населения, которая исключала свободу выбора места жительства на
территории страны. Кроме того, были жестко ограничены перемещения
граждан за пределы страны, вследствие чего эмиграция носила весьма
незначительный характер, да и та происходила по этнической линии, основную
часть переселенцев составляли евреи и немцы
3
. СССР не был ориентирован на
международный рынок труда, привлечение иностранных граждан для
осуществления трудовой деятельности в стране осуществлялось очень
ограниченно, в основном из стран - членов СЭВ.
К изменениям, произошедшим в начале 1990-х гг., приведшим к распаду
СССР и открытию границ, потокам мигрантов в Россию и резкому скачку
эмиграции, российское законодательство оказалось не готовым, оно не могло
взять на себя регулирование миграционных отношений. Россия оказалась в
1
См.: Лазарев Б.М. Правовые вопросы реабилитации репрессированных народов //
Государство и право. 1994. N 12. С. 21 - 22.
2
См.: Указ Президента РФ от 21 апреля 2014 г. N 268 "О мерах по реабилитации армянского,
болгарского, греческого, крымско-татарского и немецкого народов и государственной
поддержке их возрождения и развития" // СЗ РФ. 2014. N 17. Ст. 2042.
3
См.: Регент Т.М. Указ. соч. С. 38 - 40.
23
совершенно новой для себя миграционной ситуации, требующей выработки
новых правовых основ регулирования миграционных отношений.
Таким образом, как в дореволюционной, так и в советской России не
было механизма по уголовно-правовому противодействию незаконной
миграции, которое имело политическое значение как масштабное социальное
явление и в этом качестве незаконная миграция есть явление современной
действительности.
1.2. Особенности уголовной ответственности за нарушение
миграционного законодательства в зарубежных странах
Незаконная миграция в настоящее время является одной из проблем для
многих зарубежных стран, и принятие совместных решений на этом уровне
органов власти зарубежных стран стало невозможным без координации усилий
этих стран в сфере выезда нелегальных мигрантов и стран их въезда.
На современном этапе уголовная политика зарубежных государств
формируется под значительным влиянием международного права и в первую
очередь уголовно-правовых конвенций и иных правовых инструментов.
Например, на уголовную политику европейских государств в первую очередь
оказывают влияние уголовно-правовые конвенции и иные правовые
инструменты Совета Европы и Европейского союза, создающие общие
подходы, основанные на ценностях демократии, прав человека и верховенства
закона.
Этот процесс можно охарактеризовать как усилия, направленные на
гармонизацию и сближение уголовного права европейских государств путем
криминализации новых опасных преступлений, имеющих часто
трансграничный характер, таких как нарушение миграционного
законодательства
1
; торговля наркотиками; различные формы современного
1
Власов И.С., Голованова Н.А., Артемов В.Ю. и др. Миграция и преступность:
сравнительно-правовой анализ: Монография / Отв. ред. И.С. Власов, Н.А. Голованова. М.,
2012.
24
рабства (торговля людьми, рабство, подневольное состояние, принудительный
или обязательный труд); коррупция
1
; отмывание денег
2
и финансирование
терроризма; киберпреступность, использующая новые информационно-
коммуникационные технологии (детская порнография, мошенничество с
безналичными платежными средствами и т.д.).
Необходимо отметить, что глобализация всех происходящих в мире
миграционных процессов привела национальные миграционные политики из
простого регулятора трудовых отношений в основное направление всей
государственной политики большинства зарубежных стран.
В большинстве случаев миграционное законодательство зарубежных
стран можно разделить на две основные группы, а именно те страны, в нормах
законодательства которых превалирующим вектором является дефиниция
"иммигрант" и деятельность государства направлена на активное привлечение
иммиграционных потоков (например, США и Канада); а также страны, в
которых законодательством предусмотрено превалирующим понятие
"иностранный гражданин", что определяет направленность политики данных
государств главным образом на временную миграцию населения (например,
ФРГ и Швеция)
3
.
Имеющийся опыт деятельности правоохранительных служб в
зарубежных странах позволяет закрепить основные приоритеты в сфере
миграционной политики России, и в частности в области трудовой миграции
4
.
1
Власов И.С., Голованова Н.А., Меньших А.А. и др. Уголовно-правовые меры по
противодействию коррупции за рубежом: сравнительно-правовое исследование / Отв. ред.
И.С. Власов. М., 2014; Иванов С.Б., Хабриева Т.Я., Чиханчин Ю.А. и др. Противодействие
коррупции: новые вызовы: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2017.
2
См.: Власов И.С., Голованова Н.А. и др. Ответственность за отмывание (легализацию)
коррупционных доходов по законодательству зарубежных государств: Научно-практическое
пособие / Отв. ред. А.Я. Капустин, А.М. Цирин. М., 2017.
3
Елисеев А.В., Дорошенко О.М. Актуальные проблемы применения административно-
правовых мер противодействия незаконной миграции в зарубежных странах // Миграционное
право. 2018. N 1. С. 28 - 32.
4
Дорошенко О.М., Морукова А.А. Актуальные проблемы деятельности органов
государственной власти РФ по контролю за соблюдением правил миграционного учета
несовершеннолетних граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства //
Миграционное право. 2016. N 2. С. 30 - 34.