14
направлено на организацию воспроизводства, использования, трансформации и
присвоения её объектов посредством экономических функций, форм и методов.
Приватизация – лишь один из инструментов, часть данной системы. Она
отражает отношения по поводу трансформации государственной собственности
в частную для рационализации их общей структуры и обеспечения
эффективности воспроизводства консолидированного общественного капитала.
Объективно она имеет две стадии – преимущественно формальной и реальной
приватизации. На первой осуществляется преобразование государственной
собственности в частную, юридически закрепляются правомочия новых
собственников. На второй формируются реальные новые частные собственники,
которые организуют процессы эффективного воспроизводства и использования
собственности.[12]
Управление государственной собственностью в период глобальных
преобразований – одна из наиболее сложных и малоразработанных проблем в
экономической науке. В сегодняшних российских условиях трудности
исследования в данной сфере усиливаются идеологическим и политическим
“шумами”, которые мешают осмыслению практики трансформации
собственности. Критический анализ нередко подменяется “идеологической
войной” между противниками и сторонниками государственной и частной форм
собственности.
Для рациональной организации социально-экономической системы
необходимо четкое определение субъектов и объектов собственности. Только
строго юридическое закрепление конкретных объектов собственности за их
субъектами, уточнение статуса последних с установлением соответствующего
“пучка прав” (причем, гарантированных), экономической и другой
ответственности, не взирая на тип собственника (частное лицо или государство),
создает мощные экономические и другие стимулы для рациональной
организации её использования и воспроизводства.
По существу, в сегодняшней России (как и во времена жесткой
централизации) никто не несет ощутимой ответственности за эффективность
15
организации использования, воспроизводства и преобразований
государственной собственности. Это означает потерю мотивационного
механизма (обратная сторона медали экономической ответственности)
качественного управления ею.
Для формирования и функционирования развитой экономики
недостаточно факторов самоорганизации, необходима также и государственная
организация (управление). Последняя является её внутренним моментом,
проникает во все её поры, составляет органическую часть её бытия (например,
кредитно-денежная система, государственные предприятия, налогообложение и
т.д.). В то же время это внешний элемент по отношению к её самоорганизации.
Вот почему рыночный механизм самоорганизации и государственное
регулирование (управления) действуют одновременно, в чем-то противореча, в
чем-то переплетаясь.
Государственное хозяйствование – феномен не менее экономический, чем
рынок, конкуренция, товар, деньги, капитал и т.п. Его основой является
государственная собственность, именно через нее реализуется государственный
и публичный интерес. И в этом её главное “родовое” свойство и
консолидирующая роль.
Она выполняет ряд важнейших для экономики функции. Отмечу среди них
следующие:
- государственная собственность создает материальные предпосылки для
обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала. Это
становится возможным потому, что государству, как правило, принадлежат
отрасли и сферы экономики, имеющие общенациональное значение, ключевые
отрасли производственной инфраструктуры. Так, полностью в государственной
собственности находятся электроэнергетика в Японии, Канаде и Франции,
железнодорожный транспорт во Франции, Италии, Швеции, Испании и Австрии,
авиатранспорт во Франции и Испании, почтовая связь в США и Японии.
Государство нередко является собственником важнейших природных ресурсов,
интеллектуальных и историко-культурных ценностей. Оно финансирует
16
фундаментальную науку, разработку и внедрение высоких технологий, ему
принадлежит значительная часть информационной продукции и т.д.;
- она позволяет государству быть самостоятельным элементом в
экономических правоотношениях с другими субъектами собственности внутри
страны и за рубежом, является гарантом многих международных и внутренних
договоров и соглашений, межгосударственного залогового права;
- государственная собственность обеспечивает функционирование
капиталоемких отраслей, производств и сфер экономики, имеющих высокий
уровень обобществления и требующих таких капиталовложений, которые не под
силу частному капиталу (космическая промышленность, современная
информационная связь, экономическая безопасность и т.д.);
- государство создает благоприятные условия для развития частного
предпринимательства, принимая на себя долю издержек в тех сферах
деятельности, которые не выгодны последнему. Например, ни в одной стране
(даже высокоразвитой) рынок не способен обеспечить оперативного управления
воспроизводством в аграрной сфере. Свободный перелив капитала в эту сферу
лишь под влиянием управления невидимой руки рынка невозможен. Здесь
нужны государственное регулирование и поддержка;
- государственная собственность обеспечивает функционирование
некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ;
национальную безопасность;
- она позволяет сглаживать удары кризисов, мобилизуя ресурсы на
быстрейший выход из них путем снижения налогообложения и использования
государственных резервных фондов, осуществляя интервенцию закупок товара,
помогая ускорять освоение высших технологий, национализируя собственность
обанкротившихся предприятий и т.д.[26]
Управление государственной собственностью требует четкого
определения объектов и субъектов государственной собственности и учета их
особенностей. К первым, как правило, относятся участки земли
сельскохозяйственного назначения, большая часть природных ресурсов,
17
средства производства государственных предприятий, финансы, ценные бумаги
и многое другое. Вторыми выступают федеральное государство, субъекты
федерации, субъекты муниципальной собственности.
В настоящее время на страницах многих, в том числе и научных изданий
довольно сильно пустило корни мифотворчество. Один из мифов: только
рыночная экономика эффективна. Но известно, что чисто рыночной экономики
не существует. Как отмечалось выше, экономический механизм в развитых
странах включает в себя два органически взаимосвязанных блока – рыночную
саморегуляцию и государственное регулирование.
Еще один миф: только частная собственность эффективна, а
государственная – нет. Если оценивать формы собственности по объективным
экономическим и социальным эффектам, то невозможно доказать преимущество
одной или другой. И мировая практика это подтверждает. Если каждая форма
собственности занимает свою нишу рынка, а государство обеспечивает равные
правила экономической деятельности субъектов всех форм собственности, то
эффективность функционирования как частных, так и государственных структур
зависит от качества менеджмента, предпринимательства и маркетинга.
Сегодня во многих странах имеет место смешанная экономика с большим
числом разнокачественных собственников, которых надо объединить в единную
систему хозяйствования. В качестве объединительной силы и выступает
государственная организация экономики, социально-экономической основой
которой является государственная собственность. Причем роль последней
определяется не только её удельным весом и несовершенством рыночного
механизма. Так, в США и Японии доля государственной собственности
относительно невысока. Однако, обладая собственностью в ключевых отраслях
и производствах, создав четкую систему правового регулирования, а также
целенаправленную гибкую стимулирующую систему поддержки эффективного
использования частной собственности и предпринимательства в сочетании с
жестким механизмом ответственности, эти государства обеспечивают приоритет
общенациональных интересов.
18
Российская экономика также нуждается в превращении в смешанную
социально-экономическую систему и объективно готова к этому.
1.2 Принципы управления государственной собственностью
Управление государственной собственностью – это управление её
воспроизводством, использованием и трансформацией, что особенно важно для
переходной экономики России. Поскольку оно является одной из форм общего
менеджмента, то при его осуществлении нужно учитывать “родовые” признаки
последнего.
Важнейшая функция такого управления - координация взаимодействия
между субъектами государственной собственности, а также её с другими
формами собственности. Ее воспроизводство происходит в условиях рыночных
отношений, следовательно, при управлении ею необходимо соответствовать
требованиям рыночных законов: конкуренции, спроса, предложения, стоимости
и т.д.
Более полно и точно управление государственной собственностью можно
определить как систему организационно-экономических отношений между
различными субъектами (субъектами и менеджерами) по поводу организации
воспроизводства и использования объектов государственной собственности
посредством организационно-экономических функций, форм и методов с целью
обеспечения реализации основополагающих социальных и экономических
интересов общества и государства. Особенностью такого определения является
комплексность – задействование одновременно целевого,
воспроизводственного, системного и функционального подходов.
Так, при управлении государственной собственностью реализуется
система функций, включающая прогнозирование, планирование, организацию,
мотивацию, координацию, контроль и т.д. При этом могут быть использованы
административные, экономические и другие методы. Следует также заметить,
что общественные и государственные интересы могут совпадать и не совпадать.
19
Государство нередко выражает интересы не всего общества, а в первую очередь
крупного капитала, бюрократического аппарата и т.д.
Среди общих принципов управления государственной собственностью
выделяются следующие.
1. Необходимость оценивать его результативность на основе критериев
социальной и экономической эффективности. При первой затраты на управление
соотносятся с благами, получаемыми обществом, при второй - с интегральным
народнохозяйственным эффектом. При этом используется целая система
показателей.
2. Целеполагание – разработка дерева целей с выделением основной и
приоритетных. Стратегической социальной целью является создание
материальных условий для устойчивого воспроизводства благ,
удовлетворяющих социальные потребности общества. Общая экономическая
цель – обеспечение устойчивого развития государственного сектора экономики.
При реализации принципа целевого подхода необходимо, чтобы:
- государство осознало объективно обусловленные цели, в том числе и
применительно к каждому конкретному объекту (группе объектов), и
зафиксировало их в нормативно-правовых актах;
- способы достижения целей определялись по отношению к каждому
объекту собственности непосредственно привлекаемыми менеджерами и
утверждались уполномоченным государственным органом, которые
стимулируются и несут ответственность за достижение запланированного
результата.
3. Прогрессивная мотивация. В этом плане важно разработать механизм
материальной заинтересованности в зависимости от полученных результатов.
Здесь используются научно обоснованная политика дивидендов, прогрессивная
система оплаты труда, продвижение по служебной лестнице, система
социального обеспечения, защиты и страхования и т.д. К чему приводит
пренебрежение данным принципом, показывают результаты первых этапов
приватизации. На мой взгляд, одним из факторов низкой социальной и
20
экономической эффективности последней была неправильная мотивация –
вместо того чтобы ориентировать приватизаторов на достижение поставленных
целей, их поощряли за скорость приватизации.
4. Социальная и экономическая ответственность субъектов управления за
устойчивость расширенного воспроизводства собственности и эффективность
использования её объектов. В настоящее время положение с экономической и
социальной ответственностью ухудшилось. Потеряны административная и
партийная ответственность. Государственная собственность разворовывается,
переходит в руки коррумпированных чиновников и служащих, криминальных
структур, вывозится за границу, уничтожается и т.д. А Государственный комитет
по управлению имуществом (ныне Министерство имущественных отношений),
управляя процессом приватизации, освобожден от ответственности за её
социальную и экономическую эффективность. При этом деятельность данного
органа финансируется за счет денежной выручки от приватизации.[14]
Безусловно, субъекты управления государственной собственностью
должны нести ответственность за ущерб, наносимый обществу и государству
некомпетентными действиями, бездеятельностью, а тем более коррупцией и
криминальными махинациями при управлении.
Концепция социальной и экономической ответственности должна быть
реализована в системе законодательных актов прямого действия с включением в
них не деклараций, а детально разработанного механизма ответственности. Ее
важнейшие положения должны быть прежде всего отражены в
федеральном законе.
5. Комплексность и системность управления. Этот принцип находит свое
выражение во взаимосвязи функций управления собственностью, общей цели
управления, обеспечивающей направленность системы элементов управления;
единстве действия органов представительной и исполнительной власти, всех
управляющих структур и лиц; органичном сочетании экономических и
административных методов управления; в использовании единых критериев
оценки эффективности управления и т.д.
21
6. Непрерывная эволюционная реорганизация. Она осуществляется с
помощью таких методов управления государственной собственностью, как
приватизация и деприватизация, национализация и денационализация,
изменение форм государственного предпринимательства, децентрализация
управления, его демократизация и т.д.
7. Обязательность качественного правового регулирования. Для этого
необходимы разработка, принятие и совершенствование системы
законодательных актов, создающих правовое обеспечение управлению.
8. Профессионализм. Реализация данного принципа предполагает
конкурсную систему при привлечении субъектов управления и систему их
подготовки и повышения квалификации, исключение коррупции при приеме и
оценке уровня квалификации менеджеров.
Кроме общих принципов управления госсобственностью,
присущих сложившейся смешанной экономике, необходимо учитывать и
специфические, отвечающие условиям переходного периода. К ним относятся:
соответствие содержания и методов управления характеру реформ и в первую
очередь обеспечению прогрессивных институциональных сдвигов в экономике
РФ; направленность управления на преодоление системного кризиса экономики
и осуществление её реструктуризации; соответствие организационных звеньев
управления задачам реализации промышленного, инвестиционного,
инновационного и других направлений политики и т.д.
1.3 Методы управления государственной и муниципальной
собственностью
Государство управляет рынком собственности с помощью управляющих
воздействий: экономическими (налоговая политика, финансовая:
инвестиционно-кредитная политика, тарифная, промышленная,
социально-экономическая и другие политики) и административными методами
(законодательное, нормативное правовое обеспечение и др.).
22
Если система управления замкнута, рынок собственности сбалансирован и
эффективно управляется государством, то процессы на нем протекают стабильно
(спрос = предложению). При малых входных сигналах рынок самостоятельно
или с участием государства отрабатывает их и также приходит в устойчивое
состояние.
Если на вход системы управления подается большой сигнал, который
вызывает большое отклонение рынка от устойчивого состояния и регулятор
(государство или другой регулирующий орган) не может привести систему в
устойчивое состояние, то рынок становится неустойчивым.
Поэтому главная задача государства как регулирующего органа рынка
собственности с помощью управляющих сигналов эффективно им управлять и
поддерживать его в устойчивом, стабильном, предсказуемом состоянии. Это
приведет к росту доходов всех субъектов рынка, в том числе и бюджета
Российской Федерации.
Для управления государственной собственностью важно понять её место в
формирующейся в России новой социально–экономической системе в процессе
переходного периода и особенно в системе отношений собственности.
В процессе переходного периода необходимо формировать российскую
модель смешанной экономики. Различные модели (англо–американская,
японская, шведская и т.д.) смешанной экономики функционируют и являются
признанными в мире. Российская модель определяется как общими
характерными компонентами, смешанной экономики, так и специфическими
объективными и субъективными, историческими и современными условиями
России, её экономикой и обществом.
Основными компонентами смешанной экономики являются:
многообразие форм собственности, в которой системообразующие
функции выполняют государственная собственность и её субъект –государство;
смешанный экономический механизм, в котором органически
сочетаются рыночный механизм самоорганизации и государственное
регулирование экономики;
23
многообразие форм распределения предметов потребления и доходов;
многообразие форм предпринимательской деятельности, в системе
которых органически сочетается частное и государственное
предпринимательство и т.д. [22]
Специфика Российской модели смешанной экономики заключается в том,
что это государственно–частная система хозяйствования, в которой государство
выполняет роль дирижера, а государственная собственность
системообразующую функцию в системе отношений собственности. При этом
государство должно быть выразителем публичной власти, народоводителем,
выражающим консолидированный общественный интерес, с одной стороны, в
структуре которого учитываются интересы частных собственников и субъектов
государственной собственности, предпринимателей, менеджеров, наемных
рабочих и т.д., то есть, всех слоев общества. С другой стороны, институт
публичной власти отличается от собственности. Ее субъектом является
социальное целое как некое особое совокупное лицо граждан страны, стоящее
над частно–правовыми субъектами частной собственности. Объектами прав
публичной власти являются не объекты частной собственности, а её субъекты,
через них государство как выразитель публичной власти, задает вектор развития
частной собственности, не владея ею.
Специфика управления государственной собственностью заключается в
том, что это управление её воспроизводством, использованием и
трансформацией. Управление государственной собственностью представляет
собой систему организационно–экономических отношений между её
различными субъектами, ими и менеджерами по поводу организации
воспроизводства, использования и трансформации её объектов посредством
экономических функций, форм и методов с целью реализации
основополагающих и социальных и экономических интересов общества и
государства.
В условиях переходного периода принципы управления государственной
собственностью подразделяются на общие (характерные для условий