54
консультанта для определения ключевых условий и проработки возможной
структуры сделки с целью привлечения российских стратегических инвесторов
и утверждения условий, препятствующих перепрофилированию производства.
В целом в 2015 г. было проведено 462 торга по продаже пакетов акций
(долей в уставных капиталах) хозяйственных обществ, на которых проданы
акции 103 АО, тогда как в 2014 г. при 341 проведенном торге были проданы
акции 107 АО. Подведение итогов продажи акций в отношении еще 85 обществ
запланировано на I квартал 2016 г. Таким образом, ввиду сокращения
инвестиционного спроса на приватизируемое имущество вследствие высокой
волатильности финансовых рынков и повышения стоимости кредитных средств
доля состоявшихся торгов по всем способам продажи сократилась в 2015 г. по
сравнению с 2014 г. с 31 до 22%, т.е. в среднем признавались состоявшимися 1
из 5 объявляемых торгов.
Во многих случаях слабый интерес со стороны потенциальных
покупателей к участию в аукционах объяснялся их ожиданиями на приобретение
имущества на торгах посредством публичного предложения со снижением цены
на 50%, которое является основным способом вторичных продаж. В кризисных
условиях ожидания роста числа участников торгов (как основной предпосылки
формирования равновесной цены на активы, которого теоретически можно было
ожидать после столь значительного ее уменьшения) оказались неоправданными.
В результате 92% продаж посредством публичного предложения
осуществляются по минимальной цене, т.е. за половину рыночной стоимости
активов.
Дополнительное включение в приватизационную программу в 2015 г.
почти 1,2 тыс. объектов недвижимого имущества существенным образом
изменило всю структуру приватизируемого имущества, означая переход от
приватизации акций хозяйственных обществ, выступающих собственниками
имущественных комплексов, к приватизации отдельных объектов недвижимого
имущества.
55
По сравнению с 2014 г. в этом сегменте можно отметить заметные
подвижки. Количество проданных объектов недвижимого имущества (38 ед.)
выросло по сравнению с 2014 г. примерно в 3,5 раза (в 2014 г. - 11 ед.). Однако
сумма, подлежащая перечислению в федеральный бюджет по итогам продаж
указанного имущества, состоявшихся в
2015 г., осталась практически прежней (48,92 млн руб. против 47,46 млн
руб. по итогам 2014 г.). Успешность продаж оказалась большей, чем при продаже
акций (долей). В течение 2015 г. из предложенных к продаже 81 объекта
недвижимого имущества было продано около половины (38 ед.) при 118
проведенных торгах. Подведение итогов продажи 20 объектов иного имущества
запланировано в I квартале 2016 г..
В 2015 г. в рамках реализации 24 указов Президента РФ и 5 решений
Правительства РФ о создании/расширении вертикально-интегрированных
структур (ВИС) Росимуществом осуществлялись мероприятия по
формированию 18 ВИС, по 10 из которым мероприятия по формированию были
полностью завершены. Всего в 3-летнюю программу приватизации в этой части
были включены 40 ФГУПов и акции 129 АО. К концу 2015 г. соответствующие
решения об условиях приватизации были приняты в отношении 20 ФГУПов (в
т.ч. 9 - в 2015 г.) и 122 АО (в т.ч. 75 - в 2015 г.).[25]
Принятый в начале декабря 2015 г. Закон о федеральном бюджете на 2016
г. (№ 359-ФЗ), как и аналогичный документ годичной давности, не содержит
информации о конкретной величине доходов от приватизации ни в основной
части, ни в приложениях. Лишь в пояснительной записке к вносившемуся в
парламент законопроекту средства, поступающие от приватизации федеральной
собственности, рассматривались наряду с государственными заимствованиями в
качестве самостоятельного источника финансирования дефицита федерального
бюджета.
В связи с тем, что в настоящее время действует прогнозный план
(программа) приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг.,
утвержденный распоряжением Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 1111-р,
56
возврат к однолетнему циклу бюджетного планирования не требует пересмотра
сроков действующей трехлетней приватизационной программы, до окончания
срока действия которой остается именно 1 год. При этом конкретные сроки и
способы приватизации крупнейших компаний, занимающих лидирующее
положение в соответствующих отраслях экономики, определяются Правитель-
ством РФ с учетом конъюнктуры рынка, а также рекомендаций ведущих
инвестиционных консультантов.
Важным отличием вносившегося законопроекта от аналогичных
документов за предшествующие годы стало наличие в числе прочих
сопроводительных материалов данных по прогнозному плану (программе)
приватизации федерального имущества на 2016 г., где представлено обоснование
прогноза поступления в федеральный бюджет средств от приватизации,
содержащееся также в тексте пояснительной записки и расчете по статьям
классификации источников финансирования дефицита бюджета.
Общие поступления средств из этого источника прогнозируются в 2016 г.
в объеме более 33,2 млрд руб. Поступления от приватизации для
финансирования дефицита федерального бюджета будут по-прежнему играть
подчиненную роль: в 2016 г. ожидаемая величина приватизационных доходов
составит около 8,5% от средств, предполагаемых к привлечению по
государственным заимствованиям.
Из прогнозируемых приватизационных поступлений в размере 33,2 млрд
руб. примерно 36% (или 12 млрд руб.) планируется выручить от отчуждения
пакета акций ПАО «Современный коммерческий флот» (до 25% минус 1 акция).
Функции по организации и осуществлению данной сделки в соответствии с
распоряжением Правительства РФ от 20 сентября 2012 г. № 1739-р исполняет
ООО «Дойче Банк». Соответственно более 60% совокупных приватизационных
поступлений (или более 21,2 млрд руб.) прогнозируется от продажи
федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний.
Однако такой прогноз приватизационных доходов выглядит
малореалистичным. Напомним, что прогнозным планом (программой)
57
приватизации федерального имущества на 2014-2016 гг. установлен показатель
поступлений в федеральный бюджет средств от приватизации федерального
имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний в размере 3 млрд
руб. ежегодно. А в первой трехлетней программе приватизации на 2011-2013 гг.
она была определена в 6 млрд руб. для 2011 г. и 5 млрд руб. - для 20122013 гг.
(ежегодно) (в совокупности - 16 млрд руб.).
На практике, с момента увеличения продолжительности сроков
прогнозного плана (программы) приватизации до 3 лет данная величина лишь в
2011 г. превысила 10 млрд руб., составив 13,3 млрд руб. По сути, предполагаемая
к получению бюджетом в 2016 г. сумма приватизационных доходов (без учета
крупнейших сделок) (21,2 млрд руб.) сопоставима с аналогичной величиной за
все 3 года действия приватизационной программы 2011-2013 гг., когда
федеральный бюджет получил 25,67 млрд руб., что составило 160% к величине,
определенной в этом документе. Однако такой результат был достигнут в
экономико-политической ситуации, радикально отличающейся от имеющей
место на протяжении последних двух лет (массированный отток капитала,
введение разнообразных санкций, снижение обменного курса рубля, вероятность
наступления рецессии в отечественной экономике).
Еще более сомнительным выглядит прогноз приватизационных
поступлений в свете их ожидаемой структуры, из которой следует, что
крупнейшие сделки должны принести в бюджет менее половины общего объема
средств из этого источника. Между тем, по итогам 2014 г. общая сумма 2 сделок,
реализованных на основании отдельных решений Правительства РФ (продажа
13,76% акций ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» и 100% акций ОАО «Архангельский
траловый флот»), составила 20,9 млрд руб., превысив более чем в 2,5 раза
величину обычных поступлений, полученных в рамках типовых приватизацион-
ных процедур (8,05 млрд руб.).
Ко всему прочему, необходимо напомнить о том, что прогноз основных
поступлений от приватизации за счет продажи акций крупнейших компаний,
имеющих высокую инвестиционную привлекательность, в случае принятия
58
Правительством РФ отдельных решений, в действующей приватизационной
программе на 2014-2016 гг. отсутствует, тогда как в предыдущем аналогичном
документе фигурировала величина в 1 трлн руб. в течение 2011-2013 гг.
Действующий механизм бюджетного процесса, когда собственно текст
принимаемого закона о бюджете не содержит никаких указаний на
приватизацию в контексте бюджетных доходов, оставляет широкий, ничем не
ограниченный простор для принятия любых решений в отношении перечня
приватизируемых активов, сроков и формата их продажи. События минувшего и
начала текущего года лишь подтверждают это. Достаточно назвать исключение
из действующей приватизационной программы АО «РОСНАНО» в апреле 2015
г. и проблемы приватизации средних по размеру госактивов регионального
значения, о которых уже упоминалось выше.
Очевидные трудности в бюджетной системе стимулировали решение
вопросов о расширении приватизационной программы в начале 2016 г. и о
возможности получения приватизационных доходов в размере до 1 трлн руб. В
списке кандидатов на приватизацию части государственного пакета - «Алроса»,
«Башнефть», ВТБ, «Ростелеком», «Транснефть», «Аэрофлот», «Роснефть»,
«Совкомфлот» и некоторые другие крупнейшие компании, однако перспективы
и формат конкретных сделок пока не ясны.
Проводившаяся в течение 2015 г. комплексная работа по реализации
мероприятий по консолидации активов аэропортов Внуково и Шереметьево
является стадией предприва-тизационной подготовки в контексте принятых
решений по развитию Московского авиационного узла на принципах
государственно-частного партнерства (ГЧП) в рамках соответствующих
решений Президента РФ.
Разработанные совместно с соответствующими инвестиционными
консультантами и негосударственными акционерами структуры и этапы
консолидации аэропортового имущества во Внуково и Шереметьево в 2015 г.
одобрены Указами Президента РФ от 1 августа 2015 г. № 393 и от 28 августа 2015
г. № 442 соответственно.
59
АО «Международный аэропорт Шереметьево» («МАШ») подлежит
реорганизации в форме присоединения к нему АО «Шереметьево», которое
должно быть учреждено государством и негосударственным акционером ООО
«Шереметьево Холдинг» с внесением в его уставный капитал в качестве вклада
РФ находящихся в федеральной собственности более 83% акций АО «МАШ» и
имущества негосударственного акционера при обеспечении доли участия
государства в уставном капитале нового АО «Аэропорт Шереметьево» (без
внесения дополнительного имущественного взноса) в размере не менее 30%. В
этих целях Правительство РФ совместно с негосударственным акционером
определяет состав имущества, вносимого последним в качестве вклада в
уставный капитал нового акционерного общества, и обеспечивает
осуществление оценки этого имущества в соответствии с законодательством об
оценочной деятельности, как и в случае оценки федерального имущества,
подлежащего внесению в качестве вклада РФ в уставный капитал АО «Аэропорт
Шереметьево» при его учреждении. На основе этого определяются размеры
долей государства и негосударственного акционера в уставном капитале АО
«Аэропорт Шереметьево».
Было предусмотрено и заключение акционерного соглашения между РФ и
негосударственным акционером с определением в нем порядка осуществления
прав, удостоверенных акциями АО «Аэропорт Шереметьево», порядка
осуществления прав на его акции, включая обязанность негосударственного
акционера воздерживаться от отчуждения принадлежащих ему акций АО
«Аэропорт Шереметьево» до прекращения этого акционерного общества в связи
с реорганизацией, порядка осуществления прав, удостоверенных акциями АО
«МАШ», и прав на такие акции.
По итогам реорганизации АО «МАШ» должны быть подготовлены новые
изменения в перечень стратегических организаций, касающиеся определения
размера доли участия государства в уставном капитале АО «МАШ» в новом
формате. В качестве порога государственного участия при осуществлении
процедуры увеличения уставного капитала АО «МАШ» путем дополнительного
60
выпуска (дополнительных выпусков) акций в связи с его реорганизацией,
определена доля участия РФ в уставном капитале (без внесения дополнительного
имущественного взноса) в размере не менее 30%.
В отношении АО «Международный аэропорт «Внуково» схема носит
похожий характер. В его уставный капитал в порядке оплаты дополнительных
акций в связи с увеличением уставного капитала вносится госпакет акций ОАО
«Аэропорт Внуково» (74,74% акций) при обеспечении после внесения вклада
негосударственных акционеров доли государства (без внесения
дополнительного имущественного взноса) в размере не менее 25% плюс одна
акция. Решение вопросов оценки имущества и заключения акционерного
соглашения с негосударственными акционерами во многом аналогично с АО
«МАШ», за исключением их обязательств по вводу новых объектов и отсутствия
указания на включение данного аэропорта в перечень стратегических
организаций. Также, в отличие от АО «МАШ», в тексте президентского указа не
упоминается конкретная организация - негосударственный акционер.
В феврале 2016 г. были подписаны акционерные соглашения между
государством и негосударственными акционерами в отношении консолидации
аэропортовых активов в Шереметьево и Внуково, которые позволят сохранить за
государством необходимый контроль над деятельностью объединенных
операторов и принятием ключевых решений. С учетом проведенной оценки
вносимого сторонами имущества доля государства в капитале учреждаемого АО
«Аэропорт Шереметьево» составит около 31,6%, а в капитале АО
«Международный аэропорт «Внуково» - 25,1%, т.е. они будут иметь символи-
ческое превышение над заранее определенными порогами корпоративного
контроля. Однако при такой сложной схеме не приходится ожидать скорых
поступлений в бюджет от возможной последующей продажи принадлежащих
государству акций, допускаемой в силу включения в акционерные соглашения
механизма опциона при использовании различных вариантов оценки и премий
для покупателя.
61
В высокой стадии готовности к продаже на сегодняшний день находятся
акции ОАО «НК «Роснефть», доходы от приватизации которых могут быть
направлены в федеральный бюджет в виде дивидендов ОАО «РОСНЕФТЕГАЗ».
Однако важнейшим противодействующим фактором является ситуация на
фондовом рынке. Принятые еще в 2014 г. решения Президента РФ и российского
правительства допускают возможность их отчуждения по цене не ниже
рыночной, определенной на основании отчета об оценке рыночной стоимости
акций, подготовленного независимым оценщиком, и не ниже цены первичного
публичного размещения акций в 2006 г., которая более чем вдвое превосходит
котировки акций «Роснефти» в начале 2016 г.
Позиция ОАО «РОСНЕФТЕГАЗ», являющегося собственником 69,5%
акций ОАО «НК «Роснефть», состоит в готовности продолжить работу со
стратегическими партнерами в рамках подготовки приватизационной сделки при
ориентации на еще более высокую цену, имевшую место при продаже пакета
акций в пользу BP в 2013 г. Соблюдение же требования в отношении
минимальной цены возможно в среднесрочной перспективе только при создании
условий, обеспечивающих рост рыночной стоимости акций ОАО «НК
«Роснефть».
Пока же косвенным свидетельством расширения приватизационной
программы могло стать решение об уменьшении доли государства в капитале
ПАО Банк ВТБ, определенной в перечне стратегических организаций, до 45% в
феврале 2016 г. В связи с этим необходимо напомнить о том, что аналогичное
решение применительно к ВТБ уже применялось в 2006 г., когда порог
государственного корпоративного контроля был сокращен с размера почти
полного пакета акций (99,9%) до 50% плюс 1 акция. Дальнейшие события
заключались в последовательном уменьшении величины госпакета: первона-
чально - в ходе так называемого «народного» IPO в 2007 г., затем - в результате
продажи 10% акций за 95,68 млрд руб. в 2011 г.. Наконец, в результате
дополнительной эмиссии на 102,5 млрд руб. в 2013 г. доля государства
сократилась с 75,5 до 60,93%.
62
Между тем, действующей приватизационной программой предусмотрено
снижение доли государства в ВТБ до уровня 50% плюс 1 акция при координации
дальнейшего сокращения ниже этого порога с мероприятиями по уменьшению
государственного участия в капитале Сбербанка России. Однако в комментарии
Росимущества по этому поводу указывается, что сокращение доли государства
вызвано необходимостью приведения доли государства, зафиксированной в
перечне стратегических организаций, с текущей долей владения после
реализации сделки по приобретению ГК «Агентство по страхованию вкладов»
(АСВ) крупного пакета привилегированных акций ВТБ. В результате,
совокупная доля государства с учетом доли Минфина России составляет 45,01%
уставного капитала банка. При этом государство в лице Росимущества сохраняет
корпоративный контроль за счет доли в голосующих акциях.
Что касается еще двух компаний, называемых в качестве кандидатов на
приватизацию, то тут необходимо отметить их тесную взаимосвязь с
выстраиванием отношений между федеральным центром и регионами.
Компания «Башнефть», основная доля капитала которой ранее
принадлежала АФК «Система», в прошлом году на основании решения суда
была возвращена в федеральную собственность. В перечень стратегических
организаций она была включена с федеральным пакетом акций в 50% плюс 1
акция. Другая часть капитала (25% плюс 1 акция, включая некоторую долю
привилегированных акций) была передана в региональную собственность с
условием заключения между РФ и Башкортостаном акционерного соглашения,
определяющего порядок осуществления прав, удостоверенных акциями
«Башнефти», и прав на такие акции с учетом требований российского
законодательства, в том числе регулирующих порядок управления и
распоряжения акциями, находящимися в государственной собственности.
Своеобразным предвестником такого документа можно считать
соглашение основных акционеров компании АК «АЛРОСА», подписанное
осенью 2013 г. вскоре после успешного размещения путем международного
публичного предложения на Московской бирже ее акций (7% акций,
63
принадлежавших РФ, 7% - принадлежавших Республике Саха (Якутия), и 2% -
контролировавшихся самой компанией). Документ отражает стратегические
цели государства по сохранению контрольного пакета акций компании в гос-
ударственной собственности, а также взаимодействие Российской Федерации и
Республики Саха (Якутия) в вопросах корпоративного управления АК
«АЛРОСА» (ОАО). Соглашение акционеров заключено на 5 лет с возможностью
автоматического продления.[25]
Сформулированные на уровне высшего политического руководства
страны требования, необходимые для исполнения в ходе реализации
государственных активов, делают проведение приватизации в обозримый
период в сложившихся макроэкономических условиях весьма непростым делом.
Речь идет о (1) строгом соответствии приватизационных сделок нормам
законодательства, (2) сохранении государственного корпоративного контроля за
системообразующими компаниями, (3) бюджетной эффективности и избегании
продаж по бросовым ценам, (4) приоритете качества новых владельцев, которые
должны иметь не только деловую репутацию, опыт работы, но и стратегию
развития приобретаемой компании, (5) нахождении новых владельцев в
российской юрисдикции и недопустимости «серых схем», вывода активов в
офшоры и сокрытия реальных собственников, (6) использовании
приобретателями только собственных средств или кредитов негосударственных
банков.
На поверхности лежит проблема источников средств для участия в
приватизации. Российский бизнес сталкивается с последствиями спада в
экономике, с учетом и необходимости выплаты внешней задолженности, и
реализации начатых инвестиционных проектов, и многого другого. Санкционное
давление ограничивает привлечение иностранного капитала на российский
фондовый рынок. Однако большую сложность создает ориентация многих
инвесторов на непременное приобретение контроля за компаниями и их фи-
нансовыми потоками, мотивация к быстрой последующей перепродаже, доступ
к природным ресурсам и инфраструктуре как менее рискованным (в ряде случаев