24
функционирующей смешанной экономики и переходного периода) и
специфические – для условий переходного периода. К общим принципам
относятся: оценка хода и результатов управления государственной
собственностью по критериям экономической и социальной эффективности её
воспроизводства: строго целевой характер управления, когда в "дереве целей"
выделяются основная и приоритетная стратегические цели, определяется
система мотивации их достижения; мотивационная направленность управления;
социальная и экономическая ответственность; комплексность и системность;
разделение и кооперация труда между всеми субъектами управления;
непрерывная эволюционная реорганизация и совершенствование системы
управления; использование многообразия форм и методов управления;
обязательность качественного правового обеспечения процессов управления;
признание равноправия всех форм собственности и системообразующей роли
государственной собственности.
К основным специфическим принципам управления государственной
собственностью относятся: соответствие содержания и методов управления
характеру реформ в переходный период; направленность управления
государственной собственностью на преодоление государственного кризиса и
выход на путь экономического развития; направленность управления на
обеспечение прогрессивной реструктуризации экономии и др. [27]
К уточнению экономической сущности приватизации, как метода
трансформации государственной собственности, следует подходить со
следующих методологических позиций: это метод управления государственной
собственностью и государственного регулирования экономики, который
представляет из себя двуединый процесс – управления присвоением
государственной собственности субъектами частной собственности и
отчуждением собственности от государства; масштабы приватизации
определяются необходимыми пределами государственной собственности и
возможностями частного капитала более эффективно воспроизводить и
25
использовать приватизируемые объекты субъектами частной собственности и их
интересами;
Осуществляя процесс приватизации в России в условиях переходного
периода, государство обязано одновременно организовывать цивилизованный
рыночный механизм в органическом сочетании с государственным
регулированием экономики.
На основании этого социально–экономическую сущность приватизации
можно выразить следующим образом: – это система социально–экономических
отношений по поводу трансформации государственной собственности в частную
в целях рационализации соотношения между государственной и частной
формами собственности в каждое данное время в интересах обеспечения
эффективного воспроизводства консолидированного общественного капитала.
Управляя процессом приватизации, необходимо реализовывать
следующие принципы: соответствие организационных звеньев управления
процессом приватизации её целям и задачам; обеспечение эффективной
координации, организационного взаимодействия федеральных, региональных и
муниципальных органов и структур государственного предпринимательства на
микроуровне в управлении этим процессом; четкое разделение функций
управления государственной собственностью и функций управления
хозяйственной деятельностью; гарантированное правовое закрепление
правомочий всех структур управления процессом приватизации и др.
Глава 2. Анализ управления государственной собственностью в
РФ
2.1 Анализ состояния и использования государственной собственности
в РФ
По данным реестра федерального имущества, динамика количества
организаций, являющихся его правообладателями, а также хозяйственных
обществ с государственным участием в 2013-2015 гг. складывалась следующим
26
образом (таблица 1).
Таблица 1
Число организаций, использующих федеральное имущество, в
2013-2015 гг.
Дата
Количество
акционерных
обществ, акции
которых находятся
в федеральной
собственности
(включая специ-
альное право), ед.
Количество правообладателей
объектов учета федерального
имущества, не являющихся
хозяйственными обществами и
товариществами, ед.
всего
в том числе
ФГУП
ФКП
ФГУ
На 1 января
2013 г.
2442/2337
22330
1800/1795
72
20458
На 1 апреля
2013 г.
2412
21459
1775
73
19611
На 1 октября
2013 г.
2281
20175
1742
73
18360
На 1 января
2014 г.
2203
19733
1727/118
76
17930
На 1 апреля
2014 г.
2142
19603
1789
78
17736
На 1 июля
2014 г.
2100
19318
1704
77
17537
На 1 декабря
2015 г.
1783/1719
1257/1178
43
16802
Примерно за полтора года (с середины 2014 г. по конец 2015 г.) произошло
некоторое сокращение количества организаций, использующих федеральное
имущество. В наибольшей степени оно коснулось федеральных казенных
предприятий (почти на 45%), в наименьшей - федеральных госучреждений
(примерно на 4%). Оценка динамики количества ФГУПов в высокой степени
зависит от источника информации: если исходить из данных реестра
федерального имущества, то с начала 2014 г. оно сократилось более чем на VV;
если отталкиваться от данных, которыми оперирует Росимущество, то оно
осталось практически без изменений. Уменьшение числа хозяйственных
обществ с участием государства превысило 15%.[25]
С точки зрения структуры акционерных обществ по размеру
принадлежащего государству пакета и особенностям используемого
управленческого механизма наиболее полные доступные данные представлены
27
в Отчете об управлении находящимися в федеральной собственности акциями
ОАО и использовании специального права на участие РФ в управлении ОАО
(«золотой акции») по итогам 2014 г. По приведенным в нем данным Федеральной
государственной информационно-аналитической системы «Единая система
управления государственным имуществом (ФГИАС ЕСУГИ) по состоянию на 1
августа 2015 г. в реестре федерального имущества содержались данные о 1864
АО, акции которых находятся в федеральной собственности, включая 103 АО, в
отношении которых используется специальное право на участие в управлении
«золотая акция». По сравнению с данными на 7 июля 2014 г., когда в указанном
реестре содержалась информация о 2096 АО, акции которых находятся в
федеральной собственности, их количество сократилось на 11%.
При этом из 1864 компаний Росимущество могло полноценно
осуществлять права акционера в отношении всего лишь 980 АО (или 52,6% всех
АО против 54,7% по состоянию на лето 2014 г. и 57,7% - на лето 2013 г.).
Оставшиеся 884 компании включали:
- общества с долей государства в уставном капитале менее 2%, где в
соответствии с п.1 ст. 53 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ
«Об акционерных обществах» предложения акционера в повестку общего
собрания акционеров не принимаются) (373 ед., или около 20% всех АО);
- общества, где права акционера от имени государства переданы иным
федеральным органам исполнительной власти (ФОИВам) и госкорпорациям
(например, Минобороны России, ГК «Ростехнологии», «Росатом», либо по таким
АО заключен договор доверительного управления) (291 АО, или 15,6% всех АО);
- общества, в отношении которых осуществляются процедуры банкротства
в стадии конкурсного производства (151 АО, или 8,1% всех АО);
- общества, находящиеся в стадии ликвидации (60 АО, или 3,2% всех АО);
- общества, пакеты акций которых фактически отсутствуют в
собственности Российской Федерации (например: приватизированы, переданы в
уставные капиталы вертикально-интегрированных структур (далее - ВИС)) (9
АО, или 0,5% всех АО).[25]
28
При этом необходимо отметить, что по сравнению с 2013 г. количество АО,
в отношении которых права Росимущества как акционера являлись
ограниченными, сократилось на 6,9% (или почти на 65 ед.), в основном за счет
обществ с долей государства менее 2% (на 63 ед., или на 14,4%) и обществ, где
права акционера переданы другим субъектам (на 11 ед., или на 3,6%). Изменения
числа АО, в отношении которых осуществлялись процедуры банкротства в
стадии конкурсного производства, и находившихся в стадии ликвидации, в
принципе можно оценить как малозначимые (3-5 ед.). Это относится и к группе
АО, пакеты акций которых фактически отсутствуют в собственности Российской
Федерации (увеличение на 1 ед.).
Рассмотрим далее структуру АО с долей государства в капитале исходя их
ее размера в ретроспективе последних 5-6 лет (Приложение 4).
В структуре массива АО, где Росимущество по состоянию на лето 2015 г.
без ограничений осуществляло права акционера, совокупная доля компаний, в
которых государству принадлежал полный и мажоритарный пакет акций,
составляла около 2/3. В то же время при учете обществ с долей государства в
уставном капитале менее 2% (373 ед.) государству принадлежал корпоративный
контроль уже менее чем в половине компаний.
В структуре АО, включенных в приватизационную программу, из тех 668
компаний, где Росимущество не ограничено в реализации прав акционера от
имени государства, около 3/4 приходилось на компании с полными (70,2%) и
мажоритарными (2,7%) госпакетами акций. Как следует из подготовленного
Росимуществом Отчета об управлении находящимися в федеральной
собственности акциями ОАО и использовании специального права на участие
РФ в управлении ОАО («золотой акции»), в прогнозный план приватизации
включены около 80% всех полных пакетов, более 63% блокирующих пакетов, но
всего лишь менее 47% миноритарных (от 2 до 25%) пакетов акций по массиву
компаний, где Росимущество не ограничено в реализации прав акционера от
имени государства.
Для категории контрольных пакетов акций удельный вес, включенных в
29
план приватизации, составил примерно 1/3. Даже при учете всех пакетов с долей
государства в уставном капитале менее 2% (373 ед.) в качестве включенных в
приватизационную программу миноритарных госпакетов подлежит
приватизации меньше, чем позволяющих государству осуществлять
корпоративный контроль (полных и мажоритарных, даже без учета последних).
За год (лето 2014 г. - лето 2015 г.) количество АО с полными и
мажоритарными госпакетами акций из числа тех, где Росимущество без
ограничений осуществляло права акционера, сократилось на 17%, в той же
пропорции уменьшилось и количество блокирующих пакетов, тогда как для
категории миноритарных пакетов (от 2 до 25% капитала) сокращение составило
3,5%. Еще больший контраст возникает при сопоставлении с ситуацией на лето
2012 г. При сокращении количества миноритарных пакетов (от 2 до 25%
капитала) всего на 2% количество АО с полными и мажоритарными госпакетами
акций уменьшилось на 1/3, как и количество АО с блокирующими госпакетами
(от 25 до 50% капитала).
Что касается данных мониторинга состава государственного сектора,
проводимого Росстатом, то этот источник прекратил свое существование в связи
с выходом Постановления Правительства РФ от 29 января 2015 г. № 72
1
. Этим
документом было признано утратившим силу Постановление Правительства РФ
от 4 января 1999 г. № 1 (в последующей редакции от 30 декабря 2002 г.), которое
содержало определение государственного сектора экономики как совокупности
(1) государственных унитарных предприятий, в том числе казенных, (2)
государственных учреждений, (3) хозяйственных обществ, в уставном капитале
которых более 50% акций (долей) находятся в государственной собственности,
и (4) хозяйственных обществ, в уставном капитале которых более 50% акций
(долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к
государственному сектору экономики.
Утвержденная вышеуказанным постановлением в 2015 г. система
показателей для оценки эффективности управления государственным
имуществом и формирования статистического наблюдения включает в
30
совокупность наблюдаемых для этих целей (взамен госсектора) хозяйствующих
субъектов:
- государственные унитарные предприятия, в том числе казенные;
- государственные учреждения (автономные, бюджетные и казенные);
- хозяйственные общества, в уставном капитале которых есть акции (доли),
находящиеся в государственной собственности;
- акционерные общества, в отношении которых Российская Федерация или
субъекты Российской Федерации обладают специальным правом на участие в
управлении («золотая акция»).[23]
При кажущейся тождественности новой совокупности и госсектора в
прежнем определении нельзя не отметить выпадение такого важного элемента
госсектора, как хозяйственные общества, где более половины капитала
находится в собственности хозяйственных обществ, относившихся к госсектору.
Собственно, система показателей для оценки эффективности управления
государственным имуществом и формирования статистического наблюдения
включает 64 показателя, сгруппированные в 5 следующих разделов:
I. Структура хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной
собственности (с выделением данных по РФ и ее субъектам);
II. Управление АО, акции которых находятся в федеральной
собственности, федеральными государственными унитарными предприятиями
(ФГУПами) и федеральными государственными учреждениями (ФГУ) (с
выделением 3 соответствующих подразделов);
III. Приватизация федерального имущества;
IV. Управление объектами федерального недвижимого имущества (с
выделением 2 соответствующих подразделов: земельными участками и прочими
объектами);
V. Перераспределение федерального недвижимого имущества, в том числе
между различными уровнями публично-правовых образований.
Также указанным правительственным постановлением были внесены
соответствующие изменения в Федеральный план статистических работ 2008 г.,
31
вслед за которыми приказом Минэкономразвития от 16 апреля 2015 г. № 229
были утверждены методические рекомендации по расчету показателей для
оценки эффективности управления государственным имуществом и
формирования статистического наблюдения.
Разумеется, судить о значимости всех вышеуказанных новаций для оценки
удельного веса госсектора в российской экономике можно будет не ранее
появления соответствующей статистической отчетности в новом формате.
2.2 Анализ доходов федерального бюджета от управления
государственной собственностью
В 2015 г., как и в 2014 г., динамика доходов федерального бюджета, так
или иначе связанных с государственным имуществом, носила
разнонаправленный характер. Поступления от использования государственного
имущества (из возобновляемых источников) выросли при падении доходов от
приватизации и продажи имущества (из невозобновляемых источников).
В таблицах 2 и 3 представлены данные о доходах, содержащиеся (за
исключением 2015 г.) в законах об исполнении федерального бюджета за 2000-
2014 гг., в части использования государственного имущества и его продажи
только по определенному кругу материальных объектов.
Таблица 2
Доходы федерального бюджета от использования государственного
имущества (возобновляемые источники) в 2000-2015 гг., млн руб.
Год
Всего
Дивиденды
по акциям и
доходы от
прочих форм
участия в
капитале
Арендная
плата за
земли
Доходы от
сдачи в аренду
имущества
Доходы от
перечисления
части прибыли
ФГУПов
2000
23244,5
5676,5
-
5880,7
-
2001
29241,9
6478,0
3916,7
5015,7
209,6
2002
36362,4
10402,3
3588,1
8073,2
910,0
2003
41261,1
12395,8
10276,8
2387,6
2004
50249,9
17228,2
908,1
12374,5
2539,6
2005
56103,2
19291,9
1769,2
14521,2
2445,9
32
2006
69173,4
25181,8
3508,0
16809,9
2556,0
2007
80331,85
43542,7
4841,4
18195,2
3231,7
2008
76266,7
53155,9
6042,8
14587,7
2480,3
2009
31849,6
10114,2
6470,5
13507,6
1757,3
2010
69728,8
45163,8
7451,7
12349,2
4764,1
2011
104304,0
79441,0
8210,5
11241,25
4637,85
2012
228964,5
212571,5
7660,7
3730,3
5002,0
2013
153826,2
134832,0
7739,7
4042,7+
1015,75
6196,1
2014
241170,6
220204,8
7838,7
3961,6+
1348,5
7817,0
2015
284471,3
258872,2
9032,3
5593,8+
1687,8
9285,2
В 2015 г. совокупные доходы из возобновляемых источников увеличились
по сравнению с предыдущим годом почти на 18%.
Рост дивидендных поступлений и перечисления части прибыли
унитарными предприятиями составил примерно 17-18%. Абсолютные значения
этих показателей оказались наибольшими за весь период с начала 2000-х годов,
достигнув 258,9 млрд руб. и 9,3 млрд руб. соответственно.[25]
Бюджетные доходы от аренды земли выросли несколько меньше (на
15,2%), составив более 9 млрд руб.. Зато впервые за многие годы наблюдался
опережающий (более чем на 37%) рост совокупных поступлений от сдачи в
аренду федерального имущества (7,3 млрд руб.). В отличие от 2013-2014 гг.
такой результат обеспечен за счет увеличения (на 41%) доходов от сдачи в
аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных
органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением
бюджетных и автономных), тогда как доходы от сдачи в аренду имущества, со-
ставляющего казну РФ (за исключением земельных участков), выросли на 25%.
В итоге структура доходов федерального бюджета из возобновляемых
источников осталась прежней. Дивиденды обеспечили подавляющую часть
доходов федерального бюджета из возобновляемых источников (около 91%).
Удельный вес прочих источников носил символический характер: прибыль,
перечисленная ФГУПами - 3,3%, аренда земли -3,2%, аренда имущества - 2,6%.
Таблица 3
33
Доходы федерального бюджета от приватизации и продажи
имущества в 2000-2015 гг., млн руб.
Год
Всего
Продажа акций,
находящихся в федераль-
ной собственности и иных
форм участия в капитале
Продажа
земельных
участков
Продажа
различного
имущества
2000
27167,8
26983,5
-
184,3
2001
10307,9
9583,9
119,6
217,5+ 386,5+0,4
(НМА)
2002
10448,9
8255,9
1967,0
226,0
2003
94077,6
89758,6
3992,3
316,2+10,5
2004
70548,1
65726,9
3259,3
197,3+1364,6+0,04
(НМА)
2005
41254,2
34987,6
5285,7
980,9
2006
24726,4
17567,9
5874,2
1284,3
2007
25429,4
19274,3
959,6
5195,5
2008
12395,0
6665,2+29,6
1202,0
4498,2+0,025 (НМА)
2009
4544,1
1952,9
1152,5
1438,7
2010
18677,6
14914,4
1376,2
2387,0+0,039 (НМА)
2011
136660,1
126207,5
2425,2
8027,4
2012
80978,7
43862,9
16443,8
20671,7+0,338
(НМА)
2013
55288,6
41633,3
1212,75
12442,2+0,310
(НМА)
2014
41155,35
29724,0
1912,6
9517,7+1,048 (НМА)
2015
19792,4
7203,9
1634,55
10953,9+0,062
(НМА)
Переходя к анализу доходов федерального бюджета от приватизации и
продажи государственного имущества (таблица 3), необходимо отметить, что с
1999 г. поступления от реализации основной части таких активов (акций, а в
2003-2007 гг. еще и земельных участков) относятся к источникам
финансирования его дефицита.
Доходы федерального бюджета имущественного характера из
невозобновляемых источников в 2015 г. упали более чем вдвое, примерно до
уровня 2010 г.
Основную лепту в такой результат внесло сокращение поступлений от
продажи акций более чем вчетверо (до 7,2 млрд руб.). Эта величина является
одной из наиболее низких за весь период с начала 2000-х годов, уступая лишь
показателям кризисных 2008-2009 гг. При этом бюджетные назначения
оказались перевыполнены более чем на 44%.