34
В 2015 г. на 14,5% уменьшились доходы от продажи земельных участков,
которые составили 1,6 млрд руб. против 1,9 млрд руб. годом ранее, что
превосходит показатели 2008-2010 гг. и 2013 г., но уступает итоговой величине
за 2011 г.[25]
При этом, напротив, выросли на 15% доходы от продажи различного
имущества. Именно этот источник впервые занял 1-е место в структуре доходов
из невозобновляемых источников (более 55%). В кризисные 2008-2009 гг.
поступления от продажи различного имущества обеспечивали более 30%
совокупных доходов из невозобновляемых источников, а в 2012-2103 гг. - более
20%, хотя по абсолютной величине они тогда превосходили показатель 2015 г.
Удельный вес поступлений от продажи акций, которые в предшествующие
годы обеспечивали более 70% совокупных доходов из невозобновляемых
источников, сократился в 2015 г. примерно вдвое (до 36%). Несмотря на падение
абсолютной величины заметно (с 4,6 до 8,3%) выросла доля доходов от продажи
земли.
Совокупный же объем доходов федерального бюджета от приватизации
(продажи) и использования государственного имущества в 2015 г. (таблица 4)
увеличился по сравнению с предшествующим годом на 7,8%. Их величина по
абсолютному значению (304,3 млрд руб.) стала второй с начала 2000-х годов
после достигнутого в 2012 г. максимума, в несколько раз превысив показатели
2008-2009 гг.
Если в 2014 г. соотношение между невозобновляемыми и
возобновляемыми источниками в структуре совокупных доходов от
приватизации (продажи) и использования государственного имущества
примерно соответствовало показателям кризисных 20082009 гг., то в 2015 г. доля
невозобновляемых источников в структуре совокупных доходов от
приватизации (продажи) и использования государственного имущества упала
более чем вдвое - до 6,5%, что стало минимальным значением за весь период с
начала 2000-х годов.
Таблица 4
35
Структура доходов федерального бюджета имущественного
характера из различных источников в 2000-2015 гг
Год
Совокупные доходы от
приватизации (продажи)
и использования
государственного имуще-
ства
Доходы от приватизации и
продажи имущества
(невозобновляемые
источники)
Доходы от использования
государственного
имущества (возоб-
новляемые источники)
млн руб.
% к итогу
млн руб.
% к итогу
млн руб.
% к итогу
2000
50412,3
100,0
27167,8
53,9
23244,5
46,1
2001
39549,8
100,0
10307,9
26,1
29241,9
73,9
2002
46811,3
100,0
10448,9
22,3
36362,4
77,7
2003
135338,7
100,0
94077,6
69,5
41261,1
30,5
2004
120798,0
100,0
70548,1
58,4
50249,9
41,6
2005
97357,4
100,0
41254,2
42,4
56103,2
57,6
2006
93899,8
100,0
24726,4
26,3
69173,4
73,7
2007
105761,25
100,0
25429,4
24,0
80331,85
76,0
2008
88661,7
100,0
12395,0
14,0
76266,7
86,0
2009
36393,7
100,0
4544,1
12,5
31849,6
87,5
2010
88406,4
100,0
18677,6
21,1
69728,8
78,9
2011
240964,1
100,0
136660,1
56,7
104304,0
43,3
2012
309943,2/
469243,2
100,0
80978,7/
240278,7
26,1/ 51,2
228964,5
73,9/ 48,8
2013
209114,85
100,0
55288,6
26,4
153826,25
73,6
2014
282325,95
100,0
41155,35
14,6
241170,6
85,4
2015
304263,7
100,0
19792,4
6,5
284471,3
93,5
Удельный вес доходов от использования государственного имущества,
напротив, возрос почти с 85,4 до 93,5% в 2015 г. Этот результат стал
максимальным за весь период с начала 2000-х годов, тогда как доходы от
приватизации и продажи имущества оказались вдвое меньше, чем в 2014 г., хотя
и превосходили показатели 2001-2002 гг. и 2008-2010 гг.
2.3 Проблемы управления государственной собственностью
Любое общество располагает некоторой совокупностью материальных
благ, которые в рамках отдельного государства формируют его национальное
богатство. Потребление национального богатства, осуществляемое для
удовлетворения потребностей и интересов субъектов общества (граждан и
различных общественных институтов), реализуется путем его присвоения.
Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы,
приобретая наиболее развитую - форму собственности.
36
Процесс этого развития закрепляется в системе юридических норм,
которые в настоящее время рассматривают право собственности в триединстве
владения, распоряжения и пользования.
С этой точки зрения понятие собственности прежде всего является
юридическим и характеризует определенный перечень прав по отношению к
отдельным элементам национального богатства. Другими словами,
собственность - это отношение между человеком и группой или сообществом
субъектов с одной стороны, и любой субстанцией материального мира
(объектом), с другой стороны, заключающееся в постоянном или временном,
частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта
собственности. Реализация права собственности предполагает выделение
субъекта и объекта этого процесса.
Субъект собственности - активная сторона отношений собственности,
имеющая возможность и право обладания объектом собственности.
Объект собственности - пассивная сторона отношений собственности в
виде предметов природы, имущества, вещества, информации, духовных и
интеллектуальных ценностей.
В Гражданском кодексе Российской Федерации, действующем в
настоящее время, возможные субъекты права собственности определены
следующим образом: это граждане, юридические лица, Российская Федерация,
субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Если учесть, что производственное и непроизводственное потребление
национального богатства формирует цели и систему интересов любого субъекта
собственности, то данную выше их классификацию следует признать
исчерпывающей, так как она предусматривает возможность реализации личных
(индивидуальных) интересов отдельных граждан, коллективных (групповых)
интересов работников предприятий и организаций, а также населения
муниципальных и территориальных образований и федеральных интересов в
целом.
37
Реализация систем интересов субъектов собственности по поводу
потребления различных благ осуществляется ими через их присвоение, которое
отражает совокупность общественных условий, необходимых для совершения
каких либо действий над ограниченными элементами национального богатства.
Реальным проявлением присвоения является пользование, означающее
применение объекта собственности в соответствии с его назначением, с целью
извлечения пользы и предполагающее наличие совокупности условий
потребления, специфичных для конкретного потребителя.
Не следует отождествлять право пользования и реальное пользование. Это
право может быть делегировано собственником другому пользователю на
определенных условиях. С другой стороны, пользование может быть
реализовано в отсутствие прав при развитии теневых отношений присвоения или
нарушения условий пользования, установленных собственником.
Реальное пользование предполагает его обязательное совмещение с другой
формой присвоения - распоряжением, в контексте изменения характера
пользования и (или) смены потребителя. Распоряжение представляет собой
такую форму присвоения, которая означает возможность иных, помимо
потребления, действий над объектами собственности - продажи, безвозмездной
или платной передачи в пользование, в том числе, ограниченное. Эту форму
присвоения можно определить как право регулирования использования
ограниченных благ, из которого формируется функция управления. Управление
в этом случае можно определить как комплекс возможных воздействий субъекта
собственности на объект. [30]
Распоряжение предполагает возможность распределения различных
функций между несколькими субъектами и означает возможность
делегирования прав нескольким персонифицированным субъектам, каждый из
которых может распоряжаться объектом собственности только в пределах
предоставленных ему полномочий, которые определяются доступной ему
областью контроля.
38
Реальная область распоряжения может не совпадать с областью
предоставленных прав, формируя его теневую составляющую.
Собственность как наиболее полная форма присвоения, соединяющая
пользование и распоряжение, означает, что собственник выполняет любые
действия над принадлежащими ему благами, целиком присваивает полезный
результат и несет всю полноту материальной ответственности за свои действия.
Другие формы присвоения ограничивают в той или иной форме свободу
действий субъекта пользования и (или) владения на объект собственности,
одновременно уменьшая его реальную ответственность, предусматривая
гарантии со стороны ограничивающего эту свободу собственника.
Особой формой присвоения можно считать владение, отражающее
юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности
либо факт реального обладания объектом. Оно предполагает реализацию всей
полноты прав пользования и лишь часть прав распоряжения, предоставленных
владельцу собственником на определенных условиях.
Схематично логику взаимной обусловленности и дифференциации
отношений собственности в единстве пользования, распоряжения и владения
можно представить в виде графа, показанного на рисунке 1.
Таким образом, право собственности означает возможность передачи
объекта собственности в пользование, распоряжение или владение другим
субъектам без утраты самого права собственности с установлением правил,
которые те обязаны соблюдать.
39
Рисунок 1 - Граф взаимной обусловленности и дифференциации
отношения собственности
Общественное разделение труда, которое представляет собой внешний
фактор формирования и развития отношений собственности, предопределяет
объективную необходимость и возможность разделения субъектов
собственности, пользования и распоряжения. Материальные предпосылки этого
разделения создаются числом и разнообразим объектов собственности.
Одновременно с этим углубление разделения труда вызывает необходимость
разделения субъекта собственности и субъектов управления, что создает основу
делегирования распорядительных функций (вертикальное разделение труда) и
дифференциацию функций управления (горизонтальное разделение труда).
Именно разделение субъекта собственности и субъекта управления из-за
неизбежной персонификации последнего создает возможность развития теневых
отношений собственности.
Фундаментом проведения экономических реформ в российской экономике
служило радикальное изменение формы собственности путем массовой
приватизации собственности государственной или общенародной. При этом, до
настоящего времени эта задача существовала только в юридическом аспекте. Из-
за неизбежной персонификации распорядительных и управленческих функций
так называемая государственная или общенародная собственность в
централизованной экономике, де-факто, представляла собой собственность
авторитарной бюрократии, и именно эти теневые отношения мимикрировали в
условия современного рынка. [24]
Этим обстоятельством определяется использование теневых источников
накопления в ходе приватизации, значительный удельный вес теневого оборота,
низкая собираемость налогов, коррумпированность государственной власти и
множество иных негативных моментов современной экономической
действительности. Решение этих проблем состоит в идентификации реальных
отношений собственности современного рынка и их адекватном управлении.
40
Для организации процессов управления принципиально важно согласовать
юридическое понятие собственности с её организационным строением, а также
рассмотреть экономические аспекты управления федеральной собственностью С
этой точки зрения необходимо выделить понятие (объект собственности(,
который следует рассматривать как точку приложения различных управляющих
воздействий. Можно сформулировать следующее определение:
Объектом собственности является организационно-обособленная часть
национального богатства, юридически закрепленная за конкретным
собственником или группой собственников.
В роли объекта собственности могут выступать: отдельная вещь;
совокупность имущества; имущественный комплекс; земельный, водный или
лесной участок; месторождение полезных ископаемых; зона воздушного
пространства; частотный диапазон; обособленная доля в общей собственности и
т.д.
Для любого объекта собственник всегда должен быть персонифицирован.
Именно он изначально определяет характер управления данным объектом и по
его решению часть или все функции могут быть переданы другим физическим
или юридическим лицам. На него также ложится бремя содержания объекта
собственности.
Особого рассмотрения заслуживают отношения между субъектами и
объектами собственности, складывающиеся на федеральном уровне.
Государство, в отличие от других собственников, не может решать проблемы
управления находящимися в его собственности объектами на интуитивной
основе, ориентируясь на использование метода проб и ошибок. Его особая роль
в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств.
Во-первых, результаты процесса управления федеральной собственностью
влияют на судьбы многих людей, определяя уровень их жизни, социальную
защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и
многие другие общепризнанные человеческие ценности.
41
Во-вторых, федеральная собственность охватывает огромное число
объектов, расположенных на всей территории страны и за её пределами.
Исключительной собственностью государства являются также объекты
воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том
понимании, в котором они включаются в национальное богатство. До принятия
Земельного кодекса вся совокупность земельных, водных, лесных участков, а
также все объекты, относящиеся к земным недрам, фактически рассматривается
как часть федеральной собственности.
В-третьих, объекты федеральной собственности отличаются большим
организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр
отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых
разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и
обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т. д.[7]
Поэтому разработка системы управления госсобственностью должна
основываться на предварительной её структуризации с целью выделения
однотипных групп объектов и описании задач, целей и методов управления ими.
В-четвертых, реализация права государства на объекты собственности
достигается через функционирование системы управления федеральной
собственностью.
Органы исполнительной власти на любом уровне имеют полномочия
управлять только тем имуществом, которое передано им в их собственность.
Каждый уровень управления может быть охарактеризован следующим образом:
1. Федеральный (макроуровень) - уровень взаимодействия
федеральных органов, включающий Президента РФ, Федеральное Собрание РФ,
Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, владельцев федерального
имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные
организации и фонды.
2. Уровень субъектов Федерации или отраслей народного хозяйства
(мезоуровень) - уровень взаимодействия элементов системы внутри
Министерства государственного имущества, в том числе взаимодействия
42
Аппарата Министерства со своими структурными подразделениями,
выделенными в отдельные учреждения (например, вычислительный центр
Министерства), и другими организациями.
3. Муниципальный или отдельных предприятий и объединений
(микроуровень) - уровень взаимодействия структурных подразделений
Министерства с территориальными органами и объектами системы управления,
а также структурных подразделений Министерства между собой.
До настоящего времени не установлено разграничение прав и
обязанностей по отношению к государственной собственности между
различными институтами федеральной власти. Практически все названные
органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативно-правовые
документы, принимают решения в отношении конкретных объектов
федеральной собственности.
Повышение эффективности управления государственной собственностью
требует обоснования системы участия органов федерального управления в этом
процессе. Особую роль в этой системе должно играть Министерство
государственного имущества Российской Федерации, которое специализируется
на решении задач управления государственной собственностью и поэтому
должно быть наделено властными полномочиями, достаточными для
выполнения своих основных функций.
Все указанные выше обстоятельства говорят о важности и сложности
вопросов, связанных с управлением федеральной собственностью. Многие
моменты, связанные с этим процессом, здесь пока не имеют достаточного
теоретического обоснования и требуют проведения широкого круга
специальных научных исследований. Для этого, на наш взгляд, необходимо
ввести основные понятия и определения, которые будут использоваться в
дальнейшем.
1. Федеральная собственность - совокупность объектов недвижимости,
имущественных прав, работ и услуг, информации и технологий, нематериальных
43
благ и других частей национального богатства, право пользования, владения,
распоряжения которыми принадлежит только Российской Федерации.
2. Объект собственности - организационно обособленная часть
национального богатства, юридически закрепленная за конкретным
собственником или группой собственников.
3. Объект, находящийся в федеральной собственности, федеральной или
собственности субъектов Российской Федерации - представляет собой объект
собственности, принадлежащий в том числе: республикам, краям, областям,
городам федерального значения, автономным областям и округам. На практике
большинство данных объектов закреплено за конкретными собственниками или
группой собственников.
4. Незакрепленная часть федеральной собственности составляет казну
Российской Федерации (ГК РФ).
5. Федеральная собственность включает предприятия трех
организационно-правовых форм: казенные предприятия, государственные
унитарные предприятия и акционерные общества с федеральной долей
собственности.
6. Объекты права собственности Российской Федерации (объекты
управления):
недвижимое имущество (здания, сооружения, земельные участки,
мосты, и др.);
движимое имущество (доли, паи, ценные бумаги, в т.ч. акции,
облигации, и др.);
денежные средства (валюта, и др.);
долги иностранных государств;
информация;
интеллектуальная собственность и другие результаты
интеллектуальной деятельности. [8]
Объекты собственности Российской Федерации могут принадлежать на
праве: