44
собственности - Российской Федерации, юридическим и физическим
лицам;
хозяйственного ведения - юридическим лицам, в т. ч. религиозным и
другим организациям;
оперативного управления - федеральным органам исполнительной
власти, учреждениям и организациям.
7. Объекты собственности Российской Федерации, находящиеся за
границей, дополнительно могут принадлежать на праве:
собственности - Союзу ССР (требуется доказательство и
переоформление прав собственника на Российскую Федерацию);
собственности - бывшей Российской Империи (требуется
доказательство и переоформление прав собственности на Российскую
Федерацию).
Эти объекты могут:
находиться в розыске или быть оформленными в розыск;
требовать доказательства из-за неправомерного отчуждения
(оформленного или неоформленного) государствами, юридическими и
физическими лицами.
Объекты собственности могут находиться под двойной юрисдикцией:
Российской Федерации и иностранного государства.
8. Субъектами управления собственностью Российской Федерации
является Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, федеральные
органы исполнительной власти, иностранные государства, российские и
иностранные юридические и физические лица.
Кроме того, субъектами могут быть государства, иностранные и
российские юридические и физические лица, неправомерно удерживающие
объекты в своем управлении, владении, пользовании и распоряжении.
9. Право собственности относится к категории вещных прав, сущность
которых заключается в прямом господстве над вещью, подразумевающем
45
использование её управомоченным лицом в своих интересах, и в
исключительности осуществления данной возможности.
Субъективное право собственника распадается на три основных
правомочия: владения, распоряжения, пользования.
Под правомочием владения понимается юридически обеспеченное
господство над вещью, то есть возможность иметь данную вещь у себя,
содержать её в собственном хозяйстве.
Правомочие распоряжения - это возможность определения юридической
судьбы вещи путем изменения её принадлежности, состояния и назначения.
Правомочие пользования - юридически обеспеченная возможность
использования вещи путем извлечения из нее любых полезных свойств.
Эти правомочия не полностью характеризуют право собственника. Это
лишь основные правомочия с точки зрения отечественной доктрины.
10. Управление - элемент, функция организованных систем различной
природы, обеспечивающая: сохранение их определенной структуры;
поддержание режима деятельности; реализацию их программ и целей.
Управление осуществляется (реализуется) системой федеральных органов
власти и управления, а также другими (в том числе общественными)
организациями с целью достижения максимального народно-хозяйственного
эффекта.
Управление собственностью - как текущее управление федеральной
собственностью, так и стратегические преобразования структуры собственности
в стране, направленные на её оптимизацию в смысле поставленных целей и
проводимые в рамках промышленной (реструктуризационной) политики
государства в отношении собственности.
11. Система - совокупность объединенных одной целью объектов, их
функций и связей.
12. Приватизация федеральной собственности - возмездное отчуждение
находящихся в собственности Российской Федерации и её субъектов объектов
приватизации в собственность юридических и физических лиц.
46
13. Деприватизация - обращение федерального имущества, например, за
счет дополнительной эмиссии акций и последующей передачи их эффективному
собственнику (по заранее определенным критериям эффективности).
В рамках рассмотренных понятий и определений в первую очередь
необходимо рассмотреть существующие проблемы управления федеральной
собственностью. В рамках классификации федеральной собственности,
принятой в настоящее время (на наш взгляд, она нуждается в углублении и
детализации, что будет показано ниже), выделяются насколько видов
собственности:
недвижимое имущество;
государственные унитарные предприятия;
пакеты акций, находящиеся в федеральной собственности.
В качестве основы процесса обращения государственной собственности,
как правило, используется классификация собственности в системе определений
ГКРФ: объекты, субъекты, формы и права собственности. Обращение к ГК РФ в
качестве логической первоосновы для определения собственности как объекта
управления, а в дальнейшем для определения допустимых правовых и других
операций - класса управляющих воздействий на собственность понимается как
гарантия строгого, законодательно обоснованного правового пространства
управления собственностью.
47
Глава 3. Приватизация государственной собственности в России
3.1 Приватизационная политика Российской Федерации
2015 год стал вторым годом реализации Прогнозного плана (программы)
приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации
федерального имущества на 2014-2016 годы, утвержденных распоряжением
Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 1111-р. Это уже вторая трехлетняя
приватизационная программа, разработанная с учетом увеличения планового
периода действия прогнозного плана (программы) приватизации федерального
имущества (от одного года до трех лет), исходя из изменений, внесенных
действующий закон о приватизации весной 2010 г.
Как и в случае с предыдущей приватизационной программой, в
действующий документ продолжали вноситься многочисленные изменения и
дополнения. Всего с момента утверждения прогнозного плана (программы)
приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации
федерального имущества на 2014-2016 годы по состоянию на начало февраля
текущего года было принято 65 соответствующих нормативно-правовых актов
(НПА), из которых всего 22 было издано в 2014 г., а еще по 3 - в декабре 2013 г.
и в январе 2016 г. Таким образом, по интенсивности корректировок (принято 37
НПА) минувший год намного превзошел предшествующие полтора (2014 г.
вкупе со 2-м полугодием 2013 г.).
В результате, перечень активов, планируемых к приватизации в обычном
порядке, заметно увеличился. Максимально это затронуло объекты иного
имущества, количество которых в программе приватизации выросло с 94 ед. до
1562 ед. (или почти в 17 раз), количество хозяйственных обществ, включенных
в нее, увеличилось с 440 до 977 ед. (или более чем в 2,2 раза). В то же время
число планируемых к приватизации унитарных предприятий (ФГУПов),
напротив, сократилась с 514 ед. до 491 ед. (или на 4,5%). Унитарные предприятия
представляют вид активов, который в наибольшей степени подвержен
48
исключению из приватизационной программы. В 2015 г. таковых насчитывалось
46 ед. (в 2014 г. - 31), тогда как хозяйственных обществ - 19 (в 2014 г. - 5), а
объектов иного имущества - всего 12.
Несмотря на очевидное влияние, оказываемое на ход реализации
прогнозного плана приватизации макроэкономической ситуацией и состоянием
фондового рынка, промежуточные итоги ушедшего года (по итогам первых
кварталов) позволяли рассчитывать на достижение заявленных в действующей
приватизационной программе ориентиров, имея в виду конкретную величину
приватизационных доходов федерального бюджета без учета крупнейших
продаж (3 млрд руб. ежегодно).
В связи с этим в сентябре 2015 г. перед Росимуществом была поставлена
задача увеличить годовой объем приватизационных доходов с 3 до 5 млрд руб.
По состоянию на 11 ноября 2015 г. состоялись сделки по продаже активов на
общую сумму 5,5 млрд руб. (111% величины годового задания), что позволяло
говорить о его досрочном выполнении. Тем не менее общая сумма сделок по
продаже акций оказалась в 2015 г. меньшей по сравнению с 2014 г. на 8,5% (7,34
млрд руб. против 8,02 млрд руб.).
При этом продажи акций крупнейших компаний, в отношении которых
конкретные сроки и способы приватизации определяются Правительством РФ с
учетом конъюнктуры рынка и рекомендаций ведущих инвестиционных
консультантов, не осуществлялись. Единственная потенциально возможная
подобная сделка по отчуждению акций ПАО «Совкомфлот» была отложена в
связи с ухудшением макроэкономической ситуации и низкой инвестиционной
активности в стране, а также с учетом текущей ситуации на рынке танкерных
перевозок и введения ограничительных мер в отношении ведущих российских
компаний.
В целом количество проведенных торгов по продаже акций и объектов
недвижимого имущества по сравнению с 2014 г. выросло на 35%, а количество
объектов имущества, функции по проведению приватизации которых
49
осуществлялись независимыми продавцами, увеличилось почти вдвое (со 159 ед.
в 2014 г. до 306 ед. в 2015 г.).
Среди сделок, проведенных без привлечения инвестиционных
консультантов, явно выделяется продажа Мурманского морского рыбного порта
(все 100% акций) за 1,027 млрд руб. Другими крупными сделками явились
продажи госпакетов акций столичного «Авиатехснаба» (986 млн руб.),
Мурманского морского пароходства (25,5%, 660 млн руб.), «Фундаментпроекта»
(454,8 млн руб.) и Научно-производственного комплекса «Суперметалл» имени
Е.И. Рытвина (307 млн руб.) (оба - Москва), племенного птицеводческого завода
«Лабинский» (Краснодарский край, 303,3 млн руб.) и одного из столичных
хлебозаводов (216,4 млн руб.). При продаже пакетов акций Северного морского
пароходства (20%, Архангельск) и 2 дорожных эксплуатационных предприятий
в Подмосковье величина сделок превысила 150 млн руб. При этом стоит
отметить, что почти все эти пакеты акций, за исключением 2 пароходств, по
которым они специально указаны, являлись полными (100% уставного капитала)
и были реализованы независимым продавцом, ОАО «Российский аукционный
дом» («РАД»).[25]
2015 г. можно охарактеризовать как первый год активной работы незави-
симых продавцов. Для этого имеются веские основания. Так, ОАО «РАД»
проданы 34 пакета акций, сумма сделок составила 5,3 млрд руб., или более 72%
всей выручки от продаж по данному виду активов, что превысило совокупные
результаты за 2 предшествующих года. Приступил к работе и другой продавец -
ООО «ВЭБ Капитал», хотя масштабы его привлечения к реализации
приватизационной программы несопоставимы с ОАО «РАД».
Другой новацией в плане повышения эффективности продаж можно
считать делегирование части полномочий по приватизации Территориальным
управлениям (ТУ) Росимущества, которые по количеству реализованных
пакетов акций (51 ед.) опередили и
ОАО «РАД» (34 ед.), и центральный аппарат (ЦА) Росимущества (18 ед.).
Однако по сравнению с 2014 г. этот канал продаж продемонстрировал
50
негативную динамику по числу продаж (51 пакет против 74) и выручке (0,9 млрд
руб. против 1,360 млрд руб.). При этом следует отметить, что результативность
при проведении сделок ЦА Росимущества сократилась еще в большей степени.
Им реализовано всего 18 пакетов акций (против 29 в 2014 г.) на 1,1 млрд руб.
(против 5,772 млрд руб. в 2014 г.). Вследствие такого резкого уменьшения
выручки по этому показателю вклад ЦА и ТУ Росимущества стал в 2015 г.
сопоставим. По сути, деятельность независимых продавцов компенсировала
падение активности государственных органов власти при реализации
приватизационной политики.
Среди направлений проводимой Росимуществом работы по повышению
эффективности, открытости, результативности приватизационных процедур
также можно отметить:
- расширение маркетинга приватизируемых активов в целях
стимулирования спроса путем размещения информации о проводимых торгах на
сайтах www.avito.ru, www.irr.ru, на лентах информационных агентств ИТАР-
ТАСС и РИА Новости, размещения рекламных блоков в деловых СМИ и
наружной рекламы, печать буклетов и их распространение на российских и
международных деловых форумах и мероприятиях (в зависимости от стоимости
и вида отдельных приватизируемых активов);
- повышение уровня комфорта для потенциальных инвесторов путем
размещения в открытом доступе дополнительной информации о
приватизируемом имуществе (создание специальных презентаций для
потенциальных инвесторов и их публикация в сети Интернет, размещение
детальной информации об активах приватизируемых обществ и копий
правоустанавливающих документов на такие активы);
- увеличение срока экспозиции приватизируемых активов на рынке (срока
с момента предложения актива к продаже до даты проведения торгов) путем
создания на интернет-сайте Росимущества разделов «скоро в продаже» и
заблаговременного размещения в них детальной информации о
51
приватизируемых активах еще на этапе проведения оценки их рыночной
стоимости и подготовительных процедур);
- усиление контроля за финансово-экономическим состоянием
приватизируемых акционерных обществ в целях недопущения снижения их
рыночной стоимости и инвестиционной привлекательности в
предприватизационный период путем формирования специального набора
инструкций (директив) для советов директоров и рекомендаций для
ревизионных комиссий (ежеквартальный мониторинг динамики финансово-
хозяйственной деятельности);
- формирование системы защиты активов приватизируемых обществ в
приватизационный и предприватизационный период как дополнительной
гарантии неухудшения качества активов для потенциальных инвесторов, путем
ограничения полномочий менеджмента обществ по распоряжению имуществом
и повышение персональной ответственности за принимаемые решения
посредством введения соответствующих положений в уставы всех
приватизируемых АО.[25]
Всего в 2015 г. были проданы пакеты акций (доли в уставных капиталах)
103 хозяйственных обществ, а в отношении 35 ФГУПов приняты решения об
условиях приватизации. Такие итоги находятся в русле сложившейся в
последние годы тенденции постоянного уменьшения количества проданных
пакетов акций (долей участия). Динамика же приватизации унитарных
предприятий, если исходить из числа тех, в отношении которых были изданы
распоряжения об ее условиях, сопоставима с показателями последних двух лет
действия предыдущей приватизационной программы (2012-2013 гг.) (табл. 5).
Вместе с тем по сравнению с итогами сопоставимого по условиям
кризисного 2009 г. (проданы акции 52 обществ на 1,37 млрд руб.) можно сделать
вывод о большей эффективности приватизации в 2015 г. (проданы акции 103
обществ на 7,34 млрд руб.). Росимущество связывает это с системными
изменениями в организации приватизации федерального имущества и
реализацией комплексных мероприятий по предпродажной подготовке и
52
управлению приватизируемыми активами. Однако при этом необходимо иметь в
виду, что с того времени имела место почти полуторакратная инфляция, в 2009
г. более половины продаж пришлось на миноритарные пакеты, а
негосударственные продавцы в проведении приватизации не участвовали вовсе.
Таблица 5
Динамика приватизации ФГУП и федеральных пакетов акций в
2009-2015 гг.
Период
Количество приватизированных предприятий (объектов)
федеральной собственности (по данным Росимущества)
приватизировано
ФГУПов, ед.
продано пакетов акций АО, ед.
2009
316+256
52
2010
62
134
2011
143
317/359
2012
47
265
2013
26
148
2014
33
107
2015
35
103
Целью их привлечения в последние годы являлось повышение
эффективности продаж приватизируемого имущества, поскольку
предполагалось, что продавец, получающий за счет бюджетных средств
вознаграждение в процентах от суммы сделки, должен обладать необходимыми
компетенциями в сфере маркетинга и привлечения инвесторов. Исходя из этого
можно было ожидать участия в торгах, проводимых независимым продавцом,
большего количества участников при росте цены в ходе торгов. Однако
статистика работы независимых продавцов в 2015 г. не всегда свидетельствовала
о достижении указанных целей. Эффективность продаж, измеренная как
совокупный рост стоимости активов на аукционах, у ОАО «РАД» оказался ниже,
чем у Росимущества (11% против 17% прироста) при том, что для продажи
независимым продавцам переданы относительно ликвидные активы из числа
включенных в программу приватизации.
При этом нельзя не упомянуть, что продажа целого ряда из них
сопровождалась громкими скандалами. Наиболее крупные связаны с отменой
торгов по продаже полного (100% акций) госпакета АО «Учебно-опытный
53
молочный завод» (УОМЗ) Вологодской молочно-хозяйственной академии им. Н.
В. Верещагина (торговая марка «Вологодское масло») и приостановкой аукциона
по продаже пакета акций ОАО «Алмазный мир» (52,37%). В последнем случае
речь шла об обеспечительных мерах, наложенных в ходе арбитражного
производства при рассмотрении постороннего спора частных акционеров
компании. Наряду с этим, и оценка начальной цены госпакета представляется
заниженной.
В числе проблемных в основном из-за сопротивления региональных
властей можно назвать и другие сделки, организатором которых выступал ОАО
«РАД»: проведенные продажи Мурманского рыбного порта (крупнейшая сделка
по итогам 2015 г.) и АО «НПК «Суперметалл», приватизацию которого ранее
приостанавливало Росимуще-ство (всего простановка коснулась более 40
пакетов акций из 204, переданных для продажи ОАО «РАД»), отнесенные на I
квартал 2016 г. продажи Саратовского полиграфического комбината и
«Свердловскавтодора».
Наибольший резонанс получили события вокруг вологодского УОМЗ, в
которых высветились многие проблемные аспекты российской приватизации:
целесообразность продажи конкретного актива, его объективная оценка,
обеспечение прозрачности, согласование интересов всех заинтересованных
сторон. В данном случае против приватизации активно выступили региональные
власти, которые опирались на широкую общественную поддержку. Их
аргументы сводились к имеющейся в настоящее время прибыльности
предприятия, реализации им инвестиционной программы, рискам сокращения
занятости и перепрофилирования производства, утраты уникальной рецептуры
продукции и бренда, потери базы для подготовки специалистов. В связи с этим
весной 2015 г. торги были отменены. Однако со стороны ОАО «РАД» в начале
2016 г. была предпринята повторная попытка продажи вопреки ранее
обозначенной позиции не только региональных властей, но и ряда федеральных
органов исполнительной власти (Росимущество, Минсельхоз и др.). В итоге
последовала новая отмена торгов, и было заявлено об отборе инвестиционного