4
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................... 5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕСУРСНЫМ
ОБЕСПЕЧЕНИЕМ КРУПНЫХ ГОРОДСКИХ ПРОЕКТОВ И ПРОГРАММ ........ 8
1.1. Сущность и назначение программно-целевого планирования развития
городов в современных условиях ................................................................................ 8
1.2. Подходы к управлению ресурсным обеспечением городских проектов и
программ ...................................................................................................................... 20
1.3. Нормативно-правовая основа ресурсного обеспечения городских проектов
и программ ................................................................................................................... 27
ГЛАВА 2. ИССЛЕДОВАНИЕ РЕСУРСНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОЕКТОВ И
ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ Г. КРАСНОЯРСКА ....................................................... 34
2.1. Социально-экономические показатели развития г. Красноярска ................... 34
2.2. Анализ состояния ресурсного обеспечения проектов и программ
развития города ........................................................................................................... 39
2.3. Оценка эффективности управления ресурсным обеспечением
проектов и программ города ...................................................................................... 53
ГЛАВА 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ РЕСУРСНЫМ
ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ПРОЕКТОВ И ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ
Г. КРАСНОЯРСКА ..................................................................................................... 66
3.1. Рекомендации по совершенствованию методов управления ресурсным
обеспечением проектов и программ города Красноярска ...................................... 66
3.3. Оценка эффективности разработанных рекомендаций .................................... 75
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ........................................................................................................... 79
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ........................................................................................... 83
ПРИЛОЖЕНИЕ ........................................................................................................... 88
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Экономика современной России развивается
в условиях санкционного давления, высокой зависимости от внешнеэкономиче-
ской конъюнктуры и неблагоприятного состояния мировых товарных и финан-
совых рынков, что подрывает макроэкономическую устойчивость и финансо-
вую независимость страны.
В подобной ситуации возрастает необходимость как рационального рас-
пределения средств бюджетов всех уровней, так и обеспечения эффективности
осуществления бюджетных затрат. В системе управления общественными фи-
нансами перед Российской Федерацией стоит задача поиска направлений по-
вышения эффективности расходов бюджетов и их оптимизации в соответствии
с приоритетными направлениями развития экономики и социальной сферы.
Практика государств показывает, что рост эффективности бюджетных
расходов обеспечивается посредством программно-целевого планирования, ко-
торое предполагает осуществление затрат с целью достижения конкретных ко-
личественных результатов, предусмотренных в соответствующих государ-
ственных программах. Определенных успехов в этом отношении добились
США, Франция, Германия, Норвегия, Чехия и другие страны, опыт которых
полезен при внедрении новых методов бюджетного планирования в России.
При правильной организации программно-целевого планирования на всех
уровнях – государственном, региональном, муниципальном - повышается ка-
чество управления бюджетными средствами, существенно упрощаются процес-
сы формирования, реализации и мониторинга государственных, региональных,
муниципальных программ, возрастает результативность осуществления расхо-
дов.
Теоретическим исследованиям в области бюджетного планирования, гос-
ударственного и муниципального управления, посвятили свои научные и учеб-
но-методические труды отечественные экономисты Л. А. Андреева, Н. Н. Бере-
зина, Б. А. Райзберг, И. С. Ракитина и др. Теоретические и практические аспек-
6
ты программно-целевого управления ресурсным обеспечением государствен-
ных и муниципальных программ отражены в работах Е. Н. Захаровой, А. И. Ла-
тышевой, Т. В. Мотрошиловой, Ю. Ю. Павленко, Н. Т. Султангалиева,
А. А. Ширшовой и др. Их научные разработки позволили определить экономи-
ческое содержание программно-целевого планирования ресурсного обеспече-
ния муниципальных проектов и программ в современных условиях.
Однако глубокий анализ теории и практики ресурсного обеспечения му-
ниципальных проектов и программ показал, что в данной области остается
множество нерешенных проблем.
Цель исследования: провести анализ ресурсного обеспечения крупных
городских проектов и программ на примере города Красноярск и определить
пути совершенствования этого процесса.
В соответствии с указанной целью в работе ставятся следующие задачи:
исследовать сущность и назначение программно-целевого планирова-
ния развития городов в современных условиях;
рассмотреть подходы к управлению ресурсным обеспечением город-
ских проектов и программ;
рассмотреть нормативно-правовую основу ресурсного обеспечения
городских проектов и программ;
проанализировать социально-экономические показатели развития
г. Красноярска;
провести анализ состояния ресурсного обеспечения проектов и про-
грамм развития города;
исследовать управление ресурсным обеспечением проектов и про-
грамм города;
разработать рекомендации по совершенствованию методов управле-
ния ресурсным обеспечением проектов и программ города Красноярска;
оценить эффективность разработанных рекомендаций.
7
Объектом исследования является ресурсное обеспечение муниципальных
проектов и программ города Красноярска.
Предметом исследования выступают экономические отношения, возни-
кающие в процессе совершенствования программно-целевого планирования ре-
сурсного обеспечения проектов и программ крупных городов Российской Фе-
дерации.
Методология исследования предполагает использование общенаучных
методов исследования: методов системного и сравнительного анализа, методов
группировки и факторного анализа, методов экономико-статистического анали-
за, методов экспертных оценок.
Научная новизна результатов исследования заключается в развитии науч-
ных основ программно-целевого планирования ресурсного обеспечения муни-
ципальных проектов и программ крупных городов и в разработке практических
рекомендаций по его совершенствованию.
Научная новизна исследования отражается в уточнении определения про-
граммно-целевого управления ресурсным обеспечением муниципальных про-
ектов и программ.
Практическая значимость исследования заключается в возможности при-
менения его основных выводов и рекомендаций в целях совершенствования
программно-целевого планирования ресурсного обеспечения муниципальных
проектов и программ крупных городов Российской Федерации.
Структура работы. Сформулированная цель исследования, совокупность
поставленных задач определили логическую структуру работы. Работа состоит
из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕСУРСНЫМ
ОБЕСПЕЧЕНИЕМ КРУПНЫХ ГОРОДСКИХ ПРОЕКТОВ И ПРОГРАММ
1.1. Сущность и назначение программно-целевого планирования развития
городов в современных условиях
В настоящее время с целью реализации социально-экономической поли-
тики на уровне муниципальных образований широко применяется программно-
целевой подход. Сущность его заключается в формировании программ в рамках
социально-экономического развития территории.
Положительная динамика социально-экономического развития города
обеспечивается расширением экономической свободы, а для этого необходимы:
всесторонняя поддержка бизнеса;
совершенствование антимонопольного законодательства; реальная
защита потребителей;
обеспечение свободного передвижения труда и капитала;
развитие строительства доступного жилья.
Одно из положений, характерных для социально-экономического разви-
тия муниципального образования – это пространственное преимущество, кото-
рое в экономической деятельности создает условия для привлечения на терри-
торию различных производств.
Большинство городов обладают своими территориальными преимуще-
ствами, связанными с факторами производства или рынками сбыта. В городах
дополнительный эффект появляется за счет использования общей инфраструк-
туры, энергетических и трудовых ресурсов, поскольку общие затраты произ-
водств меньше, чем затраты при индивидуальном размещении
1
.
1
Сергиенко Н. С. Внедрение стратегического планирования на местном уровне // Двадцать
третьи апрельские экономические чтения. Материалы международной научно-практической
конференции. 2017. С. 127.
9
Для анализа развития города можно использовать концепцию основного
производства, основной товар, работы и услуги которого реализуются за преде-
лами города; и концепцию вспомогательного производства, основной товар,
работы, услуги которого используются на территории города. Насколько разви-
ты коммуникации, связь, дороги, жилищный сектор, образование, сфера услуг,
медицина, индустрия развлечений, насколько обеспечен город, имеются квали-
фицированные кадры. Всё это становится важным потенциалом развития го-
родской территории.
Во многих странах для органов власти в последние десятилетия стало
обычным явлением налоговое, финансовое, или иное стимулирование развития
городских сообществ, качество которых неуклонно повышается. Объясняется
это тем, что обостряется конкуренция в мировой экономике не только на макро-
и микроуровне, но и между различными малыми и большими городами
2
.
Стратегическое планирование в муниципальном управлении – это долго-
срочная деятельность участников стратегического планирования по целепола-
ганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-
экономического развития муниципальных образований, а также отраслей эко-
номики и объектов муниципального управления, в том числе муниципальной
формы собственности по решение задач социально-экономического развития
муниципальных образований.
При этом, участниками стратегического планирования на уровне местно-
го самоуправления – муниципального образования законодательно определены
органы местного самоуправления, в том числе муниципальные организации
или учреждения в случаях наделения их принятыми муниципальными норма-
тивно-правовыми актами соответствующими полномочиями
3
.
2
Сергиенко Н. С. Внедрение стратегического планирования на местном уровне // Двадцать
третьи апрельские экономические чтения. Материалы международной научно-практической
конференции. 2017. С. 127.
3
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 18.07.2019) «О стратегическом плани-
ровании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 30.06.2014, № 26 (часть
I), ст. 3378.
10
Органы местного самоуправления в сфере стратегического планирования
социально-экономического развития муниципального образования уполномо-
чены:
определять долгосрочные цели и задачи муниципального управления,
а также цели и задачи социально-экономического развития муниципального
образования, которые принимаются в русле приоритетов и целей социально-
экономического развития как Российской Федерации, так и её субъектов;
разрабатывать, рассматривать, утверждать и реализовывать докумен-
ты стратегического планирования социально-экономического развития муни-
ципального образования;
вести мониторинг и контролировать реализацию принятых органами
местного самоуправления документов стратегического планирования.
Исходя из вышеизложенного, последовательность стратегического
управления в том числе стратегическое планирование состоит из четырёх эта-
пов: целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию
Целеполагание представляется как определение направлений, целей и
приоритетов социально-экономического развития муниципального образования
и законодательно определено как планирование такого состояния экономики, а
также социальной сферы муниципального образования к определённой дате
или по окончанию запланированного срока, которое определено органами
местного самоуправления (участниками стратегического управления) в каче-
стве ориентира своей деятельности и которые соответствуют выбранным коли-
чественным и (или) качественным показателям.
Для достижения вышеуказанной цели необходимо решить задачи соци-
ально-экономического развития, под которыми понимается – комплекс взаимо-
увязанных мер, выполняемых в определённый период времени и выполнение
11
которых позволит достичь намеченные цели социально-экономического разви-
тия данного муниципального образования
4
.
Достигнутая намеченная и запланированная цель социально-
экономического развития законодательно именуется как результат этого разви-
тия, то есть фактическое достигнутое состояние экономики, социальной сферы
муниципального образования, количественные и (или) качественные показате-
ли которых соответствуют запланированным значениям и величинам.
Планирование – это разработка и воплощение планов основных направ-
лений деятельности органов муниципальной власти и иных планов в сфере со-
циально-экономического развития муниципального образования, разработан-
ные для достижения целей и приоритетов его социально-экономического разви-
тия и содержащиеся в документах, разрабатываемых в рамках целеполагания.
Цели и задачи стратегического планирования сгруппированы в докумен-
тах стратегического планирования, то есть информации, оформленной в соот-
ветствии с утверждёнными формами и нормами по разработанным, рассмот-
ренным, утверждённым и принятым органами муниципальной власти на сред-
несрочный период (продолжительностью от трёх до шести лет включительно)
или долгосрочный период (более шести лет).
Основным, стержневым документом стратегического планирования мест-
ного самоуправления является Стратегия социально-экономического развития
муниципального образования – документ, в котором обозначены цели и задачи
как самого муниципального управления, так и социально-экономического раз-
вития муниципального образования на долгосрочный период, т.е. более шести
лет
5
.
4
Аслаханова А. С. Регулирование и стратегическое планирование социально-экономических
процессов на региональном уровне // Молодой исследователь: вызовы и перспективы. Сбор-
ник статей по материалам международной научно-практической конференции. 2019. С. 59.
5
Сергиенко Н. С. Внедрение стратегического планирования на местном уровне // Двадцать
третьи апрельские экономические чтения. Материалы международной научно-практической
конференции. 2017. С. 127.
12
Таким образом стратегическое планирования социально-экономического
развития муниципального образования можно представить в виде пакета стра-
тегических документов, сформированных автором в таблице 1 на основании
синтеза вышеизложенных положений законодательства России, положений
теории государственного и муниципального управления, конституционного и
административного права.
Таблица 1
Этапы и документы стратегического планирования социально-
экономического развития муниципального образования
Наименование
документа
Содержание документа
Целеполагание
Стратегия
определение целей и задач социально-экономического разви-
тия муниципального образования на долгосрочный период,
например, до 2030 г.
Прогнозирование
Прогноз
определение рисков и расчёт избранных показателей социаль-
но-экономического развития муниципального образования на
среднесрочный и долгосрочный период;
расчёт вариантов достижения поставленных целей по избран-
ным отраслям, направлениям и показателям социально-
экономического развития муниципального образования на
среднесрочный и долгосрочный период.
Планирование
Текущий план
определение целей и задач по их достижению на следующий
год
Перспективный
план
определение целей и задач по их достижению на среднесроч-
ный период
Стратегический
план
определение целей и задач по их достижению на долгосрочный
период
Программирование
Стратегическая
муниципальная
программа
определение мероприятия по достижению запланированных
целей социально-экономического развития и решению задач по
их достижению на долгосрочный период.
Целевая
муниципальная
программа
определение мероприятия по достижению запланированных
целей социально-экономического развития муниципального об-
разования и решению задач по их достижению на краткосроч-
ный и среднесрочный периоды.
Анализируя данные таблицы 1 можно прийти к выводу о том, что к доку-
ментам, определяющим направление социально-экономического развития, це-
лей развития конкретного муниципального образования являются документы,
13
определяющие общую стратегию его развития прогноз возможности достиже-
ния поставленных целей и составления плана их достижения
6
. К практической
части пакета стратегических документов можно отнести систему планов от
краткосрочных до долгосрочных периодов и, основное, разработка, принятие и
выполнение целевых муниципальных программ.
Муниципальная программа, как это законодательно определено, - доку-
мент, содержащий комплекс запланированных мероприятий, взаимоувязанных
по задачам, срокам исполнения, ответственным исполнителям, материально-
техническим и трудовым ресурсам, обеспечивающих достижение поставленных
целей социально-экономического развития муниципального образования с
наибольшей эффективностью.
Программно-целевой подход предусматривает разработку плана в виде
программы, которая, в свою очередь, представляет совокупность задач, меро-
приятий, увязанных между собой в пространстве и во времени, и ресурсного
обеспечения для достижения единой цели. Данное обстоятельство позволяет
использовать программно-целевые методы планирования и программирования
преимущественно при разработке программ на среднесрочную и долгосрочную
перспективу
7
.
Для реализации муниципальных программ необходимо финансирование.
Одним из основных источников их финансирования является местный бюджет.
Доля финансирования из средств федерального и областного бюджета меньше.
Муниципальные программы разрабатываются на срок, необходимый для
достижения ее целей, но не более срока реализации стратегического плана раз-
вития города
8
.
6
Султангалиев Н. Т. Проблемы стратегического планирования на муниципальном уровне //
Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. 2019. С. 266.
7
Люшина Э. Ю., Рязанова В. А., Тихонова Е. О. Методы отбора эффективных программ
комплексного развития территорий. // Казанская наука. Издательство: Казанский Издатель-
ский Дом (Казань) Казанская наука. 2017. № 11. С. 51.
8
Ракитина И. С. Государственные и муниципальные финансы: учебник и практикум для ака-
демического бакалавриата / И. С. Ракитина, Н. Н. Березина. — М.: Юрайт, 2018. — С. 133.