14
При реализации муниципальных программ должен быть разработан ме-
ханизм их реализации, который содержит комплекс мероприятий инициируе-
мых, разрабатываемых, утверждаемых и осуществляемых в порядке, определя-
емом нормативными документами. Для этого в муниципальном образовании
разрабатывается Порядок разработки, реализации и оценки эффективности му-
ниципальных программ городского округа. Механизм реализации представлен
на рисунке 1.
Рисунок 1. Механизм реализации муниципальной программы
Для оценки степени выполнения муниципальных программ разрабатыва-
ются показатели целей и задач. Такими показатели могут быть следующие:
достигнуты не в полном объеме: от 0 до 100%;
достигнуты: 100%;
перевыполнены: более 100%;
не достигнуты: 0%
9
.
9
Валеева Е. В. Проблемы совершенствования моделей и механизмов управления социально-
экономическим развитием региона // Государственное регулирование социально-
15
При реализации муниципальным программ большое значение имеет и
важность программы для данной территории.
Определяя значимость конкретных муниципальных программ можно
также выявить слабые места, то есть проблемы, на решение которых не были
разработаны муниципальные программы.
На уровне муниципального образования целесообразно разработать ме-
ханизмы стимулирования развития города. На федеральном уровне механизмы
стимулирующего характера должны включаться в концепцию политики госу-
дарства с детализацией на долгосрочный и среднесрочный период и быть ско-
ординированы по уровням управления.
Учитывая тенденции стимулирования городского развития в зарубежных
странах, необходимо развивать стимулирование дискреционного характера:
сочетать финансовые и нефинансовые стимулирующие инструменты;
шире использовать конкурсную основу представления финансовой
помощи;
создать сеть агентств городского и регионального развития;
сформировать предпринимательские зоны для эффективной реализа-
ции программ стимулирования.
Таким образом, для решения задач, направленных на стимулирование
развития города, можно предложить следующие направления совершенствова-
ния управления муниципальным образованием:
1. Стратегическое планирование, которое включает в себя разработку:
муниципальных политик; стратегий и целей развития; прогнозных показателей
и программ развития муниципального образования. Стратегическое планирова-
ние представляет сбой инструмент согласования интересов местных органов
власти и населения по важнейшим вопросам развития города.
2. Создание нормативно-правовой базы как важнейшего инструмента
местного самоуправления, поскольку для эффективного управления необходи-
экономических процессов: теории и практики применения. Сборник трудов участников рос-
сийской научно-практической конференции. 2017. С. 14.
16
мы правила взаимодействия муниципальных органов власти со всеми органи-
зациями города, не зависимо от их форм собственности.
3. Создание базы социально-экономических нормативов – социальных
норм предоставления услуг населению города за счет местного бюджета. Ис-
следования показали, что муниципальные управления имеют слабую норма-
тивно-техническую базу, что не позволяет сформировать эффективный бюджет,
планировать деятельность, эффективно расходовать средства и обеспечить ка-
чество услуг населению. Замена муниципальных нормативов региональными
или государственными приводит к завышению расходов, которые не соответ-
ствуют специфике и возможностям муниципального образования
10
.
4. Анализ внешней и внутренней среды. Не все муниципальные образова-
ния имеют аналитические подразделения (их содержание весьма дорого). По-
этому муниципальное образование вынуждено заимствовать цели и задачи у
других муниципалитетов или вышестоящих органах власти. Это означает, что
органы муниципального управления не полностью оценивают социально-
экономическое положение на территории, а также интересы местного населе-
ния.
5. Создание системы планирования, которая обеспечивает прозрачность
работы всех подразделений и позволяет оценить деятельность руководителей,
специалистов и подразделений в целом.
6. Контроль нормативно-правовых актов, поскольку отсутствие контроля
или слабый контроль выполнения задач муниципального управления нарушает
важнейший принцип муниципального управления: разделение функций заказ-
чика, исполнителя и контролера. Следует провести инвентаризацию процессов,
требующих контроля (делопроизводство, управленческая работа, хозяйственная
деятельность, финансовые ресурсы).
10
Люшина Э. Ю., Рязанова В. А., Тихонова Е. О. Методы отбора эффективных программ
комплексного развития территорий. // Казанская наука. Издательство: Казанский Издатель-
ский Дом (Казань) Казанская наука. 2017. № 11. С. 51.
17
7. Управление персоналом, основные задачи которого – повышение ква-
лификации кадров и расширение их компетенций; разработка системы их оцен-
ки и системы мотивации, аттестация служащих.
8. Регламентация деятельности, которая способствует эффективному
функционированию системы управления и позволяет установить границы от-
ветственности между уровнями управления, а также горизонтальные связи и
ответственность между подразделениями управления. На основе регламентации
организуется системы документопотоков, оптимальное распределение ответ-
ственности, прав и обязанностей, разрабатывается система требований к испол-
нителям и руководителям.
9. Система муниципального заказа. Поскольку публичность – одно их
важных условий реализации расходов бюджета, то для достижения этой цели
необходима организация муниципального заказа.
10. Публичность деятельности органов муниципалитета позволяет повы-
сить доверие населения к местной власти, что является важным условием эф-
фективной реализации муниципальных проектов, программ и различных меро-
приятий.
При реализации муниципальных программ можно выделить много важ-
ных особенностей. Определение источников финансирования, потребности лю-
дей данной территории, разработка показателей реализации муниципальных
программ – все это дает возможность муниципальному образованию эффектив-
но развивать свою территорию и улучшать жизнь людей
11
.
На невыполнение муниципальных программ влияют такие факторы, как
замедление роста российской экономики, снижение инвестиционной активно-
сти, слабое межведомственное взаимодействие и недостаточный контроль ве-
домств за реализацией госпрограмм.
11
Захарова Е. Н., Мотрошилова Т. В. Процесс стратегического планирования и особенности
его осуществления на местном уровне // Структурные преобразования экономики террито-
рий: в поиске социального и экономического равновесия. Сборник научных статей Между-
народной научно-практической конференции. 2018. С. 68.
18
Выявлены следующие проблемы формирования и исполнения муници-
пальных программ, а также отчетов об их исполнении:
1. Низкое качество программ: недостатки структуры; неприемлемое каче-
ство системы показателей (индикаторов); отсутствие четкого разделения сфер
реализации; необъективное отражение инструментов реализации муниципаль-
ной экологической политики, влияющее на эффективность реализации про-
грамм.
2. Отсутствие полной интеграции бюджетных процессов и муниципаль-
ных экологических программ: несоответствие форматов бюджета и программ;
отсутствие совместного планирования расходов различного назначения; непол-
ный охват расходов бюджета.
3. Низкая эффективность реализации текущих муниципальных экологи-
ческих программ: отсутствие возможности перераспределения бюджетных ас-
сигнований в процессе исполнения бюджета; осуществление фактической дея-
тельности исполнителей программы осуществляется по отдельным планам, но
не в рамках программы.
4. Формальность оценки эффективности реализации муниципальных эко-
логических программ: недостатки и несовершенство системы отчетности ис-
полнителя программы; низкая ответственность руководителей за реализацию
программы.
В зарубежной практике, которая насчитывает более чем 50-летнюю исто-
рию применения программно-целевого метода, результаты оправдывают свои
ожидания. Особенно выделяется опыт Канады. Здесь все показатели, цели и за-
дачи, определенные правительством, содержатся в федеральных стратегиях, ко-
торые, в свою очередь, транслируются в экономический план действий. Этот
план носит надпрограммный и надотраслевой характер. После того как состав-
лен общий план действий, среди ведомств распределяется ответственность по
достижению стратегических приоритетов и определяется размер финансирова-
19
ния полномочий. В России, как правило, все происходит наоборот: сначала
назначается ответственный, а потом уже решается, кто что будет делать.
Главным шагом к повышению эффективности программного подхода яв-
ляется уточнение конкретных отраслевых задач, оценка стоимости решения
этих задач, обеспечение необходимых лимитов средств, определение механиз-
мов доведения бюджетных средств в проект. Программы и проекты должны
быть пересмотрены в соответствии с целевыми установками и заданиями спе-
циально разработанной и самостоятельной программы
12
.
Проектный подход позволит адаптировать ресурсы, заложенные в про-
граммах под те задачи (проекты), которые могут:
1) получать результат в короткий срок;
2) обеспечивать максимальную бюджетную и социальную эффективность
(нецелесообразно поддерживать проекты, в которых нельзя оценить выгоды для
муниципального образования);
3) обеспечивать межотраслевую интеграцию;
4) обеспечивать мультипликативный эффект (в том числе за счет синхро-
низации подпрограмм между собою).
Таким образом, будут достигнуты следующие результаты проектного
подхода:
сокращение неэффективных и экономически необоснованных бюджет-
ных расходов;
интеграция проектного подхода в систему расходов;
закрепление статуса недополученных доходов местного бюджета, кос-
венных и опосредованных расходов местного бюджета.
Программно-целевой метод в бюджетном процессе играет немаловажную
роль, но требует дальнейшего развития, уточнения конкретных задач, целей для
большей эффективности результатов его использования.
12
Райзберг Б. А. Целевые программы в системе государственного управления экономикой:
монография. – М.: ИНФРА-М, 2016. – С. 8.
20
1.2. Подходы к управлению ресурсным обеспечением городских проектов и
программ
Экономические ресурсы – земля, труд, капитал – являются основой раз-
вития экономики и определяют потенциал экономического роста. Недостаточ-
ность отдельных ресурсов становится серьезным ограничением в реализации
городских программ и проектов.
В связи с этим в процессе стратегического планирования развития горо-
дов необходимо эффективное управление ресурсным обеспечением.
На уровне муниципального образования система муниципального заказа
является важнейшим регулятором экономических отношений и процессов
13
.
Городской заказ – это проявление государственного заказа на муници-
пальном уровне. Городским заказом является закупка товара, выполнение работ
или оказание услуг для нужд государственных или муниципальных учрежде-
ний за счет средств выделенных из бюджета РФ. Такой заказ должен осуществ-
ляется в соответствии с законодательством РФ в сфере государственных заку-
пок
14
. На рисунке 2 представлено как распределяется бюджет РФ по уровням.
Главным отличием государственного заказа от городского (муниципального)
заказа является только лишь источник финансирования, а по своей сути они но-
сят одинаковый характер
15
.
Городской (муниципальный) заказ - это заключенный договор или же
контракт. В настоящее время если договор заключен по итогам государствен-
ных торгов, то его принято называть контрактом. Контракт заключается между
13
Латышева А. И., Ширшова А. А. Муниципальный заказ, способы размещения // Современ-
ные проблемы развития экономики и управления в регионе. Материалы Международной
научно-практической конференции. 2016. С. 388.
14
Павленко Ю. Ю. Муниципальный заказ и муниципальные закупки, понятие и взаимосвязь
// Студенческая наука 21 века. 2016. № 1. С. 228.
15
Аминов И. Р., Чиглинцев Д. Е. Муниципальный заказ в Российской Федерации: проблемы
размещения и последующей реализации // Современные социально-экономические процес-
сы: проблемы, закономерности, перспективы. Сборник статей Международной научно-
практической конференции. 2017. С. 269.
21
бюджетными учреждениями и организациями, другими бюджетными учрежде-
ниями или иными исполнителями необходимых услуг.
Рисунок 2. Схема распределение бюджета на осуществление зака-
зов
На рисунке 3 представлены общие признаки городского (муниципально-
го) заказа. В рыночной экономике, приобретая требуемые товары работы услу-
ги и у государственных предприятий и у частных предприятий, муниципальные
органы власти тем самым удовлетворяет городские нужды
16
.
Рисунок 3. Общие признаки городского (муниципального) заказа
16
Аминов И. Р., Чиглинцев Д. Е. Муниципальный заказ в Российской Федерации: проблемы
размещения и последующей реализации // Современные социально-экономические процес-
сы: проблемы, закономерности, перспективы. Сборник статей Международной научно-
практической конференции. 2017. С. 269.
22
Контрактная система является важным инструментом государственного
предпринимательства. Она, подразумевает под собой борьбу между фирмами
на конкурирующей основе. В данном случае предметом конкуренции являются
денежные средства, которые выделяются из местного бюджета для обеспече-
ния нужд городского образования необходимыми товарами, работами и услу-
гами
17
. Любое муниципальное образование имеет ограниченные ресурсы, по-
этому при формировании бюджета такому образованию необходимо учитывать
приоритетные направления, которые отражают стратегические цели и задачи
бюджетной политики
18
.
Все бюджетные учреждения расходуют свои денежные средства путем
проведения торгов на определенный товар или вид услуги. В таких торгах при-
нимают участие достаточно большое количество коммерческих структур, и это
количество с каждым годом увеличивается в разы. Проведение государствен-
ным учреждением конкурсных процедур на поставку товаров, работ, услуг ак-
туально тем, что для муниципального образования является необходимым оп-
тимизировать расходы бюджетных средств и при этом создать здоровую конку-
ренцию.
Городской заказ - это обоснованная и оформленная потребность в постав-
ках товаров, выполнении работ и оказании услуг для нужд муниципального об-
разования. Следовательно, размещение городского заказа – это мероприятия,
направленные на определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) цель
которых является заключение с ними контрактов на поставки товаров, выпол-
нение работ, оказание услуг.
17
Ткаченко Ю. Г. Управление государственным и муниципальным заказом. – Таганрог: Юж-
ный федеральный университет. 2018. С. 23.
18
Павленко Ю. Ю. Муниципальный заказ и муниципальные закупки, понятие и взаимосвязь
// Студенческая наука 21 века. 2016. № 1. С. 228.
23
Закупка - это конечный этап процесса реализации муниципального зака-
за, который заключается в приобретении товаров, работ, услуг для нужд муни-
ципального образования
19
.
Городской заказ может размещаться, среди любых предприятий и органи-
заций. Исключением является специальная продукция, которая закупается,
например, в рамках государственного оборонного заказа.
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муни-
ципальных нужд»
20
начал свое действие с 01 января 2014 г. В законе в первый
раз определены принципы осуществления закупок, из которых можно выделить
принцип профессионализма заказчика и принцип стимулирования инноваций.
Контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление
деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного ор-
гана в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифици-
рованных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в
сфере закупок
21
. Контрактная система включает в себя весь цикл государствен-
ных закупок и регулирует: планирование закупок товаров, работ, услуг; конку-
рентные процедуры определения; заключение контракта; особенности испол-
нения контрактов; мониторинг закупок товаров, работ, услуг; аудит в сфере за-
купок товаров, работ, услуг; контроль в сфере закупок
22
.
19
Аминов И. Р., Чиглинцев Д. Е. Муниципальный заказ в Российской Федерации: проблемы
размещения и последующей реализации // Современные социально-экономические процес-
сы: проблемы, закономерности, перспективы. Сборник статей Международной научно-
практической конференции. 2017. С. 269.
20
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.02.2020) «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд» // Собрание законодательства РФ, 08.04.2013, № 14, ст. 1652.
21
Аминов И. Р., Чиглинцев Д. Е. Муниципальный заказ в Российской Федерации: проблемы
размещения и последующей реализации // Современные социально-экономические процес-
сы: проблемы, закономерности, перспективы. Сборник статей Международной научно-
практической конференции. 2017. С. 269.
22
Латышева А. И., Ширшова А. А. Муниципальный заказ, способы размещения // Современ-
ные проблемы развития экономики и управления в регионе. Материалы Международной
научно-практической конференции. 2016. С. 388.