27
Цель и задачи государственной политики в сфере окружающей среды в
России представлены на рис. 1.4.
Рисунок 1.4 – Цель и задачи государственной политики в
сфере окружающей среды в России [15-16]
Основу природоохранного законодательства России составляют:
Законодательные акты. К ним относятся основные нормативно-правовые
природоохранные акты – рис. 1.5 [1-12]:
•решение социально-экономических задач,
обеспечивающих экологически ориентированный рост
экономики, сохранение благоприятной окружающей
среды, биологического разнообразия и природных
ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего
и будущих поколений, реализации права каждого
человека на благоприятную окружающую среду,
укрепления правопорядка в области охраны
окружающей среды и обеспечения экологической
безопасности
Цель
• формирование эффективной системы управления в области
охраны окружающей среды и обеспечения экологической
безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию
деятельности органов государственной власти;
• совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны
окружающей среды и экологической безопасности;
•обеспечение экологически ориентированного роста экономики и
внедрения экологически эффективных инновационных технологий;
• предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на
окружающую среду;
• восстановление нарушенных естественных экологических систем;
• обеспечение экологически безопасного обращения с отходами;
• сохранение природной среды, в том числе естественных
экологических систем, объектов животного и растительного мира;
• развитие экономического регулирования и рыночных
инструментов охраны окружающей среды и обеспечения
экологической безопасности;
• совершенствование системы государственного экологического
мониторинга (мониторинга окружающей среды) и прогнозирования
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а
также изменений климата.
Задачи
28
Рисунок 1.5 - Основа природоохранного законодательства
России [1-23]
В Конституции РФ закреплены – рис. 1.6:
- Конституция - Международные договоры
- Федеральные законы - Законы субъектов РФ и т.д.
- Подзаконные акты:
Президентом,
Правительством, органами
исполнительной власти
(Росприроднадзор)
- Система государственных
стандартов (ГОСТы системы
«Охрана природы»),
санитарные правила и нормы
(СанПиНы), строительные
нормы и правила (СНиПы),
санитарные нормативы (СН)
29
Рисунок 1.6 - Основы природоохранного законодательства России,
изложенные Конституции [1]
При этом, основными законами, регулирующими деятельность
физических, юридических лиц и природоохранных структур в части охраны
окружающей среды являются – рис. 1.7:
- права и обязанности граждан
по рациональному
природопользованию и охране
окружающей среды
- основы прав собственности
на природные ресурсы
- разграничение
природоохранных функций РФ
и субъектов РФ
- полномочия органов
государственной власти в
сфере экологических
отношений
- основные статьи
Конституции РФ, отражающие
экологические нормы - №7,
№9, №36, №41, №42, №72
30
Рисунок 1.7 - Законы природоохранного законодательства
России [6-10]
Помимо Конституции РФ, экологические основы заложены в кодексах.
Так, в России существуют Водный, Лесной, Воздушный и Земельный кодексы
[2-5].
Основными принципами государственной политики в области обращения
с отходами являются:
- охрана здоровья человека, поддержание или восстановление
благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранение
биологического разнообразия;
- ФЗ-№7 «Об охране
окружающей среды»
от 10.01.2002г.
- ФЗ-№89 «Об отходах
производства и
потребления» от
24.06.1998г.
- ФЗ-№96 «Об охране
атмосферного
воздуха» от
04.05.1999г.
- ФЗ-№416 «О
водоснабжении и
водоотведении» от
07.12.2011г.
- ФЗ-№52 «О
санитарно-
эпидемиологическом
благополучии
населения» от
30.03.1999г.
- Закон РФ №2395-1
«О недрах» от
21.02.1992г.
- ФЗ-№174 «Об
экологической
экспертизе» от
23.11.1995г.
31
- научно обоснованное сочетание экологических и экономических
интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития;
- использование новейших научно-технических достижений в целях
реализации малоотходных и безотходных технологий;
- комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях
уменьшения количества отходов;
- использование методов экономического регулирования деятельности в
области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и
вовлечения их в хозяйственный оборот.
В п.2 ст. 3 № 89-ФЗ определены направления государственной политики
в области обращения с отходами [51]:
- максимальное использование исходных сырья и материалов;
- предотвращение образования отходов;
- сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов
в источниках их образования;
- обработка отходов;
- утилизация отходов;
- обезвреживание отходов.
Замыкать эту цепочку должны экологически безопасные объекты
размещения отходов (ОРО). Соответствие OPO требованиям законодательства
по безопасности подтверждает внесение объекта в государственный реестр
объектов обращения с отходами (ГРОРО) – рис. 1.8. Экономика России
функционирует в условиях развития рыночных отношений, и потому
приоритеты в государственном регулировании должны отдаваться
экономическим механизмам. В то же время следует учитывать, что одними
рыночными инструментами решить проблему сбора и переработки отходов
невозможно, о чем свидетельствует не только собственный (российский) опыт,
но и опыт развитых стран мира [52].
В настоящее время все большие масштабы приобретает
межгосударственное регулирование обращения с отходами, основанное на
32
принципе расширенной ответственности производителей, вне зависимости от
того, в какой стране их продукция превратилась в отходы. Эта норма была
законодательно закреплена в Рамочной директиве Европейского союза «Об
отходах» в 2008 году [53].
Рисунок 1.8 – Процессы обращения с ТКО в России [54]
Основными механизмами государственной политики в области
обращения с отходами выступают [55]:
1) лицензирование деятельности по обезвреживанию и размещению
отходов I-IV классов опасности;
2) паспортизация:
а) ведение государственного кадастра отходов;
б) выдача паспорта опасных отходов;
в) выдача паспортов объектов размещения отходов;
3) лимитирование:
а) определение класса опасности отходов;
б) утверждение нормативов образования и размещения отходов (НООЛР);
в) утверждение норм накопления бытовых отходов;
4) экономическое стимулирование:
а) взимание платы за лимит размещения отходов;
33
б) взимание платы за сверхлимитное размещение отходов.
Региональная законодательная база в сфере обращения с отходами
должна соответствовать общегосударственной и отражать при этом
территориальные особенности региона, в частности - степень антропогенной
нагрузки на его природную среду. Существование особых региональных
стандартов, санитарных или строительных правил и норм привело бы либо к
противоречиям между федеральными и местными законами, либо к
бесполезному повторению в местных документах общегосударственных
требований [60].
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»
Государственная политика в такой отрасли отражена в первую очередь в
федеральном законе от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и
потребления» в редакции от 30.12.2008 N 309-ФЗ. Этот закон определяет: права
собственности на отходы; классы опасности отходов; компетенцию
государства, полномочия ее граждан и власти на местах; нормирование,
государственный учет и отчетность; экономическое регулирование;
государственный надзор; степень ответственности в случае нарушения
законодательства.
Помимо этого, в указанном нормативно-правовом акте закреплено за
муниципальной властью право организовывать работу в сфере ТБО. Что еще
раз подтверждается другим федеральным законом от 16.09.2003 №131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (последняя редакция от 14.10.2014) №307-ФЗ.
Получается, что в компетенцию местных органов власти входит сбор
ТБО, сортировка и утилизация. Законы, регламентирующие утилизацию ТБО
Экологические проблемы тесно связаны с проблемами утилизации ТБО [62].
Отсюда наличие в нормативно-правовой базе по ТБО таких федеральных
законов: от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в редакции от
24.11.2014 №361-ФЗ (обязывает соблюдение требований безопасной
утилизации ТБО); от 04.05.1999 №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» в
34
редакции от 23.07.2013 №226-ФЗ (регламентирует правила переработки,
обезвреживания и захоронения с учетом нанесения наименьшего вреда
атмосфере путем выброса в воздух вредных веществ); от 30.03.1999 №52-ФЗ «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в редакции от
23.06.2014 №160-ФЗ (регулирует порядок, условия, способ сбора,
транспортировку ТБО с точки зрения санитарных норм) [63].
Перечень документов в жилищно-коммунальной области
Законодательная база, которая регулирует деятельность в жилищно-
коммунальной сфере, выступает неотъемлемой частью законодательных актов,
определяющих деятельность в сфере вывоза ТБО. Следует отметить такие
нормативно-правовые документы[1-12]: Жилищный кодекс Российской
Федерации от 29.12.2004 №188-ФЗ (редакция от 21.07.2014); закон РФ от
30.12.2004 №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций
коммунального комплекса» (редакция от 04.10.2014); правительство
Российской Федерации приняло Постановление от 10.02.1997 № 155 «Об
утверждении Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких
бытовых отходов» (редакция от 01.05.2005); правительство Российской
Федерации приняло Постановление от 21.08.2001 № 609 «О мерах по
ликвидации системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по
водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению,
утилизации и захоронению твердых бытовых отходов» (редакция от 23 мая
.2006); правительство Российской Федерации приняло Постановление от
23.05.2006 № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»
(редакция от 28.07.2012); Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от
01.12.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд». В соответствии с
Жилищным кодексом плата за оказание такой услуги, как сбор и вывоз ТБО, не
входит в плату за коммунальные услуги. Она входит в структуру расчета по
содержанию и ремонту жилых территорий в многоквартирных домах.
35
Это отражено в постановлениях правительства России от 23.05.2006
№307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» (редакция
от 27.08.2012) и от 13.08.2006 №491 «Об утверждении Правил содержания
общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы
за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и
выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в
многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами,
превышающими установленную продолжительность» (редакция от 26.03.2014)
[13].
Однако, действующее российское законодательство не устанавливает
ответственность хозяйствующих субъектов за сбор и переработку отходов в
целях ресурсосбережения. В соответствии с мировыми тенденциями
необходимо кардинальным образом изменить правовое поле в этой области.
Представляется целесообразным создать систему ответственности всех
субъектов хозяйственной деятельности за сбор и переработку отходов не
только по экологическим, но и по ресурсосберегающим требованиям. В системе
такой ответственности целесообразно выделить [14-18]:
- ответственность собственников отходов (как юридических лиц) в лице
предприятий сферы материального производства и услуг, жилищно-
коммунального хозяйства, а также дачных поселков, гаражно-строительных
кооперативов и других юридических лиц за организацию сбора и переработки
своих отходов как вторичных материальных ресурсов. В качестве форм такой
ответственности могут быть предусмотрены обязательный сбор определенных
видов отходов; раздельный сбор полезных компонентов, содержащихся в
твердых бытовых отходах (ТБО), и др. Нормативы ответственности за сбор и
переработку отходов должны устанавливаться на региональном и (или)
местном уровнях и дифференцироваться в зависимости от вида отходов и
степени развития производственной инфраструктуры в регионе. Нормирование
ответственности собственников отходов за организацию хозяйственного
36
использования отходов в качестве вторичных ресурсов должно быть увязано с
разрешительной системой размещения отходов;
- ответственность населения за надлежащее удаление своих отходов в
специально оборудованные места и специальные контейнеры для раздельного
сбора ТБО, в том числе по месту жительства и в других местах, включая
дачные поселки, улицы, парки культуры и отдыха, зоны отдыха;
- ответственность органов местного самоуправления за организацию
сбора и переработку ТБО и других отходов потребления, образующихся у
населения и на предприятиях сферы материального производства и услуг.
Нормативы ответственности по уровню сбора и переработки вышедшей
из употребления продукции и сроки ее введения должны устанавливаться
Правительством Российской Федерации по согласованию с производителями
такой продукции по мере их готовности выполнить это требование, вводиться
специальными техническими регламентами по каждому из видов отходов [19].
Стоит отметить, что с 1 января 2019 года вступил в силу изменения,
внесенные в Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные
законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 219-ФЗ),
который ужесточает требования к отчетности предприятий-
природопользователей – рис. 1.9. В частности, как отмечают в управлении, с
01.01.2019 нормами Закона № 219-ФЗ предусмотрен переход на следующую
систему: Для объектов I категории появляется обязательство по получению
комплексного экологического разрешения, на объектах I категории
стационарные источники, перечень которых устанавливается Правительством
Российской Федерации, должны быть оснащены автоматическими средствами
измерения и учета объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов
загрязняющих веществ и концентрации загрязняющих веществ, а также
техническими средствами фиксации и передачи указанной информации в
государственный фонд данных государственного экологического мониторинга
(КЭР действует 7 лет) [21].