6
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 7
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПОЧНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ................................................................................................ 9
1.1. Понятие закупочной деятельности ................................................................. 9
1.2. Алгоритм осуществления закупочной деятельности ................................. 12
1.3. Особенности осуществления закупочной деятельности ............................ 24
муниципальными органами ................................................................................. 24
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЗАКУПОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В
ПРЕОБРАЖЕНСКОМ МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ .................... 33
2.1. Общая организационно-экономическая характеристика ........................... 33
2.2. Анализ закупочной работы Преображенского мунипального…………...37
образования ............................................................................................................ 37
2.3. Анализ системы контроля за поступлением товаров ................................. 43
ГЛАВА 3. УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКУПОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРЕОБРАЖЕНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ................. 59
3.1. Пути решения проблем управления закупочной деятельностью
Преображенского муниципального образования…….......................................59
3.2. Оценка эффективности предложенных мероприятий в управлении
закупочной деятельностью Преображенского муниципального……………..63
образования ............................................................................................................ 63
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 66
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ .................................................. 70
ПРИЛОЖЕНИЯ ..................................................................................................... 75
7
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Задача создания государственной
контрактной системы была поставлена Президентом РФ в Послании о
бюджетной политике на 2010-2012 годы. Эта система должна стать
действенным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов и
научного, промышленного потенциала для осуществления научно-технических,
инновационных, социально-экономических программ развития страны. Для
реализации этой стратегической цели необходим новый виток в процессе
трансформации взаимоотношений государства и рынка на основе
качественного изменения институтов государственного регулирования,
инструментов и технологий реализации государственных функций, в том числе
институтов и механизмов системы государственных закупок как неотъемлемой
части общественного регулирования.
Среди глобальных проблем современности, от решения которых зависит
дальнейшее развитие мирового сообщества в новом столетии, одной из самых
острых и «кровоточащих» является проблема коррупции. Потери от коррупции
снижают социальную эффективность государственной политики, ограничивая
государственные средства и возможности. Согласно макроэкономическим и
политэкономическим исследованиям, коррупция является крупнейшим
препятствием к экономическому росту и развитию, способным поставить под
угрозу любые преобразования.
Государственные и муниципальные закупки – одна из основных
составляющих экономической системы России. В связи с реализацией
национальных проектов, государственных инвестиционных программ,
государственные закупки приобретают приоритетный характер. От
эффективности выполнения госзаказа зависит не только обеспечение
потребностей государства, но также уровень инфляции, инфраструктурный
потенциал национальной экономики и качество социального обеспечения
населения.
8
Объектом исследования является управление закупочной деятельностью
территориального муниципального образования.
Предметом исследования выступает закупочная деятельность в
Преображенском муниципальном образовании.
Целью выпускной квалификационной работы является анализ
закупочной деятельности в Преображенском муниципальном образовании и
разработка путей совершенствования закупочной деятельности.
Для достижения указанной цели в работе был определен следующий
круг задач:
- изучить теоретические основы управления закупочной
деятельностью;
- провести анализ закупочной деятельности в Преображенском
муниципальном образовании;
- предложить пути совершенствования закупочной деятельности.
Методологическая основа и методика исследования. В основу
исследования были положены следующие методы: аналитический, экспертных
оценок и системно-логический. В работе также применялись статистический,
опытно-экспериментальный, прогнозный и другие методы исследования.
Базовые положения теоретико-методологического характера по данным
направлениям исследований сформулированы в трудах Л.И. Абалкина, С.Н.
Доронина, А.И. Землина, В.М. Корякина, В.И. Ресина, Ю.В. Росляка,
В.И. Смирнова, И.И. Смотрицкой, Д.Е. Сорокина, В.П. Федоровича, А.А.
Уваровой, Е.Г. Ясина и др.
Практическая значимость работы заключается в том, что в процессе
исследования были предложены практические пути решения проблем
управления закупочной деятельностью, которые могут быть использован в
других муниципальных образованиях.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
ЗАКУПОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
1.1 Понятие закупочной деятельности
В новом законодательстве о государственных закупках терминология
существенно отличается от используемой ранее, и мы полагаем, что эти
изменения не являются случайными. Так, Федеральный закон от 21 июля 2005
г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» действовал в
сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных
учреждений (ч.1 ст. 1).
Одним из ключевых понятий закона, как это видно из его предмета,
было понятие «размещение заказов». Размещение заказов определялось в ст. 5
указанного закона как действия заказчиков, уполномоченных органов по
определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с
ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-
правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков
1
.
Базовым понятием для термина «размещение заказа» являлось
определение поставщика. На практике это означает, что законодательно эти
понятия понимались как сходные по содержанию, «размещение заказа» с точки
зрения содержания – часть более емкой, широкой процедуры определения
поставщика.
Таким образом, законодатель ориентировал правоприменителя на то, что
действие закона 94-ФЗ распространяется на те процедуры, которые происходят
только в период выбора поставщика. Такие этапы как определение
потребности, планирование, проверка качества исполнения, последующий
1
Борисова Е.Р. Контрактная система государственных закупок как инструмент развития Российской экономики
// Вестник Российского университета кооперации. 2016. № 1 (23). С. 21-23.
10
контроль за соблюдением условий контракта со стороны заказчика и
поставщика не входили в предмет «размещения заказа», не регулировались
положениями данного закона. Общественные отношения, урегулированные
законом №94-ФЗ, являлись относительно обособленными, термин «размещение
заказа» не использовался в нормативных актах, не связанных с указанным
Федеральным законом, не был известен Гражданскому кодексу,
законодательству о защите конкуренции.
Цель отбора была сформулирована весьма лаконично – заключение
контрактов или договоров. Многие авторы в связи с указанной формулировкой
обращали внимание на то, что она оторвана от реальных потребностей
государственных и муниципальных заказчиков. Очевидно, что
принципиальным результатом является далеко не заключение контракта или
договора, а удовлетворение государственных или муниципальных нужд.
В случае, если цель представляется как заключение контракта, то все
последующие отношения выпадают из сферы особого регулирования и особого
контроля, переходят в плоскость гражданского законодательства (хотя и с
некоторыми особенностями и ограничениями о которых мы выскажемся ниже).
Кроме того, для целей формирования отчетности в этом случае важным
будет именно факт заключения и существования договора, а не вытекающие из
него отношения. В этом случае законодательство можно назвать
процессоориентированным, так как во главу угла ставится именно процедура и
формальное заключение контракта
2
.
В случае если цель формулируется иным образом, в привязке к нуждам,
то соответственно предмет правового регулирования становится много шире,
включает в себя также процедуры реализации заключенных контрактов.
Такое законодательство является целеориентированным, т.е. ключевым
элементом является удовлетворение потребностей заказчика.
2
Ерохин Д.В. Контрактная система государственных закупок инновационной продукции // Вестник славянских
вузов. 2015. № 4. С. 47-54.
11
В ходе становления современной российской экономики особую
актуальность приобретают три основные составляющие – государство,
общество и бизнес. В целях обеспечения экономического роста выступает
механизм повышения эффективности системы государственных закупок
товаров, работ и услуг
3
.
Данный стратегический инструмент предполагает реализацию функций
государственного регулирования в процессе трансформации и обновления в
целом российской экономики.
В условиях современной ситуации, государство выступает
одновременно и крупнейшим заказчиком и потребителем товаров, работ и
услуг широкого спектра отраслей, что, как следствие, превращает
государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики
страны для достижения стратегически важных целей развития всех сфер
деятельности.
Учитывая качество отношений государства, бизнеса и общества, стоит
отметить, что государственные закупки являются ключевым процессом для
благоприятного взаимодействия данных составляющих. Однако, рынок
государственных и муниципальных закупок является, едва ли не самым
сложным сектором российской экономики.
И нуждается в особом внимании со стороны реализации глобальной
реформы, которая предполагает охватить три основных направления в сфере
закупок товаров, работ и услуг:
создание единой контрактной системы закупок для обеспечения
государственных и муниципальных нужд; формирование государственного
оборонного заказа;
регламентация закупок субъектов государственного сектора
экономики.
3
Картавых К.Е. Контрактная система в сфере закупок: систематические проблемы перехода на 44-фз //
Экономика и предпринимательство. 2015. № 5-2 (58-2). С. 881-883.
12
Основой реформы выступают соответствующие способы правового
регулирования, устанавливающие организацию управления и контроль
контрактных отношений:
В секторе размещения и реализации государственного и
муниципального заказа (Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд»); В области закупок хозяйствующих
субъектов государственного сектора экономики (Федеральный закон от
18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами
юридических лиц»).
Для решения вышеизложенной задачи реформирования системы
государственных и муниципальных закупок требуется комплексный подход и
политическая воля, которые способны включить все основные факторы,
сдерживающие и активизирующие развитие контрактной системы закупок.
Данный подход предполагает основу разработки долгосрочной стратегии
контрактной системы, охватывающей приоритеты развития и перспективные
направления. Очевидно, что к преобразованию системы государственных
закупок необходимо быть готовыми не только власти, но общество, являясь
непосредственным конечным потребителем товаров, работ и услуг, включая
независимые общественные организации, без активного участия которых
проводимая реформа не будет эффективной.
Таким образом, понятийный аппарат закупочной деятельности
претерпевает достаточно серьезные изменения в связи с введением понятия
контрактная система в сфере закупок, но без анализа предыдущего
терминологического аппарата данный процесс будет недостаточно полным.
1.2 Алгоритм осуществления закупочной деятельности
Правила ведения закупок, установленные для заказчиков Законом №
223-ФЗ и подзаконными актами, продолжают дорабатываться. Более жесткое
регулирование вводится в отношении самых разных сторон закупочной
13
деятельности – от планирования закупок до участия в них малых и средних
предпринимателей. Наиболее существенные изменения либо уже начали
действовать, либо вступят в силу в ближайшем будущем.
В июне и июле 2015 года были приняты сразу несколько поправок в
отношении закупочной деятельности заказчиков, к числу которых относятся и
автономные учреждения. Другая же группа поправок (нормативные акты) была
принята раньше, но их вступление в силу было отложено на начало 2016 г.
Рассмотрим некоторые новые нормы
4
.
С 10 января 2016 г. заказчикам необходимо осуществлять все свои
приобретения в соответствии с планом закупки. Федеральный закон от
13.07.2015 № 249-ФЗ внес в ст. 3 Закона № 223-ФЗ дополнительную ч. 5.1,
которая устанавливает такую обязанность.
Согласно приведенной норме договоры на поставку товаров,
выполнение работ или оказание услуг должны заключаться только на
основании плана (если сведения о таких закупках включаются в него в
обязательном порядке), размещенного в единой информационной системе (если
информация о таких закупках подлежит публикации). Исключение же
составляют лишь случаи возникновения потребности в закупке вследствие
аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера,
обстоятельств непреодолимой силы, при необходимости срочного
медицинского вмешательства, а также для предотвращения указанных
ситуаций.
Введение нового правила означает, что заказчики должны более
ответственно подойти к формированию и поддержанию в актуальном
состоянии планов закупки: при возникновении новых потребностей
необходимо своевременно вносить изменения в плановый документ и
публиковать их на сайте закупок. Однако формулировки нормы позволяют
корректировать план уже в процессе проведения закупки (если это не
4
Князева М.А. Подготовка субъектов муниципальных закупок к работе в контрактной системе // Научно-
методический электронный журнал Концепт. 2014. № 3. С. 81-85.
14
противоречит другим нормам Закона № 223-ФЗ и положению о закупке
заказчика) – плановому документу должен соответствовать именно договор,
заключаемый с контрагентом, а не сама закупка.
В отношении консультационных и аудиторских услуг (за исключением
обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности заказчика) могут
быть установлены особенности осуществления закупки. Полномочие
Правительства РФ определять особенности таких закупок для отдельных
заказчиков закреплено в п. 3 ч. 8 ст. 3 Закона № 223-ФЗ (норма введена
Федеральным законом от 29.06.2015 № 210-ФЗ и вступила в силу 1 июля 2015
г.).
Как разъяснено в Информационном сообщении Минфина России от
15.07.2015, к этой категории относятся все юридические лица, перечисленные в
ч. 2 ст. 1 Закона № 223-ФЗ. То есть, если Правительство РФ установит
особенности закупок названных услуг, эти правила будут распространяться на
всех исполнителей Закона № 223-ФЗ, в том числе на автономные учреждения
5
.
Следующая поправка касается инновационной и высокотехнологичной
продукции, которую закупают заказчики. Как сказано в ч. 4 ст. 4 Закона № 223-
ФЗ, критерии отнесения товаров, работ, услуг к такой продукции для целей
формирования «инновационного» плана закупки устанавливают федеральные
органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование в
установленной сфере деятельности. В продолжение этой нормы заказчики
будут наделены новой обязанностью - определять перечень товаров, работ и
услуг, удовлетворяющих критериям инновационной или высокотехнологичной
продукции. Дополнительная ч. 4.1 введена в ст. 4 Закона № 223-ФЗ и вступила
в силу 1 января 2016 г.
У заказчиков возникнет и другая обязанность. Они должны
сформировать положения о порядке и правилах применения (внедрения)
5
Иванова Е.В. Новации в контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных
технологий. 2014. № 1 (9). С. 3-7.
15
товаров, работ и услуг, удовлетворяющих критериям инновационной
продукции и высокотехнологичной продукции.
Вероятно, данные изменения внесены в законодательство для того,
чтобы сделать более очевидной взаимосвязь общих критериев, установленных
федеральными министерствами, с конкретными видами товаров (работ, услуг),
указываемыми заказчиками в «инновационных» планах в качестве предмета
закупки. Однако остается открытым вопрос о том, нужно ли публиковать эти
перечни в единой информационной системе (на официальном сайте
zakupki.gov.ru).
Критерии признания юридических лиц малыми и средними
предприятиями изменены, и заказчикам следует учитывать это при
осуществлении закупок. Ведь у многих автономных учреждений в основном
именно малые и средние предприниматели выступают участниками закупки и
исполнителями договоров. А обязанность размещать в единой информационной
системе (на сайте zakupki.gov.ru) сведения о количестве и общей стоимости
договоров, заключенных с субъектами малого и среднего бизнеса, в силу п. 4 ч.
19 ст. 4 Закона № 223-ФЗ существует у всех заказчиков.
Согласно новой редакции п. 1 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от
24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в
Российской Федерации», начавшей действовать 30 июня 2015 г., два из трех
условий отнесения фирм к рассматриваемой категории претерпели изменения.
Во-первых, суммарная доля участия иных юридических лиц в субъектах
малого и среднего предпринимательства возросла с 25 до 49%. Речь здесь идет
об участии юридических лиц, не относящихся к малому и среднему бизнесу, а
также иностранных юридических лиц
6
.
Во-вторых, для предпринимателей вдвое увеличены предельные
значения выручки (Постановление Правительства РФ от 13.07.2015 № 702,
6
Каранина Е.В., Картавых K.Е. Актуальные проблемы противодействия коррупции при осуществлении
государственных и муниципальных закупок // Экономика и управление: проблемы, решения. 2016. Т. 2. № 8. С.
207-211.