26
категорию совместных закупок, необходимо обратиться к иным положениям
закона, исходя из которых, можно сделать вывод о принадлежности товаров,
работ, услуг к единой категории. Наиболее близкими категориями,
отражающими суть «одних и тех же товаров, работ, услуг», являются
закрепленные в п. 13, 14 ст. 22 №44-ФЗ понятия идентичных и однородных
товаров соответственно. Так идентичными признаются товары, имеющие
одинаковые характерные для них основные признаки. При определении
идентичности товаров незначительные различия во внешнем виде таких
товаров могут не учитываться. Однородными же товары признаются товары,
которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики и состоят из
схожих компонентов, что позволяет им выполнять одни и те же функции и
(или) быть коммерчески взаимозаменяемыми. Применительно к вопросу об
идентичности работ и услуг следует указать, что помимо наличия присущих
характерных признаков учитываются также характеристика и деловая
репутация подрядчика и исполнителя на рынке. Однородность работ и услуг
может быть признана только в том случае, если имея сходные характеристики,
они также являются коммерчески и (или) функционально взаимозаменяемыми.
Определение идентичности и однородности товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд, сопоставимости
коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения
работ, оказания услуг осуществляется заказчиками в соответствии с
методическими рекомендациями, данными в Приказе Минэкономразвития
России от 02.10.2013 № 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по
применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта,
цены заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком,
исполнителем)».
Таким образом, так как в законе не урегулирован вопрос о содержании
категорий товаров, работ, услуг, попадающих под форму совместной закупки,
то правомерно говорить о том, что к «одним и тем же товарам, работам,
услугам» можно отнести и идентичные и однородные товары, работы, услуги.
27
В ранее действовавшем законодательстве РФ, регулирующем
закупочную деятельность заказчиков, проведение совместных закупок товаров,
работ или услуг было предусмотрено как право заказчиков, а в случаях закупок
для нужд обороны как их прямая обязанность. В частности проведение
совместных закупок государственными и муниципальными заказчиками
регулировалось ч.6 ст. 10 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд» (далее № 94-ФЗ) и п. 3
Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков,
органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов
для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении
совместных торгов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27
октября 2006 г. № 631 (далее - Постановление Правительства РФ № 631).
Вышеуказанными нормативными актами была предусмотрена
возможность размещения заказов на поставки одноименных товаров,
выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг несколькими
заказчиками путем проведения совместных торгов. Безусловно, данная норма
была включена в законодательные акты для экономии бюджетных средств и
для повышения эффективности заключенных контрактов
13
.
Однако, несмотря на, казалось бы, предоставленные заказчикам
возможности эффективного размещения закупок посредством использования
института совместных торгов, значительная часть муниципальных заказчиков
не пользовалась активно такой возможностью. Одной из возможных причин
тому, явилось недостаточное правовое регулирование порядка проведения
совместных закупок и механизмов реализации таких норм. Перед многими
заказчиками возникал вопрос относительно того, что соглашения о проведении
совместных закупок и порядок заключения контракта с победителем такой
закупки помимо №94-ФЗ регулировался так же нормами Гражданского Кодекса
13
Митьковская И.В. Контрактная система: закрытые способы осуществления закупок // Актуальные проблемы
гуманитарных и естественных наук. 2014. № 11-1. С. 248-253.
28
РФ и иными федеральными законами. Это в свою очередь вызывало
затруднения на практике в части формирования условий соглашений о
проведении совместных закупок и распределения полномочий между
заказчиками. Проанализировав нормы, регулирующие вопросы организации
совместных закупок, в соответствие с.ч.6 ст.10 №94-ФЗ необходимо обозначить
следующее: «Два и более заказчика, уполномоченных органа вправе
осуществлять размещение заказов на поставки одноименных товаров,
выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг путем
проведения совместных торгов. Права, обязанности и ответственность
заказчиков, уполномоченных органов при проведении совместных торгов и
порядок проведения совместных торгов определяются соглашением сторон в
соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим
Федеральным законом». Таким образом, особую актуальность приобретает
проблема о разграничении прав и обязанностей, а так же ответственности
между государственными и муниципальными заказчиками и уполномоченными
органами при проведении совместной закупки
14
.
Если следовать положениям ст. 10 № 94-ФЗ, то следует обозначить то,
что отсутствие прямого запрета на проведение таких совместных торгов
одновременно государственными и муниципальными заказчиками не
содержится. Так же стоит отметить, что согласно п. 4 Положения о
взаимодействии для проведения совместных торгов заказчики,
уполномоченные органы заключают соглашение, определяющее
взаимоотношения сторон соглашения при проведении совместных торгов.
Каких-либо ограничений по заключению соглашения о проведении совместных
торгов заказчиками (уполномоченными органами) разных уровней
подчиненности (федерального, регионального, муниципального) данным
положением так же не предусматривается, что позволяет в рамках данного
способа размещения заказа формировать лоты с включением однородных
14
Соловьев М.С. Закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика: от размещения заказа к
контрактной системе // Налоги и финансовое право. 2014. № 4. С. 106-110.
29
товаров, работ, услуг, как для государственных, так и для муниципальных
нужд
15
.
Особый интерес представляет тот факт, что отдельные муниципальные
заказчики заблуждались относительно сущности совместных закупок,
предполагая, что имелись ввиду централизованные муниципальные закупки.
Такой ошибочный подход во многом порождал противоречия в вопросах
определения самостоятельности дальнейших действий заказчиков в части
формирования проектов контрактов и порядка заключения контракта с
победителем торгов. Более ситуация усугублялась тем, что участник
претендующий на муниципальный контракт в рамках такой закупки обжаловал
действия организатора торгов или одного из заказчиков в УФАС или в
арбитражный суд.
Очень интересен также новый принцип распределения расходов
заказчиков, участвующих в совместной закупке. Стороны соглашения о
проведении совместной закупки несут расходы на проведение совместных
конкурса или аукциона пропорционально доле начальной (максимальной) цены
контракта каждого заказчика в общей сумме начальных (максимальных) цен
контрактов для заключения, которых и проводятся совместные конкурс или
аукцион.
Правила проведения совместных конкурсов и аукционов, кроме №44-ФЗ
регулируются Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Правил
проведения совместных конкурсов и аукционов» от 28.11.2013 № 1088. Данное
Постановление Правительства содержит специальную оговорку в п.3 Правил
проведения совместных конкурсов и аукционов о том, что уполномоченный
орган, уполномоченное учреждение, на которые возложены полномочия только
на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), могут выступать
стороной соглашения только в качестве организатора совместного конкурса
или аукциона.
15
Умярова Э.Р. От системы государственных закупок к федеральной контрактной системе в российской
федерации // Молодой ученый. 2013. № 5. С. 391-395.
30
Если же уполномоченные органы, уполномоченные учреждения,
полномочия которых в сфере закупок определены в соответствии со ст. 26
Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» о
централизованных закупках, заключают между собой соглашение о проведении
совместного конкурса или аукциона. В соответствии с данной статьей
ключевым моментом в централизованных закупках является возложение на
конкретный государственный орган, муниципальный орган, казенное
учреждение из числа существующих, либо создание государственного органа,
муниципального органа, казенного учреждения полномочий по определению
поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков.
Далее необходимо провести четкое разграничение между совместными
и централизованными муниципальными закупками. Одним из наиболее
существенных отличий выступает непосредственно юридический факт,
ложащийся в основу осуществления обоих видов закупок. Так основой для
применения совместных закупок выступает соглашение между различными
органами муниципальной власти о проведении совместной закупки
посредством привлечения средств соответствующих бюджетов, в то время как в
рамках централизованной закупки ОМСУ должны руководствоваться
соответствующим актом ОМСУ и принятым в соответствии с ним
административным регламентом. В зависимости от содержания конкретного
административного регламента, будут напрямую определяться полномочия
уполномоченного органа по организации закупочных мероприятий.
Наибольшее распространение на практике получила модель регламента, при
котором, у заказчика после делегирования им своих полномочий по закупкам,
остаются исключительные полномочия на определение начальной
минимальной цены контракта, формирование непосредственно условий
контракта и его подписание.
В силу того, что объем полномочий участников совместной и
централизованной муниципальной закупок, может различаться в зависимости
31
от вопросов, закрепленных в соглашении или регламенте, необходимо также
рассмотреть вопрос ответственности данных лиц, который также будет носить
вариативный характер. Так в частности при совместной закупке разделение
полномочий будет происходить между муниципальными заказчиками,
выступающими в данном вопросе по отдельности и организованной закупочной
комиссией. Аналогичным образом будет происходить разделение
ответственности в зависимости от вопросов, отнесенных к ведению заказчика,
либо комиссии. При этом важно отметить, что ответственность за допущенные
нарушения в сфере закупок возлагаемая на членов комиссии носит
индивидуальный характер, но при этом, она пропорционально соразмерна доле
участия члена комиссии, в принятии конкретного решения, повлекшего за
собой нарушение законодательства. В целом схожая ситуация наблюдается в
сфере централизованных закупок, так как ответственность за принятые
решения разделяется между муниципальными заказчиками и уполномоченным
органом, в соответствии с объемом полномочий закрепленным
соответствующим регламентом. Таким образом, ключевой проблемой,
возникающей на практике применительно к вопросу об определении
ответственного лица и привлечению его к ответственности за нарушение
является именно трудность разграничения зон ответственности в силу глубокой
взаимосвязи и взаимообусловленности всех вопросов, составляющих основу
муниципальной закупки.
В завершении можно сделать ряд выводов касательно перспективных
методов повышения популярности данных видов закупок среди ОМСУ, а также
эффективного использования механизмов совместной и централизованной
муниципальной закупки с целью экономии бюджетных средств.
Во-первых, необходимо максимально подробно и исключив
двусмысленное толкование, проработать положения актов органов местного
самоуправления и административных регламентов, определяющих основания и
порядок проведения централизованных и совместных закупок для обеспечения
муниципальных нужд. Актуальность данного направления деятельности
32
обусловлена необходимостью устранения типичных ошибок, совершаемых
муниципальными образованиями при организации совместных и
централизованных закупок, четкого разграничения объема расходов каждой из
сторон в закупочном процессе, а также облегчения применения существующих
правовых норм в данной сфере.
Во-вторых, необходимо дать однозначное толкование положениям об
участии в совместных и централизованных закупках ОМСУ и иных органов
власти, в том числе государственных органов власти и органов власти
субъектов Российской Федерации. Следствием этого станет упрощение
организации соответствующей формы муниципальной закупки.
В-третьих, нужно максимально подробно проработать вопрос об
ответственности сторон при совместных и централизованных муниципальных
закупках. Это в свою очередь позволит устранить недопонимание сторон в
вопросе определения сферы своей ответственности в рамках закупочного
процесса, позволит избежать длительного установления стороны подлежащей
ответственности и как следствие увеличить защищенность третьих лиц, и
вместе с тем, повысить популярность централизованных и совместных закупов
непосредственно среди ОМСУ.
33
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЗАКУПОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В
ПРЕОБРАЖЕНСКОМ МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ
2.1 Общая организационно-экономическая характеристика
Преображенское муниципальное образование основано Федеральным
законом № 131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», Федерального Закона от
21.07.2005г. № 97 «О государственной регистрации уставов муниципальных
образований» в соответствии с Законом Иркутской области от 25.03.2005г.№ 7-
оз «О формировании органов местного самоуправления вновь образованных
муниципальных образований Иркутской области в 2005 году» Законом
Иркутской области от 02.12.2004г. № 74-оз «О статусе и границах
муниципальных образований Катангского района Иркутской области» Устава
Преображенского муниципального образования со статусом сельского
поселения, а также на основании итогов выборов местного самоуправления на
территории Катангского района, состоявшихся 09.10.2005г., были избраны
депутаты Думы и Глава Преображенского МО.
Устав Преображенского МО со статусом сельского поселения принят
решением Думы Преображенского МО № 1 от 18.11.2005г.
Преображенское муниципальное образование является самостоятельным
МО, располагающееся в границах территориальной единицы Катангского
района с административным центром в селе Преображенка. Общая площадь
земель Преображенского муниципального образования составляет 3219650,45
га.
В состав Преображенского МО входят следующие населенные пункты:
с. Преображенка, с. Ерема, д. Верхне-Калинина, д. Мога.
Численность населения Преображенского муниципального образования
547 человек.
Площадь Преображенского муниципального образования – 3 219 650 га.
34
Преображенское сельское поселение расположено в южной центральной
части Катангского района, преимущественно в бассейнах рек Нижняя Тунгуска
и её протока Большая Ерема.
Поселение граничит:
На севере – с. Ербогаченским муниципальным образованием;
На западе границы совпадают с границами между Иркутской областью и
Красноярским краем;
На юге границы совпадают с границей Непского сельского поселения;
На востоке граница поселения совпадает с границей Иркутской области
и Республика Саха (Якутия). В табл. 2.1 представлены населенные пункты
Преображенского сельского поселения.
Таблица 2.1
Населенные пункты Преображенского МО
№
п\п
Наименование
Расстояние до центра
муниципального
образования км.
Численность
населения
1
с. Преображенка
Центр МО
446
2
с. Ерема
67
60
3
д. Верхне-Калинина
17
38
4
д. Мога
12
3
Численность населения составляет 547 человек.
Центр муниципального образования – с. Преображенка
В ней сосредоточены основные объекты: дом культуры, библиотека,
МКОУ СОШ с. Преображенка, МКДОУ детский сад с. Преображенка,
Преображенское авиаотделение Филиала ФГУ ЦАБ «Авиалесоохрана»,
Преображенское отделение почтовой связи Киренского почтамта,
Преображенская врачебная амбулатория, ЛУ № 15 Преображенская АТС,
Преображенское лесничество Катангского лесхоза, ДЭС с. Преображенка
(ОГУЭП «Облкоммунэнергосбыт»), ФГБУ «Иркутский центр по
гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с региональными
функциями» М-2 Преображенка, четыре организации осуществляющие
торговую деятельность: ООО «Дарья», ООО «Ассорти», ООО «Гарант»,
Магазин ТПС Катангского РайПО.
35
На территории поселения насчитывается всего 15 учреждений и
организаций.
Преимуществами Преображенского муниципального образования
являются:
Экономико-географическое положение административного центра – с.
Преображенка:
- Располагается вдоль берега самой крупной реки Катангского района
Нижняя-Тунгуска, впадающей в реку Енисей.
- Самый большой по площади населенный пункт -292 га
Большие запасы земельных и лесных ресурсов.
Площадь территории Преображенского муниципального образования
составляет 3 219 650 га. По категориям земель преобладают земли лесного
фонда, на земли всех остальных категорий приходится около 0,1 %. Земли
промышленности составляют 260 га. Границы населенных пунктов на
установлены, к категории земель населенных пунктов отнесены земельные
участки под жилой застройкой и под примыкающим к ней застройками иного
значения; земли сельскохозяйственного назначения находятся
преимущественно в поймах рек возле населенных пунктов и большей частью на
используются, так же в близи н6аселенных пунктов расположены участки
земель запаса; земли транспорта находятся на территории поселения,
удаленной от населенных пунктов.
На территории поселения расположены леса Катангского лесничества.
Они отнесены к Среднесибиркому плоскогорному таежному лесному району,
таежной лесорастительной зоне.
Лесные угодья богаты грибами и ягодами, дичью и является
привлекательными для развития охоты.
Территория богата водными ресурсами.
Крупнейшие водные объекты на территории поселения относятся
бассейну реки Енисей – это реки Нижняя-Тунгуска и её левые притоки Большая
и Малая Ерема и к бассейну реки Лена – р. Чона.