16
начавшее действовать 25 июля 2015 г.). Теперь выручка от реализации товаров
(работ, услуг) без учета НДС или балансовая стоимость активов (остаточная
стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий
календарный год не должна превышать следующие значения:
- 2 млрд руб. – для средних предприятий (вместо 1 млрд руб.);
- 800 млн руб. – для малых предприятий (вместо 400 млн руб.);
- 120 млн руб. – для микропредприятий (вместо 60 млн руб.).
Предельная численность работников для всех категорий субъектов
малого и среднего предпринимательства осталась прежней.
Для заказчиков, работающих в рамках Закона № 223-ФЗ, последствия
смягчения условий отнесения юридических лиц к малому и среднему бизнесу
могут быть такими: автоматически увеличится количество договоров,
заключаемых с рассматриваемыми категориями юрлиц, – просто в силу того,
что туда попадут те поставщики, параметры деятельности которых раньше
превышали установленные предельные значения.
Сказанное в предыдущем разделе имеет отношение ко всем заказчикам,
но в первую очередь к тем, для кого законодательно закреплена обязанность
совершать определенные объемы закупок у малых и средних
предпринимателей. В эту группу входят лишь самые крупные заказчики,
суммарный объем выручки которых от продажи товаров, выполнения работ и
оказания услуг за предшествующий календарный год превышает 1 млрд. руб., -
для них обязанность по соблюдению указанных объемов закупок ввелась с 1
января 2016 г.
Подавляющее большинство автономных учреждений не имеет такого
объема выручки, однако некоторые АУ (например, федеральные университеты)
все же попадают в категорию крупных заказчиков. Поэтому кратко
17
остановимся на ключевых моментах, определяющих особенности закупок у
малого и среднего бизнеса
7
.
Как следует из п. 4 Положения № 1352, крупные заказчики могут
привлекать малых и средних предпринимателей таким образом:
1) на общих основаниях – наравне с другими участниками,
перечисленными в ч. 5 ст. 3 Закона № 223-ФЗ;
2) посредством организации отдельных закупок, участниками которых
являются только малые и средние предприниматели (заказчик утверждает
специальный перечень предметов закупок; при стоимости товаров, работ или
услуг, включенных в него, менее 50 млн руб. организация подобных закупок
является обязательной, а при стоимости от 50 до 200 млн руб. – добровольной);
3) посредством привлечения субподрядчиков – субъектов малого и
среднего бизнеса (заказчик в закупочной документации устанавливает
требование к участникам закупки о привлечении к исполнению договора таких
субподрядчиков).
Ежегодная доля закупок у малых и средних предпринимателей должна
составлять не менее 18% совокупного годового стоимостного объема
договоров, заключенных заказчиками по результатам всех закупок (п. 5
Положения № 1352). При этом суммарная стоимость договоров, заключенных
по результатам закупок, организованных только для предпринимателей, не
может быть меньше 10% стоимостного объема договоров, заключенных по
результатам всех закупок.
По итогам года заказчикам необходимо составить и разместить в единой
информационной системе (на сайте zakupki.gov.ru) отчет о закупках у малого и
среднего бизнеса. Согласно ч. 21 ст. 4 Закона № 223-ФЗ, вступившей в силу 1
января 2016 г., информацию о годовом объеме таких закупок нужно
опубликовать не позднее 1 февраля года, следующего за отчетным. Если это не
будет сделано в срок, размещенная информация окажется недостоверной либо
7
Князева М.А. Подготовка субъектов муниципальных закупок к работе в контрактной системе // Научно-
методический электронный журнал Концепт. 2014. № 3. С. 81-85.
18
заказчик не выполнит установленный объем закупок, то с 1 февраля до 31
декабря очередного года положение о закупке такого заказчика будет считаться
не размещенным надлежащим образом. Следовательно, в данный период
заказчику придется руководствоваться положениями Закона № 44-ФЗ (ч. 8.1 ст.
3 Закона № 223-ФЗ).
Отметим, что так как крупные заказчики - автономные учреждения
начали по-новому осуществлять закупки у малого и среднего бизнеса с 1 января
2016 г., обязанность составлять и публиковать соответствующие отчеты
возникникла у них только в 2017 г.
В сферах деятельности автономных учреждений вряд ли можно
получить годовую выручку более 10 млрд. руб., соответственно, даже самые
крупные АУ не подпадают под норму о проведении по новым правилам
закупок у малого и среднего бизнеса с 1 июля 2015 г.
Самое значительное изменение, которое ожидало заказчиков в 2016 г., –
проведение закупок в точном соответствии с планом. А значит, автономным
учреждениям следует более тщательно подходить к вопросам планирования
закупочной деятельности и внесения коррективов в плановый документ.
Вторая по значимости новация – изменение критериев малого и
среднего бизнеса. Оно коснулось поставщиков автономных учреждений и
участников их закупок. Существенного влияния на деятельность АУ это
новшество не окажет (если только учреждение не относится к крупным
заказчикам с выручкой более 1 млрд. руб.), а вот цифры в отчетности по
заключенным договорам изменить может
8
.
С 01.01.2017 сфера применения закона №223-ФЗ ограничена: основная
масса сделок государственным и муниципальных предприятий переведена под
действие закона №44-ФЗ. Однако закон №223-ФЗ продолжает
распространяться на госкорпорации, их дочерние структуры и ряд других
юрлиц.
8
Кузьмина А.М. К вопросу о переводе процедур государственных закупок в электронную форму в контрактной
системе // Научные труды Северо-Западного института управления. 2014. Т. 5. № 4. С. 283-288.
19
Стандарт осуществления закупочной деятельности, опубликованный
ФАС в августе 2015 года (далее – Стандарт), – это общие рекомендации,
направленные на повышение эффективности реализации закона «О закупках
товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011
№ 223-ФЗ (далее – закон № 223-ФЗ), которые могут быть полезны, в том числе
и государственным и муниципальным предприятиям, при совершении ими
сделок, указанных в п.5 ч.2 ст.1 Закона №223-ФЗ (закупки за счет грантов или
для исполнения контрактов, заключенных не в соответствии с законом №44-
ФЗ).
В некоторых случаях ФАС восполняются пробелы правового
регулирования, выявленные на практике. Общее направление рекомендаций:
- повышение конкурентности при закупках;
- более подробная и открытая регламентация всей процедуры.
Можно сказать, что это направление сближения закупок по закону
№ 223-ФЗ с системой заключения контрактов, установленной законом «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее –
закон № 44-ФЗ).
В отношении планирования закупочной деятельности рекомендовано
следующее:
1. При установлении сроков и порядка подготовки план закупки
должен предусматривать внесение изменений до размещения извещения о
проведении закупки.
2. Описание предмета закупки необходимо определить в
минимальном объеме, позволяющем оценить потребности заказчика (на
практике нередко возникают споры, вытекающие из выставления заказчиком
избыточных требований при описании предмета закупки). Подробные
рекомендации содержатся в п. 4 раздела VII Стандарта.
Кроме того, ФАС предлагает ввести более подробную (с установлением
сроков) регламентацию:
20
- порядка заключения договора с победителем закупки в целях
своевременного выявления уклонения от заключения договора;
- порядка заключения договора со следующим участником в случае
уклонения или отказа победителя торгов от заключения договора.
В целях большей открытости и доступности информации о закупочной
деятельности ФАС предлагает:
- размещать информацию как можно шире, не только в Единой
информационной системе (ЕИС), но и на сайте заказчика, а также на других
сайтах;
- публиковать не только необходимый минимум документов, но и
дополнительную информацию (локальные нормативные акты,
регламентирующие методику установления критериев и оценки заявок на
участие в закупке, обоснования начальной (максимальной) цены договора,
порядок проведения внутреннего аудита закупочной деятельности, а также
статистику).
Антимонопольная служба предлагает два варианта централизации
закупочной деятельности:
1. Передачу функции проведения закупочных процедур для
нескольких лиц одному уполномоченному лицу (в крупных структурах –
подразделению). При этом могут быть переданы полномочия:
по размещению информации и проведению процедуры закупки в
целях определения победителя;
по проведению полного цикла закупки, включая заключение
договора.
2. Проведение консолидированных закупок в соответствии с
соглашением нескольких лиц, определяющим соответствующий порядок.
Документы, регламентирующие взаимодействие и передачу
полномочий, должны быть опубликованы заблаговременно
9
.
9
Митьковская И.В. Контрактная система: закрытые способы осуществления закупок // Актуальные проблемы
гуманитарных и естественных наук. 2014. № 11-1. С. 248-253.
21
Поручение проведения процедур отдельным лицам, по мнению ФАС,
будет способствовать повышению профессионализма в этой сфере.
В целях предотвращения антиконкурентных действий ФАС предлагает
организаторам закупки:
1. Устанавливать в локальных нормативных актах запрет на
взаимодействие и передачу информации о ходе закупки, поступивших
предложениях, принятых решениях кому-либо из участников (за исключением
сведений, подлежащих открытому размещению).
2. Принимать меры по предотвращению конфликта интересов путем:
обязания сотрудников заказчика заявлять о таком конфликте (т. е. о
наличии каких-либо личных связей с экспертами, участниками);
включения в требования к участникам закупки декларации об
отсутствии конфликта интересов.
3. Обеспечивать независимость оператора электронной площадки от
заказчика.
В этой сфере с учетом обширной правоприменительной практики ФАС
предлагает применять следующие меры:
1. Установление обеспечения заявки на участие в закупке (как
правило, это задаток или независимая гарантия). При этом должны быть
регламентированы:
размер обеспечения (сопоставимый с предметом закупки и
максимальной ценой);
форма обеспечения (без ограничения конкуренции, в том числе в
сфере банковских услуг, – имеется в виду установление перечня банков,
которыми может быть предоставлена гарантия);
условия его предоставления, возврата и удержания (случаи и
порядок удержания);
срок (разумный, не превышающий срок проведения закупки).
22
2. Введение обеспечения исполнения обязательств по заключенному
договору. Здесь применимы все рекомендации, указанные для обеспечения
заявки. Также нужно учитывать, что:
Можно конкретизировать требование о надежности обеспечения
(уровень рейтинга банка, присутствие на рынке в течение определенного числа
лет и т. д.). Но если требованию будет соответствовать, например, только один
банк или оно не является разумно обоснованным (не подтверждает
надежность), то оно может быть признано антиконкурентным.
Разумным будет считаться срок обеспечения, включающий
гарантийный срок по договору.
Повышение разработанности условий договоров в части порядка
приемки исполнения, а также случаев и порядка взыскания неустойки
10
.
Рекомендации, данные в последнем абзаце п. 2 раздела VI Стандарта
касательно уменьшения размера обеспечения, замены одного обеспечения
другим, на наш взгляд, не являются универсальными.
Применение закона № 223-ФЗ показало, что свобода в установлении
способов и порядка закупки чревата высоким уровнем антиконкурентных
действий на всех этапах закупки, в отличие от контрактов, заключаемых по
более жестким требованиям закона № 44-ФЗ.
В тексте Стандарта можно отметить следующие явные отсылки к закону
№ 44-ФЗ:
1. Предложение о введении антидемпинговых мер при заключении
договоров (аналогия со ст. 37 закона № 44-ФЗ) – п. 4 раздела VI Стандарта.
2. Рекомендация об использовании методов, утвержденных приказом
МЭР от 02.10.2013 № 567, в соответствии с законом № 44-ФЗ, для установления
методики расчета начальной цены договора – п. 1 раздела VII Стандарта.
3. Рекомендации об установлении балльной системы оценки
соответствия установленным критериям заявок участников (можно сравнить с
10
Полбицына Л.Г. Нововведения закона о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
государственных и муниципальных нужд // Вопросы управления. 2013. № 4 (6). С. 100-104.
23
системой, установленной на основе постановления Правительства от 28.11.2013
№ 1085) – п. 5 раздела VII Стандарта.
Основным объектом критики в законе № 223-ФЗ является
предоставляемая им свобода усмотрения заказчику в вопросе выбора способа
закупки. ФАС предложила заказчикам устанавливать:
исчерпывающий перечень закупок;
критерии выбора заказчиком способа закупки;
требование о наличии обязательного обоснования необходимости
заключения договора с единственным поставщиком;
корректные требования к участникам закупки и порядок оценки
заявок.
При этом критерии выбора и соответствие им способов закупки
предложены антимонопольным органом:
1. При наличии функционирующего рынка и возможности сравнения
по ценам - аукцион.
2. При закупке технически сложных объектов или заказе сложных
работ с предъявлением особых требований к качеству - конкурс.
Для обеспечения неотложных нужд, при небольшой сумме договора -
запрос предложений (котировок)
11
.
Соответственно, можно сделать следующие выводы: заказчикам со
сложной спецификой деятельности, при которой круг возможных участников
очень ограничен и со срочными закупками (как, например, у новостных
агентств) необходимо ведение собственного перечня случаев закупки у
единственного поставщика, возможным только при закупках в рамках 223-ФЗ.
Таким образом, несмотря на то, что по экономическим показателям закон 44-
ФЗ опережает 223-ФЗ, некоторым организациям необходимо совершать
закупки в рамках 223-ФЗ.
11
Румянцева Е.Е. Трансакции и риски коррупции в государственных закупках // Финансы и кредит. 2014. № 42
(618). С. 20-26
24
Для того, чтобы ограничить возможность неэффективного расходования
средств в данном случае можно сделать следующее:
Во-первых ввести ограничения на сумму закупок, совершаемых у
единственного поставщика. Например, законодательно можно ввести
требования о том, что сумма контрактов с единственным поставщиком не
должна превышать сумму закупок, проведенных в рамках конкурентных
способов закупки. Заказчикам же в данной ситуации на данный момент следует
пользоваться нормами 223-ФЗ;
Во-вторых, практика показывает, что некоторым организациям
необходимы иные способы определения поставщика, отличные от тех, что
разрешены 44-ФЗ. Например, конкурентные переговоры. Спецификой многих
организаций является частое наличие необходимости в продукции или услуг, в
которых заказчику затруднительно определить их характеристики,
сформулировать подробные спецификации продукции и требуется проведение
переговоров с участниками закупки. Такой способ может быть предусмотрен в
рамках положения о закупках в 223-ФЗ, но невозможен при закупках в рамках
44-ФЗ. В связи с этим можно дать следующую рекомендацию: заказчикам,
которым необходимы иные способы осуществления закупки, отличные от тех,
что предусмотрены в 44-ФЗ, следует пользоваться нормами 223-ФЗ.
Таким образом, третьей рекомендацией является повышение
прозрачности закупочной деятельности. Со стороны государства необходим
усиленный контроль за информацией, размещенной на официальном сайте, с
последующими штрафными санкциями за нарушения, которые уже действуют в
рамках Административного Кодекса РФ.
1.3 Особенности осуществления закупочной деятельности
муниципальными органами
Органы местного самоуправления (далее ОМСУ) – это органы,
создаваемые муниципальным образованием, для осуществления им функций
публичного управления на своей территории в целях обеспечения публичных
25
интересов и решения вопросов местного значения. Являясь самостоятельным
уровнем власти на территории Российской Федерации, органы муниципальной
власти также самостоятельно осуществляют возложенные на них полномочия и
несут ответственность за их ненадлежащую реализацию. В силу этого, вопрос о
формировании материальной базы для реализации полномочий ОМСУ,
посредством закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных
нужд, осуществляемых за счет местного бюджета, является весьма актуальным.
Данное положение закрепляется ст. 54 ФЗ от 06.10.2003 г. №131 ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее №131-ФЗ).
Особую значимость приобретает вопрос касающийся деятельности ОМСУ в
рамках контрактной системы закупок в свете существенного изменения
законодательства в данной сфере, в частности в силу принятия ФЗ от 05.04.2013
г. №44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее № 44-ФЗ) и ФЗ
от 18.07.2011 г. №223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами
юридических лиц» (далее №223-ФЗ).
Данные формы осуществления муниципальных закупок, обладая
определенными схожими чертами, тем не менее, имеют различные механизмы
реализации
12
.
Приступая к рассмотрению категории совместных закупок, прежде
всего, необходимо обозначить правовое поле предстоящего анализа и
непосредственно дать определение данному термину. В соответствии с п.1 ст.
25 №44-ФЗ совместные закупки представляют собой действия, осуществляемые
двумя и более заказчиками при условии закупки ими одних и тех же товаров,
работ, услуг. При этом необходимо обозначить, что установленная в №44-ФЗ
формулировка «одних и тех же товаров, работ, услуг» не имеет как правового
закрепления, так и дефинитивной формы. В силу этого, при определении групп
товаров, работ, услуг, попадающих в соответствии со ст. 25 №44-ФЗ под
12
Соловьев М.С. Закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика: от размещения заказа к
контрактной системе // Налоги и финансовое право. 2014. № 4. С. 106-110.