23
бюджете, в частности. Тут устанавливается пиковая сумма государственного
долга; источники финансирования дефицита в бюджете, объемы
государственных гарантий. Также в конституционные обязанности президента
страны входит утверждение экономических, многочисленных программ
социальной направленности, финансирование на которые выделяется в
внутренних, а также внешних заимствований.
Федеральное собрание РФ выполняет многочисленные функции в качестве
законодательного органа власти. Эти функции тесно сопряжены с работой главы
государства по вопросам госдолга. Ранее было сказано о том, что посредством
закона «О федеральном бюджете¬, а также на основании специальных
правительственных программ могут быть установлены рамки государственных
заимствований на следующий год. В таком случае максимально точно можно
понять, какой будет последовательность исполнения программ в рамках долговой
государственной политики.
При анализе статей 108, а также 125 ГК РФ было установлено, что
Федеральному собранию поручено определить принципы, параметры
управления долгом, правила ведения долговой политики; аспекты применения
займов.
Примечательно, что в структурном плане Федеральное собрание обладает
рядом комитетов, работа которых характеризуется важнейшими этапами
стратегического характера: проведение правового и экономического анализа;
проработка, корректировка законопроектов, принимая во внимание лучшие
мировые практики.
В нашей стране управление госдолгом предусматривает включение в
работу ряда субъектов стратегического характера. Одним с таких субъектов
выступает правительство. По Статье 15 ФКЗ от 17.12.1997 года №2 «О
правительстве РФ¬ ему делегированы специальные полномочия в решении
указанного выше вопроса. Так, среди многочисленных задач, правительство
устанавливает принципы организации системы управления госдолгом; отвечает
за утверждение некоторых компонентов стратегии заемных операций на базе
24
целей бюджета, с учетом ограничений; определяет источники заимствования,
параметры займов, в целом.
Важно отметить тот факт, что российское правительство имеет
колоссальное воздействие на процедуру формирования кредитной политики не
просто в стратегическом плане управления госдолгом, но и активно выполняет
функции согласно статье 101 БК РФ на оперативном уровне.
Когда анализируется институциональная подсистема, нужно сказать, что
кроме перечисленных ранее участников выделяются некоторые иные субъекты.
Все они также играют важную роль в единой системе управления госдолгом.
Следовательно, Минфин РФ вступает в тесное взаимодействие с Министерством
экономического развития; последнее принимает участие в проработке программ
займов; взаимодействует с Федеральной службой финансовых рынков РФ, с
Минюстом РФ. Данные субъекты представлены в таблице 1.2 с обозначением
главных своих функций.
Таблица 1.2
Основные субъекты системы управления государственным долгом
Российской Федерации
Субъект
управления
Ключевые функции
Президент РФ
- определение стратегии долговой политики на краткосрочную и
долгосрочную перспективы;
- определение приоритетных направлений законотворчества в сфере
долговых взаимоотношений;
- лимитирование объемов заимствований и определение
источников финансирования дефицита бюджета;
- координация деятельности субъектов системы управления
госдолгом.
Федеральное
собрание РФ
- закрепление принципов ведения долговой политики;
- лимитирование объемов заимствований через разработку ФЗ «О
федеральном бюджете¬;
- утверждение программы внутренних и внешних заимствований;
- разработка и доработка законопроектов, их экономический и
правовой анализ.
Минюст РФ
- принятие участия в регламентации процессов управления
государственным долгом Российской Федерации.
Правительство РФ
- определение организационных основ системы управления
государственным долгом;
- конкретизация стратегии управления заимствованиями;
25
На основании анализа компетенций государственных органов власти,
которые участвуют в процедуре управления госдолгом, можно отметить
следующее: исполнительные органы власти, а также финансовые
специализированные организации имеют главные полномочия. Решения,
которые будут приняты на том или ином этапе жизненного цикла процедуры
управления госдолгом, как показано на рисунке 1.3 – могут предусматривать
несколько или сразу все проанализированные субъекты подсистемы.
Рис. 1.3 Жизненный цикл управления государственным долгом Российской
Федерации
26
В рамках упомянутого жизненного цикла могут возникать многочисленные
проблемы. В большинстве своем они обуславливаются несогласованностью
действий разных участников представленного процесса. Базовый источник –
отсутствие централизованной процедуры учета госдолга. Сложившееся
положение дел приводит к тому, что проводится разделение функций и
компетенций, обязанностей у субъектов, учреждений, которым по закону
полагается контролировать работу. Анализ практик таких стран, как
Великобритания, Швеция дает возможность проанализировать потенциал
передачи основной массы полномочий в сфере управления госдолга субъекту,
который не пребывает в подчинении у Министерства финансов России.
Установлено, что главная цель институциональной реформы в рамках
перестроения системы управления госдолгом, состоит не только в том, чтобы
усилить государственное воздействие на долговые отношения, не только в том,
чтобы контролировать долговые обязательства. Прежде всего, стоит задача –
понижать последовательно зависимость бюджета страны от экономических
колебаний, которые часто случаются на мировом рынке.
Важно признать тот факт, что в полной мере развивать большинство
важных аспектов долгового управления – невозможно, в принципе. Это приводит
к тому, что уже сегодня анализируемая выше система переживает кардинальные
трансформации. Для оптимизации процесса, в целом, лучше всего установить
поэтапную характеристику всех реформ.
Прежде всего, нужно осуществить мероприятия, направленные на
совершенствование системы управления долговыми обязательствами. Особенно
это касается части правовой сферы. Вместе с тем, эффективно разрабатывать
ежиную систему учета долговых обязательств, стратегического планирования и
прогнозирования долговой государственной политики.
Второй этап – перейти к централизованному менеджменту долговыми
обязательствами, в целом. Данный процесс нужно закрепить нормативно,
включить в функционал, рабочие механизмы уполномоченного органа.
27
Среди большого количества трудов теоретиков очень часто встречается
утверждение о том, что вопросы, связанные с управлением госдолгом,
проработаны не в полной мере. На практике это порождает определенные
проблемы в управлении таким долгом. Впрочем, в главном нормативно-правовом
акте – в Бюджетном Кодексе РФ – не были отражены какие-либо определения
единой системы управления. Самое главное, что нет толкования понятий
«обслуживание государственного долга¬, «управление госдолгом¬. Сказано
только о концепции единой системы управления, суть которой кроется в
проработке Государственной долговой книги РФ, как системы учета долговых
государственных обязательств.
Имеется практическая проблема, которая напрямую связана с исполнением
государством принятых на себя долговых обязательств. Речь идет об
использовании конкретных методов управления госдолгом. В теории это гласит
о том, что имеются коллизии между БК РФ и ГК РФ. Практически же возникают
проблемы соблюдения прав, как гражданских лиц, так и кредиторов. В качестве
примера рассматриваемого противоречия выступает статья 817 ГК РФ.
Напомним, что в ней действует запрет на разные изменения условий
государственных заимствований. Тут же отмечаем статью 105 БК РФ, которая
требует консенсуса в целях проведения реструктуризации госдолга. Впрочем, на
уровне государства нет правового механизма, согласно которому могла бы быть
достигнута подобная договоренность между сторонами – заемщиком и
кредитором.
На основании комплексного совершенствования правовой основы системы
управления госдолгом в России, связанной с определением противоречий, можно
гарантировать прозрачность при планировании расходов, а также при погашении
долга. Вместе с тем, можно будет получать текущую объективную, прогнозную
оценку той долговой ситуации, которая в конкретный момент времени
складывается внутри государства.
28
Не менее важный вектор перестроения системы менеджмента госдолгом в
России – переход на централизованное управление, на создание единой системы
управления. Основные преимущества такого подхода будут представлены ниже:
- можно активно вести долговую политику на основании накопившейся
задолженности, с учетом объемов государственных ресурсов, которые
выделяются на ее погашение;
- появляется множество новых методов управления активами.
После внедрения системы централизованного управления долгом РФ
удастся обеспечить грамотное, эффективное управление госдолгом. А это –
важный фактор экономической стабильности, а также государственной системы,
в целом.
Примечательно, что по этому вопросу правительство России определяет
цель, которая заключается в оптимизации системы управления долгом. Впервые
такие меры были предприняты в далеком 1990 году. Идея работы единой системы
управления – не новая; в мире есть подобные системы. Опыт иностранных
партнеров показывает, что применение подобной системы может одновременно
решать несколько задач на уровне государства. Так, понижаются расходы на
обслуживание госдолга; благоприятно исполняются долговые обязательства с
учетом сроков, объемов; внешний и внутренний долг могут замещаться согласно
принципам существования единой долговой политики, и так далее.
Установление главных целей в работе централизованной системе
заслуживает особого внимания в плане институциональной структуры такой
системы. Ряд теоретиков заявляет о том, что факт недостаточной развитости
исследуемой институциональной подсистемы выражается в том, что долговые
полномочия в полной мере концентрируются в руках одного субъекта, а это
приводит к негативным тенденциям в области государственных займов. Прежде
всего, такое положение дел обуславливается потенциальными проблемами в
процессе группировки разных долговых операций с функциями надзора,
контроля.
29
Практически бытует очень много точек зрения относительно того, как
достичь самого эффективного управления госдолгом. Но если учесть логику,
последовательность, то отмечается следующее: успех в данной области будет
зависеть только от знания о том, как точно управлять институциональными
параметрами в системе управления долгом. Ведь предстоит строго
консолидировать полномочия, связанные с долгом, проработать стратегию
погашения долга; это важная задача в решении указанного выше вопроса.
Очевидным становится тот факт, что перестроение системы управления долгом
– обязательный шаг на пути к улучшению результативности анализируемого
института, в целом.
Изучив результаты проведенного исследования, можно сделать несколько
выводов, касающихся системы управления государственным долгом Российской
Федерации:
1. Необходимость эффективного управления государственным долгом
становится все более актуальной в условиях современной экономической
ситуации. Российская Федерация должна разрабатывать стратегии,
способствующие снижению долговой нагрузки и обеспечению финансовой
устойчивости.
2. Одним из ключевых факторов управления государственным долгом
является контроль за его уровнем и структурой. Российской Федерации
необходимо постоянно анализировать состав долга, оценивать его динамику и
принимать соответствующие меры по его оптимизации.
3. Развитие финансовых механизмов и инструментов управления
государственным долгом является неотъемлемой частью эффективной системы.
Российская Федерация должна активно внедрять инновационные подходы, с
целью улучшения процесса управления долгом и минимизации рисков.
4. Важным аспектом управления государственным долгом Российской
Федерации является поддержание финансовой устойчивости страны. Для этого
необходимо диверсифицировать источники финансирования, разрабатывать
30
меры по снижению зависимости от внешних финансовых рынков и поощрять
развитие внутренних источников финансирования.
5. Необходимость обеспечения прозрачности и открытости в системе
управления государственным долгом Российской Федерации не вызывает
сомнений. Четкость и доступность информации о долге позволяют доверительно
относиться к мерам, принимаемым властями для управления долгом, и оценивать
их эффективность.
6. Систематический мониторинг и анализ результатов управления
государственным долгом Российской Федерации является важным этапом
процесса. Регулярная оценка и корректировка принимаемых мер позволяют
достичь наилучших результатов и обеспечить стабильность финансовой системы
страны.
Таким образом, для полного формирования системы управления долгом
необходимо постепенное ее преобразование. Это означает, что нельзя считать
успешным реформирование системы, если только одна из ее компонентов,
например, правовая подсистема, улучшена, но институциональная подсистема не
развита.
31
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ВНЕШНИМ
ДОЛГОМ РФ
2.1 Анализ динамики и структуры внешнего долга РФ
На сегодняшний день, конкретно 1 июля 2023 года, внешний долг
Российской Федерации достиг отметки в 343,3 миллиарда долларов США. Это
сокращение на 10,5% с начала 2023 года. Главной причиной снижения
задолженности было уменьшение кредитной нагрузки на различные секторы,
связанные с иностранными компаниями, включая выпуск еврооблигаций, а
также урезание денежных средств нерезидентов на счетах в российских банках.
Известно о том, что с 1.07.22 года долг государственных органов управления
перед нерезидентами сокращается примерно на 50.6%. Общие иностранные
обязательства Центробанка, а также частных банков понижается на 17.6%. У
других секторов внешний долг также был снижен на 26.7%.
Рис. 2.1. Годовые темпы прироста внешнего долга Российской
Федерации, %
В период с января по июнь 2023 года произошло улучшение финансовой
ситуации в нашей стране благодаря сокращению долга в национальной валюте.
Центральный фактор, который оказывает тут воздействие – это снижение суммы
долга по долговым суверенным ценным бумагам. Вместе с тем, отмечается
32
понижение внешнего долга в иностранной валюте. Преимущественно положение
дел тут продиктовано снижением долгосрочного кредитования, которое было
получено в рамках отношений, связанных с прямым инвестированием.
Рис. 2.2. Внешний долг Российской Федерации в национальной и
иностранной валютах, млрд долларов США
На данный момент при обсуждении управления государственным долгом,
особое внимание уделяется ряду важных аспектов:
1. Колоссальная сумма займов в национальной валюте, что вызывает
наращивание затрат, направляемых в обслуживание, погашение долга.
2. Проблематика рефинансирования госдолга, недостаток применения
рыночных финансовых инструментов.
3. Ограничение потенциалов для займов по причине санкций, негативного
кредитного рейтинга РФ. Все это также приводит к тому, что суммы внутренних
займов приходится увеличивать.
4. Неравномерная дифференциация долговой нагрузки на экономику, что
отвечает графику погашения внешнего госдолга РФ.
Кроме вышеуказанных факторов, важно указать на тревожные проблемы в
области управления государственным долгом. Необходимо отметить сложности,
связанные с качеством бюджетного планирования и контролем за
государственными заимствованиями, а также недостаточную ясность и