63
основной упор делался на предотвращение задолженностей даже при риске
макроэкономического удара.
Существовавшая система ценностей и иерархия бюджетной безопасности
призывали к принципу «госдолг — это плохо, накопление — это хорошо¬, что в
свою очередь затрудняло развитие и в условиях кризисов только усиливало
проблему.
Низкая эффективность использования государственных средств, отзвуки
финансового кризиса 1998 года, а также зависимость от международных
финансовых институтов и кредиторов стимулировали активное сокращение
государственных обязательств и накопление средств. В результате, соотношение
государственного долга России к валовому внутреннему продукту является
самым низким среди больших стран. Благодаря накопленным резервам
существует достаточное финансирование для решения насущных задач.
В 2023 году нет иного способа поддержать экономику, кроме как активное
финансирование из бюджета. Если бы государство сократило расходы в 2022
году, ВВП упал бы на 8-10%, вместо отрицательных 2-2,5%. Это является
нормой, так как США и Европейский союз в кризисное время перекладывают
частный долг и предпринимательскую инициативу на государство.
Исходя из данных на 1 марта 2023 года, у правительства имеется 6,5 трлн
рублей ликвидных резервов в ФНБ, исключая золотой запас, который составляет
4,1 трлн рублей. Кроме того, имеется около 8 трлн рублей в российских банках,
где ликвидные депозиты на сумму 5,3 трлн рублей (на 1 февраля, вероятно, к
марту их количество уменьшилось). По итогам получается, что в распоряжении
имеется как минимум 11,8 трлн рублей ликвидных активов.
Внешний рынок был исключен из списка возможностей, однако оставалась
перспектива заняться внутренним финансированием. Отчет о заимствованиях за
2020 год показал, что общий объем займов составил 4,6 трлн рублей. В 2021 году
этот показатель снизился до 1,73 трлн рублей, но в следующем, 2022 году, снова
вырос до 2,3 трлн рублей. Отмечается, что основное увеличение задолженности
произошло в ноябре-декабре месяцах.
64
По последним данным Счетной палаты, в 2022 году наблюдалось
значительное сокращение в объеме внешнего государственного долга России.
Этот факт означает прекращение трехлетнего тренда увеличения долга. Счетная
палата опубликовала свои исследования в начале марта 2023 года.
В 2022 году внешний государственный долг России составил 4,039 трлн
рублей, что на 396 млрд рублей меньше, чем в предыдущем году. Счетная палата
уточнила, что общий государственный долг РФ за 2022 год составил 22,82 трлн
рублей. Отмечается, что удалось снизить долю этого долга по отношению к ВВП
на один процентный пункт до 17,1%.
Согласно экспертам, государственный долг России остается на безопасном
уровне, и его доля в ВВП является минимальной среди всех стран, входящих в
состав «Большой Двадцатки¬ (G20). Представители Счетной палаты пояснили,
что значение долга до 20% от ВВП считается безопасным. Они также отметили,
что во многих развитых странах уровень государственного долга превышает
100% от ВВП, однако это не оказывает значительного влияния на устойчивость
экономики. В результате 2022 года внутренний государственный долг России
составил 18,78 миллиарда рублей.
Согласно новому законопроекту о федеральном бюджете на 2023 год и
плановый период 2024-2025 годов, ожидается рост государственного долга
России с 2023 по 2025 годы. По прогнозам, к концу 2023 года объем
государственного долга составит около 25,369 трлн рублей, а в 2024 году и 2025
году увеличится до 27,679 трлн рублей и 29,94 трлн рублей соответственно. При
этом доля внутреннего долга составит 81,6%, 82,4% и 83,5% от общего объема
госдолга в 2023, 2024 и 2025 годах соответственно. Таким образом, за
предстоящий трехлетний период планируется поддержание государственного
долга России на безопасном уровне, то есть ниже 20% от ВВП. Значительный
прирост ожидается в области внутреннего долга России. К 1 января 2024 года
прогнозируется его увеличение до огромных 20,697 трлн рублей. Что касается
внешнего долга, то его предельное значение составит $66,6 млрд или 63,4 млрд
евро. Однако, согласно прогнозам на 1 января 2025 года, ожидается
65
дополнительное увеличение внутреннего долга до 22,804 трлн рублей, а внешний
долг достигнет отметки в $68,1 млрд или 63,1 млрд евро.
Для того чтобы уровень риска был как можно меньше, специально отдается
предпочтение консервативному подходу в рамках государственной кредитно-
денежной политики. Этот подход дополняется объективными параметрами
отечественной экономики, где выделены некоторые аспекты:
- отечественная экономика характеризуется высоким уровнем
государственного капитализма – то есть, государство активным образом
вмешается в разные секторы экономики. Так, доля государственного сектора в
производстве ВВП в основных отраслях экономики достигает порядка 30%.
Поддержка столь высокого уровня государственного капитализма – есть
центральное условие в рамках обеспечения финансовой независимости самого
правительства. По большому счету, государство может исполнять публично
важные функции за счет применения собственных финансов. Это лишний раз
подтверждается наличием резервов, стабилизационным фондом.
- Однако, в России все еще существует ограниченный доступ к внутренним
заемным средствам. Наш фондовый рынок не достиг оптимального уровня как в
плане капитализации, так и в плане институциональной поддержки
профессионального долгосрочного инвестирования.
- Рестриктивная фискальная политика была успешно осуществлена, и это
не привело к необузданному росту бюджетных расходов. Вне зависимости от
широко распространенного мнения в политической и научной сферах о
возможности ускорения экономического роста и решения ключевых социальных
проблем через увеличение государственных расходов, данная гипотеза не была
проверена в данном исследовании.
С учетом того, что существует множество факторов, в России политика
государственного долга в течение длительного времени характеризовалась
минимальными рисками. Согласно оценкам экспертов, в январе 2022 года можно
отметить неопределенность, которая обусловлена санкциями. Поэтому оценка
считается в дальнейшем неуместной.
66
Таблица 2.3
Классификация и оценка рисков государственной долговой политики
Российской Федерации по состоянию на январь 2022 года
16
По сравнению с низкой вероятностью того, что все риски в полной мере,
связанные с долговой политикой, будут реализованы, последствия от
осуществления того или иного риска по отдельности оцениваются как главные
или умеренные. Приоритетное внимание целесообразно уделить именно анализу
политических рисков. Эксперты утверждают о том, что исполнение таких рисков
– умеренно будет влиять на систему национальной безопасности. Однако
вероятность реализации данного риска является и высокой в сравнении с
прочими рисками. Покрытие риска – крайне сложная тут задача, так как
государственные органы власти, которые осуществляют управление
внешнеполитическим рисками, в полной мере не могут контролировать
ситуацию.
Важность угроз национальной безопасности в рамках долговой
государственной политики показана наглядно в сведениях, касающихся
16
Составлено автором по материалам экспертного опроса
67
суверенного национального долга – в рейтинге РФ, в изменениях показателя за
десять последних лет (2012-2021 гг., см. таблицу 2.4).
Таблица 2.4
Флуктуации суверенного кредитного рейтинга России
17
Агентство
Рейтинг
Прогноз
Дата
S&P
CC
отрицательный
наблюдение
на
Март 17 2022
Fitch
C
нет
Март 08 2022
Moody's
Ca
отрицательный
Март 06 2022
Moody's
B3
для пересмотра
Март 03 2022
S&P
CCC-
отрицательный
наблюдение
на
Март 03 2022
Fitch
B
отрицательный
наблюдение
на
Март 02 2022
S&P
BB+
отрицательный
наблюдение
на
Февр 27 2022
Moody's
Baa3
пересмотр
Февр 25 2022
Fitch
BBB
стабильный
Авг 09 2019
Moody's
Baa3
стабильный
Февр 08 2019
S&P
BBB-
стабильный
Февр 23 2018
Moody's
Ba1
положительный
Янв 25 2018
Fitch
BBB-
положительный
Сент 22 2017
S&P
BB+
положительный
Март 17 2017
Moody's
Ba1
стабильный
Февр 17 2017
Fitch
BBB-
стабильный
Окт 14 2016
S&P
BB+
стабильный
Сент 16 2016
Moody's
Ba1
отрицательный
Апр 22 2016
Moody's
Ba1
отрицательный
наблюдение
на
Март 04 2016
Рейтинг Российской Федерации, насколько можно сказать, подвержен
значительной нестабильности. Несмотря на краткие периоды времени, когда он
выступает с положительными значениями, в целом он остается низким. Невзирая
на меры государства, направленные на обеспечение безопасности
государственной долговой политики и рисков, связанных с невозможностью или
задержками в выплате долгов и обслуживании, отсутствие прогрессивных
тенденций в международной оценке кредитоспособности России как
17
Составлено автором по материалам официальных публикаций международных рейтинговых
агентств
68
суверенного заемщика явно указывает на значительные недостатки в
экономической политике, которые отрицательно влияют на потенциал и
достижения в области экономического роста.
Военные, а также политические события в России в 2022 году, а также
прогнозируемые санкции от Запада – все это требует принятия мер,
направленных на эффективное управление внешним и внутренним госдолгом
России. Прежде всего, должны быть предприняты следующие действия:
оказывать поддержку главным представителям частного сектора в области
обеспечения долговой стабильности; сократить зависимость от международной
практик в долговой государственной политике. Ранее в мире не было практики
применения санкций к государственному долгу, корпоративным займам и
платежным системам государства. Как постоянный член Совбеза ООН, Россия
полагает, что такие санкции – неправомерные.
Но санкции против России, которые были введены в 2022 году и
продолжают вводиться по сей день – очень сильные. Многие научные
исследования подтверждают их важность в плане глобального экономического
развития, несмотря на то что они разрушают экономическую безопасность
России. Беспрецедентность, уникальность санкций состоит в том, что они
введены без учета экономической, а также социальной целесообразности. Так
считают в России, однако на Западе – мнение противоположное.
К сожалению, на практике было установлено, что указанные соображения
не обладают достаточной прочностью. Враждебные иностранные государства,
действуя с злым умыслом, блокируют выплаты по российскому внешнему долгу
и замораживают за рубежом размещенные финансовые резервы, вызывая таким
образом ситуацию оспоримого дефолта по внешнему государственному долгу
РФ. В обычных условиях такое событие само по себе было бы невозможно.
Очевидно, что признание на официальном уровне дефолта, а также
дальнейшее применение организационных, законных мер будет рассмотрено, а
также принято на основании юридической практики. Обсуждение итогов
судебных разбирательств выходит за черты юридической, экономической науки.
69
Тем не менее, реальные риски, реальные угрозы национальной экономической
безопасности демонстрируют, что долговая государственная политика не всегда
принимает во внимание угрозы, потенциальные вызовы. Против России санкции
действовали и до 2022 года. Сначала в 2016 году ввели санкции, а потом начали
действовать угрозы введения санкции против заемных государственных
операций России. Частично их реализовали в форме ограничения доступа к
долгосрочным займам на международных финансовых рынках.
Также некоторые компании, которые были собственностью государства,
попали под финансовые ограничения; проведение трансграничного
финансирования усложнилось, так как повлияли остальные санкции.
Получается, что стратегия финансирования некоторых компаний не давала
возможности развивать, устанавливать, поддерживать финансовые связи с
российскими правительственными партнерами. Ведь были колоссальные риски
на уровне страны, угрозы репутации; действовало множество других факторов.
Финансовая интеграция в ЕАЭС систематически замедлялась. Это была
вынужденная мера, направленная на защиту основных национальных интересов
РФ в области внешнего заимствования. Та или иная мера имела важное звено
внутри анализируемой стратегии. Кроме прочего, сегодня правительство имеет
средства для привлечения займов на финансовых рынках так называемых
дружественных стран.
Было предложено интегрировать цифровые инновации в финансовые
международные отношения с целью обогащения данного комплекса мер, с
опорой на долговые обязательства РФ, Цифровые технологии сегодня открывают
колоссальные перспективы для многопланового, точного анализа факторов,
рисков, сопряженных с долговой политикой. Вместе с тем, это дает возможность
оптимизировать управление расчетами, платежами; получать доступ к
капитальным рынкам. Цифровые решения в международных финансовых
отношениях помогают повысить степень прозрачности, а также эффективности,
развивать экономическую независимость страны.
70
Нельзя также не отметить тот факт, что даже сегодня не проводится
многоплановый анализ долговой государственной политики, в рамках которой
бы учитывались риски, угрозы экономической безопасности. Вместе с тем,
отмечается отсутствие публикаций на темы недопущения, урегулирования
характерных рисков. На самом деле, такие действия ранее попросту
ограничивались периодической информацией, поступающей от Центробанка о
финансовой стабильности РФ, что всегда указывало на низкий уровень риска.
Министерство финансов и Центробанк применяют разные оценочные методы в
плане внешнего долга. Согласно принципам действия рыночной экономики,
долговая государственная политика не должна предусматривать заимствований
со стороны частного сектора. Такое положение дел обуславливается тем, что
правительство, а также прочие публичные органы власти не имеют полномочий
в плане политики заимствований корпоративного сектора. Будучи сторонниками
данной позиции, вне зависимости от того, насколько она справедлива или нет,
отмечаем: контроль долговой устойчивости со стороны Центробанка по факту не
релевантный при достижении целей управления национальной безопасностью.
В результате произошедших событий в 2022 году вопросы о недостаточной
реализации национальной безопасности в области государственных
заимствований стали актуальными. Выявленные противоречия и пробелы
приводят к размышлениям о несостоятельности текущего инерционного подхода
к управлению долговой политикой. Эти факты также подтверждают
необходимость стратегического и всестороннего подхода в достижении целей в
данной сфере. Поэтому рекомендуется отказаться от рассмотрения событий 2022
года как случайность, для того чтобы стимулировать развитие системы
управления, основанной на экономической безопасности и долгосрочной
политике.
71
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ВНЕШНИМ ДОЛГОМ РФ
3.1 Мировой опыт и российская практика управления государственным
долгом
В настоящее время, когда российское общество претерпевает перемен,
существенное значение приобретают принципы стимулирования социально-
экономических факторов страны и макроэкономических составляющих. Однако,
наиболее действенным средством стимулирования российской экономики
является применение бюджетной политики и регулирование ее показателей.
Краеугольным камнем в экономической системе государства является
федеральный бюджет, оказывающий значительное влияние на развитие всех сфер
общественной жизни.
Весьма активная государственная политика, которая призвана
стимулировать экономическое, а также социальное развитие, вызывает рост
расходной части федерального бюджета, после чего – его дефицит. Вот почему
государство постепенно внедряет инструменты финансирования бюджетного
дефицита, с учетом того, что также растет государственный долг [1].
Государственный долг – ключевой инструмент для полного понимания
практики управления государственным долгом. Он представляет собой сумму
финансовых заимствований, которые страна и ее управленческие органы
получают для погашения бюджетного дефицита. Государственный долг
выполняет роль неотъемлемого элемента в функционировании страны. Он
предназначен специально для покрытия такого бюджетного дефицита.
Так, если анализировать госдолг, можно отметить, что в рамках
экономической науки данная категория получает двоякую трактовку. Прежде
всего, это определенный недостаток эффективного государственного
управления, как инструмент, позволяющий снизить до минимума риски в рамках
бюджетной политики. Добавим, что высокий уровень профицита бюджета также
не эффективен для государства, ведь резервы государства не могут применяться
72
в целях повышения благосостояния населения. Госдолг может возникать по
причине действия государственных программ, с учетом работы реального
экономического сектора, активной социальной поддержки граждан и так далее.
В рамках настоящего исследования был проведен анализ параметров
отношения госдолга к ВВП ряда стран мира, в том числе – РФ (рисунок 3.1). На
графике видно, что Россия стоит на 28 позиции среди 40 стран по сумме
внешнего долга. Было также акцентировано внимание на том, что такие державы,
как Япония, США, Великобритания имеют также высокий уровень госдолга.
Впрочем, тут речь идет о мировых лидерах по уровню экономического,
социального развития, по уровню жизни населения, в целом.
Рис. 3.1 Размер общего государственного долга стран мира, не учитывая ВВП
Государственный долг Российской Федерации выделяется своей
уникальной спецификой, которая включает в себя несколько основных
составляющих. Первой являются государственные ценные бумаги, такие как
облигации федерального займа и другие подобные финансовые инструменты.
Второй элемент состоит из государственных гарантий, предоставленных