64
ГЛАВА 3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОПТИМИЗАЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ
ВНУТРЕННЕГО АУДИТА В ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ ХМАО-
ЮГРЫ
3.1. Оценка состояния и перспектив развития внутреннего аудита
Изменения Бюджетного кодекса, касающиеся исключения из числа
бюджетных полномочий ГА(А)БС полномочий по организации
и осуществлению внутреннего финансового контроля, можно рассматривать как
положительное явление, поскольку созданную к сегодняшнему дню систему
внутреннего финансового контроля (ВФК) можно характеризовать как излишне
формализованную, что привело и к формальному отношению к самому
внутреннему финансовому контролю. Конечно, от ВФК, точнее, от внутреннего
контроля (ВК) отказываться не надо, так как за последние годы разработаны
различные механизмы его осуществления как на федеральном, так
и на региональном и местном уровнях, внедрены автоматизированные средства
контроля, подготовлены кадры и приняты другие меры. Исключение же ВФК
из бюджетного полномочия и выведение из-под контроля со стороны органов
Г(М)ФК позволят существенно снизить заформализованность мероприятий
в рамках осуществления контроля внутри ГА(А)БС, и их руководители смогут
действовать более свободно. По своей сути ВК — это чисто управленческий
инструмент руководителя, который был, есть и будет. Без управленческого
контроля ни одна организация просто не может функционировать.
Кроме того, Законом № 199 в БК РФ закрепляется новая норма о том, что
внутренний финансовый аудит будет осуществляться согласно федеральным
стандартам. Данные стандарты сейчас разрабатываются Минфином России
в соответствии с утвержденной в конце 2018 года программой (Программа
разработки в Министерстве финансов РФ федеральных стандартов внутреннего
финансового аудита на 2018–2020 гг." (утв. Минфином России 14 ноября
2018 года). Одним из таких стандартов будет регламентировано, что при
проведении ВФА осуществляется оценка ВФК и готовятся рекомендации
65
по повышению его эффективности.
Главный вопрос, который сейчас стоит перед идеологами реформирования
ВФК и ВФА, — как интегрировать наработки в области ВФК в общую систему
ВК. Основное изменение, которое должно состояться, — это чтобы система
ВК была направлена не только на финансовые вопросы, но и на все подсистемы
управления организации государственного сектора (управление кадрами,
управление материальными ресурсами, управление информационными
технологиями, управление реализацией государственных программ и т. д.). При
такой трансформации контроля от некоторых атрибутов ВФК необходимо
отказаться, поскольку они и стали причиной формального подхода к его
организации и осуществлению. Но также есть и наработки, которые необходимо
сохранить и развивать в дальнейшем.
На наш взгляд, в первую очередь стоит отказаться от существующих
условно универсальных (единообразных) карт ВФК. В настоящее время карты
ВФК в том виде, в котором они утверждены, представляют интерес скорее для
внешних проверяющих, а не для руководства организаций. Кроме того,
их ведение — это дополнительная нагрузка на сотрудников и руководителей
ГА(А)БС.
Например, в карте ВФК указана подлежащая контролю операция, которая
состоит из большого количества действий и к тому же выполняется не за один
день. Возникает вопрос: как технически руководитель будет проверять,
осуществляют ли сотрудники контроль в соответствии с утвержденной картой
ВФК? Рассмтрим процесс осуществления ВФК на примере операций
«Формирование ОБАС» (ОБАС) и «Формирование заявки на кассовый расход
по установленной форме» (Заявка). Так, в соответствии с приказом Минфина
России № 356 (Приказ Минфина России от 7 сентября 2016 года № 356
«Об утверждении Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего
финансового контроля».) в карте ВФК должны быть отражены в том числе
следующие позиции:
‒ метод контроля;
66
‒ периодичность контроля;
‒ контрольные действия;
‒ способ контроля.
Обе эти операции контролируются методом «Самоконтроль»
с периодичностью для ОБАС — «по мере поступления предложений», для
Заявки — «по мере подготовки заявок». Контрольные действия, применяемые
к данным операциям, — «проверка правильности и полноты заполнения формы,
сверка данных, визирование документа уполномоченными и должностными
лицами». К заявке применяется еще и проверка соблюдения срока составления.
Способ контроля для обеих операций — «сплошной».
Кроме того, согласно постановлению № 193 и приказу № 356 на данный
момент ВФК осуществляется на основе соответствующей карты. И может
возникнуть ситуация, когда начальник подразделения видит какой-то недостаток
в проведении операции, которая не включена в карту ВФК. Контроль
он осуществит и без ее использования. Следовательно, можно сделать вывод,
что такая катра внутреннего контроля не является эффективным инструментм.
В то же время карта ВК может быть утверждена, если сотруднику
необходимо периодически сверяться с исходными данными, формулами для
расчета и т. п. В таком случае не для непосредственного начальника, не для
руководства ГА(А)БС, не для внешнего проверяющего, а для специалиста,
который выполняет данную операцию, может быть нужен некий аналог
технологической карты. Такие карты существуют давно почти во всех отраслях
производства. То есть карта ВК по конкретной операции (она может называться
инструкцией, технологической картой и т. п.) необходима в случае, если
выполнение такой операции может вызвать затруднение. Данная карта
находится у сотрудника на рабочем месте, и он пользуется ей постоянно. Карты-
шпаргалки целесообразно внедрять для использования неопытными (вновь
пришедшими) сотрудниками, так как для них многие операции являются
сложными.
Начальник отдела может составить свою карту ВК, например, если его
67
подчиненные выполняют большое количество сложных процедур и операций.
Но если это стандартные процедуры, которые осуществляются изо дня в день,
то необходимость в введении указанного документа отпадает. То есть
руководитель сам должен решить, нужна ли ему или его сотруднику карта
ВК и какая.
Так, например, инструкция по использованию программного обеспечения
нужна для того, чтобы минимизировать риски совершения ошибок. Сотрудник
изучает данную инструкцию, работает в соответствии с ней, и только в случае
возникновения затруднения он обращается к более опытному коллеге или
непосредственному начальнику. Таким образом, инструкция будет выполнять
роль карты ВК. Но это искусственное выделение карты контроля, потому что при
нормальной организации рабочего процесса такая инструкция должна быть.
То есть руководитель должен организовать работу подчиненных
и убедиться в том, что все необходимое для выполнения операций (действий)
доступно сотрудникам на рабочем месте, а не формально писать в карте ВК, что
он контролирует и как. Причем необходимость формирования таких карт можно
решать индивидуально по каждому сотруднику, в зависимости от выполняемых
им обязанностей, опыта, квалификации и т. д.
На наш взгляд, следует отказаться и от регистров (журналов) ВФК. Если
журнал ВФК ведется в структурном подразделении, то непонятно, для чего
заносить в него информацию о недостатках, которые устранены сразу же после
их обнаружения. Непосредственный начальник допустившего ошибку
сотрудника знает о выявленных недочетах, а вышестоящему руководству,
осуществляющему контроль за деятельностью подразделения в целом, нет
необходимости вмешиваться в его работу. Данные о выявленных нарушениях
и их устранении, которые сейчас требуется заносить в регистр ВФК, опять же
нужны внешнему проверяющему, но не руководителю. Поэтому для начальника
подразделения ведение регистра — непродуктивная деятельность, отнимающая
время у него и его сотрудников. Сейчас, как правило, в графах таких журналов
значатся только пометки «проверено, замечаний нет». Это как раз один
68
из примеров того, как ГА(А)БС обходят нынешнее формальное требование
по ведению регистров (журналов) ВФК.
В основе системы ВК должна лежать система управления рисками,
поэтому не надо отказываться от уже имеющихся наработок в сфере оценки
и минимизации рисков. Риск — это вероятное событие, которое может
случиться, а может не случиться. Риски оцениваются исключительно
субъективно, и градация вероятности их наступления нужна для систематизации
работы. При этом вид градации должен определять для себя тот, кто эти риски
оценивает, а не какой-то вышестоящий орган. Ключевой посыл заключается
в том, что подходы к оценке рисков внешнего проверяющего и сотрудника
организации априори различаются. Возможна ситуация, когда начальник отдела,
оценив какой-то риск как высокий, предпринял дополнительные действия по его
минимизации, а внешний проверяющий, которому неизвестно о предпринятых
мерах, тоже оценивает данный риск как высокий, хотя вероятность его
реализации в результате принятых мер значительно снизилась. Наглядным
примером этого служит назначение опытного сотрудника куратором над новым
сотрудником, о чем проверяющий может не знать.
Предположим, риск формирования недостоверной бухгалтерской
отчетности может быть как высоким, так и низким. При формировании
бухгалтерской отчетности вероятность совершения ошибки в середине месяца
более низкая по сравнению с составлением такой отчетности в последний день
месяца. Риски должны быть оценены, но каждый для себя должен выстроить
свою систему оценки. Потому что если бы это можно было формализовать,
то процесс оценки рисков стал бы автоматическим без учета субъективных
факторов.
3.2 Планирование внутреннего аудита с применением федеральных и
внутренних стандартов организации
Опубликованы два федеральных стандарта внутреннего финансового
69
аудита. В первом из них
1
раскрыты определения, принципы и задачи
внутреннего финансового аудита (ВФА), в другом закреплены права и
обязанности должностных лиц при проведении ВФА.
Субъектом внутреннего финансового аудита является структурное
подразделение или уполномоченное должностное лицо (работник) главного
администратора (администратора) бюджетных средств, наделенное
полномочиями осуществлять внутренний финансовый аудит.
К методам внутреннего финансового аудита относят аналитические
процедуры, инспектирование, пересчет, запрос, подтверждение, наблюдение,
мониторинг процедур внутреннего финансового контроля.
Деятельность субъекта внутреннего финансового аудита и членов
аудиторской группы основывается на принципах законности, функциональной
независимости, объективности, компетентности, профессионального
скептицизма, системности, эффективности, ответственности и стандартизации.
Указанная деятельность должна быть направлена на решение задач,
определенных стандартом, в следующих целях:
‒ оценки надежности внутреннего финансового контроля,
осуществляемого в главном администраторе (администраторе) бюджетных
средств, а также подготовки предложений по организации такого контроля;
‒ подтверждения достоверности бюджетной отчетности и соответствия
порядка ведения бюджетного учета единой методологии бюджетного учета,
составления, представления и утверждения бюджетной отчетности, а также
ведомственным (внутренним) актам;
‒ повышения качества финансового менеджмента.
Стандарт о правах и обязанностях должностных лиц при проведении ВФА
2
1
Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21.11.2019 № 196н «Об
утверждении федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Определения,
принципы и задачи внутреннего финансового аудита» (рег.№ 56863)
2
Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21.11.2019 № 195н «Об
утверждении федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Права и обязанности
должностных лиц (работников) при осуществлении внутреннего финансового аудита» (рег. №
56862)
70
Стандарт определяет права и обязанности должностных лиц при
проведении ВФА, которыми являются:
‒ должностные лица (работники) субъекта ВФА (уполномоченное
должностное лицо (работник) главного администратора (администратора)
бюджетных средств, наделенное полномочиями проводить ВФА;
‒ субъекты бюджетных процедур;
‒ привлеченные к проведению аудиторского мероприятия должностные
лица (работники) главного администратора (администратора) бюджетных
средств.
Должностные лица (работники) субъекта ВФА при подготовке к
проведению и проведении аудиторских мероприятий наделены правами, в
частности:
‒ получать от субъектов бюджетных процедур необходимые документы и
фактические данные, информацию, связанные с объектом ВФА, в том числе
письменные или устные объяснения;
‒ получать доступ к программам и информационным ресурсам,
обеспечивающим исполнение бюджетных полномочий главного
администратора (администратора) бюджетных средств или
‒ содержащим информацию об операциях (действиях) по выполнению
бюджетной процедуры;
‒ посещать помещения и территории, которые занимают субъекты
бюджетных процедур;
‒ консультировать субъектов бюджетных процедур.
Помимо прочего, руководитель аудиторской группы вправе:
‒ подписывать и направлять субъектам бюджетных процедур запросы о
представлении документов и фактических данных, информации, необходимых
для ВФА;
‒ обсуждать с субъектами бюджетных процедур, являющимися
руководителями структурных подразделений главного администратора
(администратора) бюджетных средств, вопросы,
71
‒ связанные с проведением аудиторского мероприятия;
‒ подготавливать и представлять на согласование руководителю субъекта
ВФА предложения по программе аудиторского мероприятия.
Кроме перечисленного выше, руководитель субъекта ВФА может, в том
числе:
‒ привлекать к проведению аудиторского мероприятия должностное лицо
(работника) главного администратора (администратора) бюджетных средств или
эксперта, а также включать
‒ привлеченных лиц в состав аудиторской группы;
‒ по результатам проведенной оценки бюджетных рисков вносить
изменения в программу аудиторского мероприятия (за исключением изменения
срока проведения аудиторского мероприятия в части даты его окончания);
‒ обсуждать с руководителем главного администратора (администратора)
бюджетных средств вопросы, связанные с проведением аудиторского
мероприятия.
Субъекты бюджетных процедур имеют право:
‒ ознакомиться с программой аудиторского мероприятия;
‒ получать разъяснения у членов аудиторской группы по вопросам,
связанным с проведением аудиторского мероприятия;
‒ получать информацию о результатах проведения аудиторского
мероприятия;
‒ представлять письменные возражения и предложения по результатам
проведенного аудиторского мероприятия.
Кроме того, стандартом установлены обязанности должностных лиц
(работников) субъекта ВФА, руководителя аудиторской группы, руководителя
субъекта ВФА, а также самих субъектов бюджетных процедур.
В соответствии с прошедшими изменениями предлагается создать отдел,
который будет заниматься непосредственно вопросами аудита. Опираясь на
вышеперечисленные стандарты, составим план внутреннего аудита на 2020 год
для избирательной комиссии Ханты-Мансийского автономного округа – Югры
72
(Приложение 7).
3.3. Оценка эффективности предложенных мероприятий
В России бюджетный учёт играет очень важную роль. В первую очередь
это объясняется тем, что Российская система государственной власти –это
развитая и масштабная структура органов. А именно данный факт подразумевает
под собой процесс распределения денежных средств из бюджета по различным
направлениям деятельности.
Всё вышесказанное свидетельствует о том, что для эффективного и
рационального использования бюджетных денег необходима надёжная система
контроля и анализа направлений расходования выделенных субсидий, а с
решением такой задачи хорошо справляется внутренний контроль.
Согласно положениям бюджетного законодательства Российской
Федерации, государственный финансовый контроль является контрольной
деятельностью по определению и подтверждению законности исполняемых в
экономическом субъекте финансовых, хозяйственных и бюджетных операций, с
возможностью применения мер принуждения, а также ответственности
административного или уголовного характера. Контроль данного рода является
последующими, так как обобщённо можно сказать, что происходит процесс
изучения и анализа легитимности уже свершившихся операций в бухгалтерском
учёте, оценка качества их исполнения, что, в свою очередь, оказывает прямое и
непосредственное влияние на эффективность расходования денежных средств из
бюджетов различных уровней органами исполнительной власти, и, как следствие
на устойчивое развитие государства.
В общем виде можно сделать вывод о том, что органы государственного
финансового контроля через фиксацию различных финансовых нарушений
сигнализируют о выявленных в системе бюджетного учёта недостатках. В любом
случае, для достижения наибольшей эффективности расходования бюджетных
средств в дополнение к существующей общей системе государственного
73
финансового контроля необходимо организовывать внутренний финансовый
контроль и аудит на ведомственном уровне непосредственно в органах
исполнительной власти. Они должны представлять из себя полноценнуюсистему
предупреждения и пресечения нарушений в финансовой и бюджетной сферах
для конкретных государственных органов.
Кроме того, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации
высшие государственные органы исполнительной власти имеют права, в
соответствии с которыми они могут заниматься распределением расходной
составляющей отечественных бюджетов различных уровней между своими
подведомственными учреждениями и подотчётными организациями. Данный
факт означает, что высшие органы государственной исполнительной власти в
России получают статус главных администраторов бюджетных средств, что, в
свою очередь, наделяет их полномочиями по организации процесса проведения
внутреннего финансового контроля с целью соблюдения внутренних стандартов
и процедур подведомственными учреждениями и подотчётных организациями.
В обобщённом формате можно выделить следующие основные задачи,
которые решаются внутренним финансовым контролем:
1. Устранение или недопущение недочетов по срокам и качеству
предоставляемых задокументированных и отчётных данных, необходимых для
корректного составления и исполнения бюджетов Российской Федерации
различных уровней.
2. Компетентное управление бюджетными рисками, то есть теми
событиями, которые оказывают отрицательное влияние на исполнение
различных процедур, необходимых для составления государственных бюджетов
разных уровней.
3. Своевременное определение, устранение и пресечение всех возможных
нарушений отечественного бюджетного законодательства.
4. Обеспечение предоставления полной и достоверной информации для
целей составления бюджетной отчетности главным администратором
бюджетных средств. Данный процесс подразумевает своевременное проведение