4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ .......................................................................................... 13
1.1. Формы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления .................................................................................... 13
1.2. Модели взаимодействия органов государственного и муниципального
управления ............................................................................................................. 21
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ................. 33
2.1. Принципы и структуры, осуществляющие взаимодействие между
органами государственной власти и местного самоуправления Псковской
области.................................................................................................................... 33
2.2. Анализ практики взаимодействия между органами государственной
власти и местного самоуправления Псковской области ................................... 42
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И МЕХАНИЗМЫ ОПТИМИЗАЦИИ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ............................................... 52
3.1. Проблемы во взаимодействии органов государственной власти и органов
местного самоуправления .................................................................................... 52
3.2. Механизмы оптимизации взаимодействия органов государственной
власти и органов местного самоуправления ...................................................... 58
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 73
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ........................................... 79
ПРИЛОЖЕНИЕ………………………………………………………………….85
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Проблематика взаимодействия органов
государственной власти Российской Федерации и органов местного
самоуправления муниципальных образований на современном этапе их
развития является весьма актуальной во всех отношениях.
От качественного и слаженного механизма взаимодействия зависит
эффективность работы как органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, так и органов местного самоуправления в
муниципальных образованиях, а значит, в конечном счете, и уровень
жизнеобеспечения населения муниципальных территорий.
Местное самоуправление осуществляется в организационно-правовых
рамках муниципальных образований на всей территории Российской
Федерации.
Местное самоуправление – это форма осуществления российским
народом своей власти, предоставленной им самим же принятой
Конституцией Российской Федерации. Составные элементы местного
самоуправления:
1) власть местного самоуправления, как и любого института власти,
носит публичный характер;
2) местное самоуправление обеспечивается в тех пределах, которые
установлены Конституцией РФ, федеральным законодательством и законами
субъектов Российской Федерации;
3) населению муниципальных территорий дозволено самостоятельное и
под свою ответственность решение вопросов местного значения;
4) население муниципальных территорий вопросы местного значения
решает непосредственно и (или) через органы местного самоуправления;
5) местное самоуправление действует из интересов проживающего на
муниципальной территории населения, учитывая исторические и иные
местные традиции.
6
Под вопросами местного значения понимаются вопросы:
1) которые связаны с интересами муниципального населения и
ориентированы на непосредственное обеспечение его жизнедеятельности на
муниципальной территории;
2) решением которых население занимается самостоятельно и под свою
ответственность и (или) передает такое право органам местного
самоуправления.
Органы местного самоуправления муниципальных образований могут
формироваться двумя способами:
1) избираться непосредственно населением муниципального
образования на прямых, всеобщих и тайных выборах;
2) создаваться представительным органом (советами депутатов)
муниципального образования, избранного гражданами напрямую. Органы
местного самоуправления муниципальных образований при этом наделяются
собственными полномочиями, которые позволяют им решать вопросы
местного значения на муниципальной территории.
Под муниципальным образованием принято понимать территорию, на
которой осуществляется местное самоуправление. Существует разные виды
муниципальных образований (всего этих видов семь):
1) сельское поселение, которое может состоять из одного или
нескольких населенных пунктов (поселков, сел, деревень, станиц, кишлаков,
аулов, хуторов);
2) городское поселение – это город или поселок, на территории
которого осуществляется местное самоуправление;
3) муниципальный район, объединяющий в своем составе несколько
сельских и (или) городских поселений, а также так называемую
межселенную территорию, которая находится вне границ поселений;
4) городской округ – он представляет собой городскую территорию, на
которой осуществляется местное самоуправление;
7
5) внутригородская территория (внутригородское муниципальное
образование) городов федерального значения;
6) городской округ с внутригородскими муниципальными
образованиями – это, как правило, крупные промышленные и экономические
центры, являющиеся административными центрами субъектов Российской
Федерации;
7) внутригородской район как внутригородское муниципальное
образование в административных центрах субъектов Российской Федерации.
В зависимости от своего статуса муниципальное образование имеет
конкретный круг вопросов местного значения, которые оно призвано решать
в интересах местного населения. Федеральным законодательством перечень
вопросов местного значения закреплен за каждым видом муниципального
образования.
Вопросам местного значения, а также полномочиям органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения посвящена
отдельная глава Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации». При этом перечень
вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем
внесения соответствующих изменений и дополнений в данный федеральный
закон.
Органы местного самоуправления муниципальных районов и
городских округов могут быть, по согласованию с ними, наделены на
основании специального закона отдельными государственными
полномочиями, которые они должны будут исполнять. С этой целью
органами государственной власти Российской Федерации или субъекта
Федерации передаются органам местного самоуправления соответствующие
материальные и финансовые ресурсы, за рациональным и целевым
использованием которых ведется внешний контроль со стороны органов
государственной власти.
8
Роль и место местного самоуправления в государстве определены
Конституцией Российской Федерации. Одно из конституционных положений
гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через
органы государственной власти и органы местного самоуправления» (статья
3).
В Российской Федерации местное самоуправление не только
признается, но и гарантируется государством. Следовательно, в обществе,
согласно Конституции Российской Федерации, действуют институты
публичной власти, которые независимы друг от друга. Оба они составляют
основу конституционного строя России.
В Конституции Российской Федерации заложены два
основополагающих принципа местного самоуправления:
1) местное самоуправление в пределах своих полномочий,
установленных ему государством, самостоятельно;
2) органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти страны (статья 12).
Следует отметить, что проблемам местного самоуправления посвящено
целый ряд научных трудов российских ученых. В настоящее время
некоторые исследователи конституционного и муниципального права
склоняются к тому, чтобы признать следующее: самостоятельность местного
самоуправления и его органов в системе публичной власти России носит
относительный характер.
Ведущие принципы организационной обособленности органов
местного самоуправления от системы органов государственной власти,
самостоятельности в отведенных местному самоуправлению пределах,
сохраняют силу конституционных положений. Вместе с тем они не
устраняют иерархическое соподчинение, носящее в основном политическое и
финансовое содержание, низового публичного института власти институту
9
публичной власти верхнего уровня, какими являются органы
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Автономное правовое положение института местного самоуправления
муниципальных образований в условиях существования государства может
сохраняться и развиваться только в тех пределах, которые ему установят
органы государственной власти. Государство принимает законы о местном
самоуправлении, государство устанавливает правила, по которым местное
самоуправление действует.
Другие исследователи полагают, что органы местного самоуправления,
исполняя волю государства, сами становятся частью системы
государственного управления. В этих утверждениях прослеживается
параллель с советами народных депутатов и их исполнительно-
распорядительными органами, действующими в советский период и которые
действительно были частью государственной системы управления на
низовом уровне публичной власти.
В связи с этим исследователи всесторонне изучают проблему
взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных
образований с органами государственной власти, в том числе на уровне
субъектов Российской Федерации. Речь идет о теории и практике
взаимодействия этих двух институтов публичной власти на современном
этапе развития России.
Особый интерес представляют научные труды и монографии ведущих
исследователей конституционного и муниципального права России: С.А.
Авакьяна, А.С. Автономова, Н.П. Алешковой, С.В. Арбузова, О.И.
Баженовой, Г.В. Барабашева, Л.Ф. Болтенковой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялиной,
В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Н.В. Джагарян, Ю.А. Дмитриева, Н.А.
Емельянова, Е.П. Забелиной, А.В. Ильиных, С.Д. Князева, А.М. Кононова,
А.Н. Костюкова, А.Н. Котова, О.Е. Кутафина, А.А. Ларичева, Т.Н. Михеевой,
И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, В.В. Таболина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева,
10
Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, О.Е. Шишкиной, Е.С. Шугриной, С.Е.
Чаянова, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина и других ученых.
Непосредственно проблемам взаимодействия органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
посвящен ряд диссертационных исследований российских ученых.
Например, Н.П. Седых изучал проблемы взаимодействия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления на опыте Санкт-Петербурга и Ленинградской
области. Для анализа взят период до реформ местного самоуправления,
осуществленных в 2000-е годы. Критически рассмотрена модель местного
самоуправления, принятая в указанных субъектах Российской Федерации. По
мнению автора, наблюдается наметившееся отдаление государственной
власти от населения, которая возникла в результате взятого курса на
обособление органов местного самоуправления от системы государственной
власти. Основное внимание обращено на специфику деятельности органов
государственной власти города федерального значения во взаимоотношениях
с органами местного самоуправления муниципальных образований,
функционирующих во множестве микрорайонов Санкт-Петербурга.
К сожалению, иногда выходят в свет вузовские учебники и учебные
пособия по государственному управлению и местному самоуправлению
муниципальных образований без разделов, посвященных проблемам
взаимодействия разноуровневых институтов публичной власти в нашей
стране, их взаимозависимости и взаимовлияния друг на друга. В лучшем
случае эти вопросы в учебных изданиях освещаются скупо, в сжатой форме.
Поэтому весьма актуальны исследования общественных отношений
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления в сфере жизнеобеспечения местного населения,
обоюдную взаимосвязь и взаимозависимость в их целенаправленной
деятельности на муниципальных территориях.
11
Без создания эффективного института взаимодействия органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления
муниципальных образований сложно, а порой и невозможно практически,
повысить уровень жизни местного населения и улучшить ее качество на
муниципальных территориях.
Следовательно, актуализация проблем взаимодействия органов
государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного
самоуправления муниципальных образований в современный период
политической централизации управления страной выдвигает спрос на
дальнейшее их исследование.
Объектом исследования является взаимодействие органов
государственной власти и местного самоуправления.
Предметом исследования является анализ проблем взаимодействия
органов государственной власти и местного самоуправления Псковской
области.
Целью исследования является изучение теоретико-методологических
основ анализа и регулирования взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления Псковской области.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
- рассмотреть формы взаимодействия органов государственной власти
и органов местного самоуправления;
- определить модели взаимодействия органов государственного и
муниципального управления;
- изучить принципы и структуры, осуществляющие взаимодействие
между органами государственной власти Псковской области и местного
самоуправления г. Пскова;
12
- провести анализ практики взаимодействия между органами
государственной власти Псковской области и местного самоуправления г.
Пскова;
- определить проблемы во взаимодействии органов государственной
власти и органов местного самоуправления;
- выявить механизмы оптимизации взаимодействия органов
государственной власти и органов местного самоуправления.
Методологические основы исследования составляют фундаментальные
концепции и парадигмы, а также общенаучные: метод индукции и дедукции,
метод сравнений и аналогий, метод системного анализа, метод обобщений,
метод исторического подхода, сравнительно-правовой и формально-
юридический методы.
Новизна проведенного исследования обусловлена концептуальным
обогащением системы знаний взаимодействия органов государственной
власти и органов местного самоуправления. В частности, в первой главе
определены теоретические основы взаимодействия органов государственной
власти и органов местного самоуправления. Во второй главе проведен анализ
взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления на примере Псковской области. В третьей главе описаны
проблемы и механизмы оптимизации взаимодействия органов
государственной власти и органов местного самоуправления.
Структура исследования состоит из введения, трех глав, включающих в
себя шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
13
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Формы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления
Органы государственной власти регулируют деятельность местного
самоуправления в формах, которые представлены на рисунке 1.
Рисунок 1. Формы взаимодействия органов государственной
власти с органами местного самоуправления
Законодательное регулирование деятельности местного
самоуправления осуществляется государством путем формирования
правовой базы, включая законодательное определение территорий и границ
муниципальных образований, предметов ведения и полномочий.
Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления
осуществляется путем наделения его имуществом и финансовыми
средствами и использования механизмов налогового и бюджетного
регулирования.
Органы государственной власти обязаны создавать необходимые
условия для становления и развития местного самоуправления,
содействовать населению в осуществлении права на местное