14
самоуправление. Государственная поддержка осуществляется посредством
соответствующих федеральных и региональных программ.
В соответствии с Федеральным законом 2003 года (ст. 3) федеральные
органы государственной власти и органы государственной власти субъектов
РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на
осуществление местного самоуправления. Они могут быть ограничены
федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях
защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности
государства.
Система государственных гарантий прав местного самоуправления
включает в себя общие и специальные гарантии. Под общими гарантиями
понимают законодательные нормы, гарантирующие соблюдение тех или
иных прав. В качестве примеров можно привести такие законодательные
положения, как недопустимость решения вопросов о территориях и границах
муниципальных образований без учета мнения населения, недопустимость
осуществления местного самоуправления органами государственной власти,
социальные гарантии для муниципальных служащих, право на создание
ассоциаций и союзов муниципальных образований, право муниципальных
образований на собственную символику и т.д.
Государственная поддержка местного самоуправления и наделение
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями, создание в субъекте Российской Федерации совета
муниципальных образований и реализация представительными органами
муниципальных образований права законодательной инициативы в
законодательном органе субъекта РФ
1
.
Также это создание совместных координационных, консультационных,
совещательных и других органов, которые действуют как временно, так и
1
Чапайкина И.Г. Региональная власть и местное самоуправление [Текст] // Государственная власть и
местное самоуправление. – 2017. - № 6. – С. 22.
15
постоянно и, конечно, контроль и надзор органов власти за деятельностью
органов местного самоуправления.
Можно сказать, что программы государственной поддержки местного
самоуправления способствуют реализации политики государства по
отношению к местному самоуправлению, проведению реформ и устойчивому
социально-экономическому развитию муниципальных образований.
Одной из самых эффективных форм взаимоотношений органов
государственной власти и органов местного самоуправления становится
сотрудничество через ассоциации и альянсы муниципальных образований
2
.
В результате этого органы местного самоуправления смогут точнее
выразить, а потом довести до сведения государственных органов насущные
проблемы.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами
государственной власти в Российской Федерации основываются на модели
взаимодействий, где ключевым звеном является идея взаимозависимости и
сотрудничества. Центральные и местные органы власти включены в
сложную систему взаимоотношений, в которой акцент делается на взаимное
влияние. Политические процессы в центре и на местах тесно взаимосвязаны.
Модель взаимодействий характерна для России, но, реализуя ее на практике,
необходимо учитывать и особенности российского законодательства, и
особенности становления новой российской государственности и
муниципальных образований. Основные направления взаимодействия
органов государственной власти субъектов РФ и органов местного
самоуправления:
- правовое регулирование организации и деятельности местного
самоуправления;
2
Дементьева О.А. Правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления с субъектами экономической деятельности в инвестиционной сфере при
осуществлении капитальных вложений [Текст] / О.А. Дементьева // Журнал российского права. – 2015. - №
7. – С. 92.
16
- разработка и принятие региональных программ развития местного
самоуправления;
- дальнейшее разграничение компетенций государственных органов и
органов местного самоуправления;
- обеспечение финансово-экономической основы местного
самоуправления;
- содействие сохранению и развитию исторических и иных местных
традиций;
- защита прав граждан на осуществление местного самоуправления
(рисунок 2).
Рисунок 2. Взаимодействие органов государственной власти и
органов местного самоуправления
Для власти ассоциация муниципальных образований – это организация,
через которую можно одновременно обращаться ко всем ее членам и
выработать общую политику в отношениях с местным самоуправлением.
17
Муниципальные образования создают союзы не столько для того,
чтобы повысить эффективность в работе органов местного самоуправления,
сколько для решения проблем или в целях объединения усилий. В
соответствии с этим муниципальные образования совместно анализируют и
решают проблемы о потребности объединиться друг с другом и о данной
организации.
В соответствии Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(ст. 66)
3
в каждом субъекте РФ образовывается совет муниципальных
образований.
Организация и деятельность советов муниципальных образований
субъектов исполняется в соответствии с Федеральным законом «О
некоммерческих организациях». В соответствии с ним регистрация советов
муниципальных образований производится органами юстиции
4
.
Статус и полномочия объединений муниципальных образований в этом
случае определяется такими учредительными документами, как, устав
советов муниципальных образований.
Советы образований самостоятельно расширять свою компетенцию
или получать полномочия от органов местного самоуправления не смогут.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» определяет полномочия съезда
совета муниципальных образований субъекта.
Таким образом, съезд совета муниципальных образований субъекта
РФ
5
:
3
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон
от 06.10.2003 № 131-ФЗ [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Дата
обращения: 26.07.2019.
4
Дементьева О.А. Правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления с субъектами экономической деятельности в инвестиционной сфере при
осуществлении капитальных вложений [Текст] / О.А. Дементьева // Журнал российского права. – 2015. - №
7. – С. 94.
5
Дементьева О.А. Правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления с субъектами экономической деятельности в инвестиционной сфере при
18
- выбирает органы управления совета муниципальных образований
субъекта РФ;
- заявляет устав совета муниципальных образований субъекта РФ;
- осуществляет другие возможности, которые определены уставом
совета муниципальных образований субъекта РФ;
- устанавливает порядок и размеры взносов для деятельности совета
муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления
совета.
Совет муниципальных образований не имеет право вторгаться в
деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет
муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное
сотрудничество на территории субъекта РФ, а также защищать интересы
муниципалитетов в органах государственной власти субъекта РФ,
участвовать в работе на уровне региона, организовывать совместную
деятельность, обмениваться информацией и своим опытом, участвовать в
осуществлении региональных программ.
Руководство советом муниципальных образований реализовывает
исполнительный орган.
Контроль за предпринимательской деятельностью осуществляет
ревизионная комиссия. Для ликвидации совета муниципальных образований
создается специальная ликвидационная комиссия.
Система по совершенствованию гражданского законодательства, а
также те коренные изменения, которые на ее основе внесены в Гражданский
Кодекс РФ, позволяют выявить принципы и метод правового регулирования,
которые распространяют свою власть на отношения предмета гражданского
права, в том числе предпринимательства.
Законодательство закрепляет за представительными органами местного
самоуправления право законодательной инициативы.
осуществлении капитальных вложений [Текст] / О.А. Дементьева // Журнал российского права. – 2015. - №
7. – С. 98.
19
Представительный орган любого типа муниципального образования
имеет право вносить в законодательный орган государственной власти
субъекта РФ проекты новых законов, а также специальные предложения по
улучшению норм существующих законов, замечания по законопроектам
6
.
При принятии законов, которые затрагивают интересы местного
самоуправления или населения муниципальных образований, органы
государственной власти субъектов РФ должны проводить консультации с
органами местного самоуправления и учитывать мнение других.
В то же время органы местного самоуправления гарантируют
исполнение законов и иных нормативных правовых актов на территории
своего муниципального образования.
Таким образом, органы местного самоуправления и органы
государственной власти взаимодействуют в процессе законотворчества.
Сейчас наблюдается развитие следующих форм сотрудничества
органов государственной власти и органов местного самоуправления, как
создание координационных, консультационных, совещательных временных и
постоянных рабочих групп, и комиссий и совместная разработка, и
реализация планов и программ
7
.
Местное самоуправление и государственная власть реализуют свое
социальное назначение.
Между государственной и муниципальной властью основной задачей
является государственная власть, которая состоит в установлении правовых
основ организации местного самоуправления. Все остальные виды
регулирующего воздействия государственной власти на местное
самоуправление являются необязательными.
6
Чапайкина И.Г. Региональная власть и местное самоуправление [Текст] // Государственная власть и
местное самоуправление. – 2017. - № 6. – С. 25.
7
Дементьева О.А. Правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления с субъектами экономической деятельности в инвестиционной сфере при
осуществлении капитальных вложений [Текст] / О.А. Дементьева // Журнал российского права. – 2015. - №
7. – С. 99.
20
При этом государство не теряет своей возможности опосредованно, с
помощью влияния на других участников взаимоотношений и оказывать свое
управляющее воздействие. Зачастую оно эффективнее, чем прямое
администрирование.
Также одной из важных форм воздействия государства на местное
самоуправление становится осуществление надзора за законностью работы
органов и должностных лиц местного самоуправления.
Контроль за соблюдением органами местного самоуправления
Конституции РФ
8
, федеральных конституционных законов, федеральных
законов, уставов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных
образований, муниципальных правовых актов реализовывают разные
государственные органы.
Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственно-властными полномочиями может осуществляться в форме
передачи и форме делегирования. Передача – это способ регулирования
полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо
полномочие государственного органа исключается из его компетенции и
включается в компетенцию органа местного самоуправления. В процессе же
делегирования государственный орган предоставляет принадлежащее ему
право решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на
один раз, на определенный срок или бессрочно
9
.
Таким образом, ценность и назначение гражданского права состоят в
том, что оно используется как правовое средство налаживания и
деятельности системы стимулирования производства материальных, а также
духовных благ.
Практика показывает, что наиболее эффективным средством
стимулирования производства, направленного на удовлетворение
8
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) [Электронный
ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Дата обращения: 27.10.2019.
9
Муниципальное управление: учебное пособие / В.Н. Парахина, Е.В. Галеев, Л.Н. Ганшина. – 3-е изд.,
перераб. – М.: КНОРУС, 2016. – С. 474.
21
разнообразных потребностей, является эквивалентность товарно-денежного
оборота.
1.2. Модели взаимодействия органов государственного и
муниципального управления
Весьма разнообразны взаимоотношения органов государственной
власти и органов местного самоуправления. В теории муниципального
управления выделяется три базовые модели взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
Первая «модель партнерства» была обоснована в ХIХ веке в трудах Дж.
Ст. Милля. В ней отношения местных и центральных властей – это
отношения равноправных партнеров, которые преследуют цели и
предоставляют нужные услуги.
Под местным управлением понимают в основном «органический
элемент самовыражения соответствующего местного сообщества»
10
.
Эту концепцию считают идеалистической, т.к. интересы государства и
местных сообществ не совпадают. Данное разногласие государственных и
местных интересов имеется первоначально как противоречие целого и его
части. Государственная власть выступает в размахах региона
центростремительным условием, в отличие от него местное самоуправление
является фактором центробежным.
В основе местного самоуправления заложен конфликт с
государственной властью, однако противоречия, являются источником
развития, поэтому разногласие имеет в себе и созидательное начало.
В результате изложенного выше, можно сделать вывод, «модель
партнерства» может рассматриваться в виде цели, достичь которую
невозможно, но движение к ней позволяет улучшить уже сложившуюся
10
Чадаев А.И. Взаимодействие органов государственного управление и органов местного самоуправления
[Электронный ресурс] // Материалы VIII Международной студенческой электронной научной конференции
«Студенческий научный форум». – 2017. – С. 162.
22
ситуацию государственных органов центра, регионов и органов местных
сообществ.
Обычно моделям партнерства противопоставляется «агентская
модель». Здесь отношения между центральными и местными властями
рассматриваются как отношения агента и принципала, т.е. упор делается на
роль центра в отношениях с местным управлением.
Местные органы – это инструмент, посредством которого центральное
правительство осуществляет на местах свой политический курс. Местное
управление становится «всего лишь административным средством
осуществления управленческих функций на местах, которое нацелено не
столько на обеспечение местного представительства, сколько на
предоставление услуг»
11
.
Государство же, которое является поручителем производительности
социально-экономической и общественной жизни, и имеет полное право
руководить деятельностью органов местного управления, будучи
призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых
гражданам.
Данная модель отражает настоящее положение вещей. Таким образом,
государственная централизация гарантирует преимущества единого
управления, свободного от местных политических споров, и позволяет
понизить сущность местных служб.
Однако местное самоуправление перестает им быть, т.к. не обладает
самодостаточностью в своих полномочиях. Агентская модель отмеряет
уровень зависимости органов местного самоуправления от органов
государственной власти, но и не устанавливает механизма реализации
данной зависимости.
Указанные модели отталкиваются из прямо обратных установлений,
поэтому появляется идея создания усредненной модели, которая сочетает в
11
Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / О.Е. Кутафин, В.И.
Фадеев. – 3-е изд., пеpеpаб. и доп. – Москва: Проспект: Велби, 2017. – С. 116.
23
себе достоинства агентской и партнерской деятельности. В основе этой
модели лежит теория зависимости мест и государства, или «модель
взаимозависимости».
В этих отношениях не последнюю роль играет личностный фактор и
правильный выбор стратегии. Таких же отношений придерживается и
британский ученый Т. Бирн, который отмечает, что «в настоящее время
местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни
как его равноправные партнеры»
12
.
Правительство контролирует парламент, и имеет способности
достигать принятия законов, которые бы регулировали и направляли
деятельность муниципальных органов. В свою очередь, местные
представительные органы обладают самостоятельным мандатом, которые
получены от избирателей, собственными финансовыми источниками,
законодательно закрепленной за ними компетенцией
13
.
Не только местные органы оказываются зависимы от правительства,
например, в общей поддержке, финансовых субсидиях, законодательного
регулирования, но при реализации политического и экономического курса на
местах правительство попадает в определенную зависимость от местной
власти.
Поэтому, «модель взаимозависимости» можно назвать синтетической,
т.к. она объединяет элементы первой и второй модели и, способна быть
ориентиром в совершенствовании отношений государства и местного
самоуправления, в том числе связи органов государственной власти и
органов самоуправления.
Таким образом, ценность и назначение гражданского права состоят в
том, что оно используется как правовое средство налаживания и
12
Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России
[Текст] / А.А. Шлихтер. – Москва, 2017. – С. 98.
13
Чапайкина И.Г. Региональная власть и местное самоуправление [Текст] // Государственная власть и
местное самоуправление. – 2017. - № 6. – С. 27.