24
функционирования системы экономического стимулирования производства
материальных, а также духовных благ.
Практика показывает, что наиболее эффективным средством
стимулирования производства, направленного на удовлетворение
разнообразных потребностей, является эквивалентность товарно-денежного
оборота.
Эти отношения органов государственной власти и местного
самоуправления происходят по нескольким направлениям. В юридической
науке эти направления взаимодействия получили наименование структурно-
функциональных связей и согласно, специфики организации
государственной власти и местного самоуправления, взаимоотношения
между их органами осуществляются сверху вниз; снизу-вверх; и по
горизонтали
14
.
Поэтому, между органами государственной власти и местного
самоуправления имеются следующие связи:
– субординационные – это регулирование сверху вниз, от
вышестоящего уровня власти – к нижестоящему. Данные связи возникают,
при установлении органами государственной власти правовых основ
местного самоуправления в регионе;
– реординационные связи – это упорядочение снизу-вверх, от
нижестоящего уровня власти – к вышестоящему. Причем каждой
субординационной связи в управленческих отношениях соответствует
реординационная связь. Примером такой связи может быть законодательная
инициатива представительных органов местного самоуправления в
законодательном органе субъекта РФ. Данная связь соответствует
субординационной связи, которая заключается в принятии законодательным
14
Дементьева О.А. Правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления с субъектами экономической деятельности в инвестиционной сфере при
осуществлении капитальных вложений [Текст] / О.А. Дементьева // Журнал российского права. – 2015. - №
7. – С. 101.
25
органом государственной власти субъекта законов, в свою очередь
регулирующих местное самоуправление в данном регионе;
– координационные связи. Данные связи – это упорядочение 2-х и
более равностоящих субъектов. В данной схеме между органами
государственной власти и органами местного самоуправления
взаимоотношения имеют горизонтальный характер
15
.
Примером могут служить согласованные и совместные действия по
осуществлению государственных и региональных программ; проведение
совместных совещаний как единовременно, так и постоянно; формирование
координационных органов; организационное и техническое обеспечение
выборных кампаний, правопорядка и другие действия, которые носят
договорной характер
16
.
Самым распространенным способом реализации координационных
связей становится принятие органами власти и местного самоуправления
правовых актов. На практике только координационные связи являются
значительными во взаимоотношениях органов государственной власти и
местного самоуправления.
Концепция совершенствования гражданского законодательства, а
также те коренные изменения, которые на ее основе внесены в Гражданский
Кодекс РФ, позволяют выявить принципы и метод правового регулирования,
которые должны распространять свою силу на все отношения предмета
гражданского права, в том числе и отношения предпринимательства.
Конституция РФ
17
заложила основы взаимодействия органов
государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты
местного самоуправления, поэтому органы местного самоуправления
15
Дементьева О.А. Правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления с субъектами экономической деятельности в инвестиционной сфере при
осуществлении капитальных вложений [Текст] / О.А. Дементьева // Журнал российского права. – 2015. - №
7. – С. 107.
16
Чапайкина И.Г. Региональная власть и местное самоуправление [Текст] // Государственная власть и
местное самоуправление. – 2017. - № 6. – С. 29.
17
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) [Электронный
ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Дата обращения: 27.10.2019.
26
функционируют в постоянном взаимодействии с государственными
органами.
Формы данных отношений могут быть разнообразными. Это может
быть информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное
решение общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание
совместных координирующих органов (согласительных комиссий,
консультационных и совещательных постоянных и рабочих групп).
Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и
органов местного самоуправления полагается не столько на подчинении,
сколько на заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения
качества жизни. Взаимодействие между органами государственной власти и
местного самоуправления происходит по направлениям, которые носят
название структурно-функциональных связей.
Эффективное взаимодействие органов государственной власти
субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления имеет
большое значение для обеих сторон, поскольку способствует
территориальному развитию и более успешному решению задач публичного
управления. Данный тезис подтверждается исследователями: так, Н.В.
Малявкина утверждает, что особая актуальность совместных согласованных
действий региональных органов государственной власти с муниципальными
органами обусловлена «не только историческим и культурным, но, прежде
всего, территориальным единством»; кроме того, она отмечает, что от
качества взаимодействия зависит процесс развития местного самоуправления
на территории субъекта Российской Федерации
18
. Е.Г. Корж и С.Н.
Макаренко, отмечают, что следует «трактовать органы государственного
управления и органы местного самоуправления как элементы единой
системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей
18
Малявкина Н.В. Пути оптимизации взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с
органами местного самоуправления // Исторические, философские, политические и юридические науки,
культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2017. № 1-2. С. 120-122.
27
жизнедеятельность общества как единого целого», и большое значение при
этом придают взаимодействию государственных органов и местного
самоуправления
19
.
М.В. Власова, исследуя рассматриваемую тему, провела
классификацию, в соответствии с которой помимо прямого взаимодействия
региональных органов государственной власти с органами местного
самоуправления, предусмотренного законодательством, оно осуществляется
косвенным путем через механизмы кураторства и деятельность ассоциаций
муниципальных образований
20
.
Поскольку каждый субъект Российской Федерации по-своему
уникален, в зависимости от экономических, политических, природно-
климатических и иных условий взаимодействие региональных органов
государственной власти с органами местного самоуправления в каждом
регионе имеет свои особенности. Для изучения современных практик
взаимодействия региональных органов государственной власти с органами
местного самоуправления в рамках настоящего исследования был проведен
экспертный опрос представителей профильных органов субъектов
Российской Федерации относительно форм и инструментов взаимодействия с
органами местного самоуправления, успешно используемых в регионе или
являющихся его отличительной особенностью.
Результаты исследования показали, что важнейшим направлением во
взаимодействии региональных органов государственной власти с органами
местного самоуправления являются бюджетно-финансовые отношения. В
субъектах Российской Федерации они проявляются в развитии проектов
партисипаторного бюджетирования, предоставлении субсидий из
региональных бюджетов в поддержку местных инициатив, совместной
реализации органами государственной власти и органами местного
19
Корж Е.Г., Макаренко С.Н. Взаимодействие органов государственной власти с органами местного
самоуправления // Известия ЮФУ. Технические науки. 2017. № 6 (143). С. 196-201
20
Власова М.В. Нормативные основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления// Развития территорий. 2017. № 3 (9). С. 48-51.
28
самоуправления различных программ, в том числе, их совместном
финансировании, отношениях, связанных с осуществлением переданных
государственных полномочий, финансовой поддержке лучших
муниципальных практик. Например, в Республике Саха (Якутия) по итогам
ежегодных отчетов перед населением о работе исполнительных органов
государственной власти региона Правительство региона заключает
соглашения с муниципальными районами и городскими округами по
социально-экономическому развитию муниципальных образований; по
итогам проведенного ими анализа, за 2018 год все 36 заключенных
соглашений были признаны эффективными.
В 2018 году в 44 регионах осуществлялась реализация проекта по
поддержке местных инициатив, содержанием, которого является финансовая
поддержка на конкурсной основе инициатив, подготовленных и
осуществляемых при широком участии и софинансировании со стороны
населения. К примеру, в Нижегородской области данный проект реализуется
с 2013 года, Саратовская область является участником проекта с 2017 года. В
Саратовской области уполномоченными органами по вопросу реализации
проекта поддержки местных инициатив являются Министерство финансов
Саратовской области и Министерство по делам территориальных
образований Саратовской области. Министерством по делам
территориальных образований оказывается содействие муниципальным
образованиям области в организации и проведении собраний граждан по
вопросам участия в конкурсном отборе, в подготовке конкурсных заявок,
министерство осуществляет прием заявок, проверку полноты
представленного пакета документов; органы исполнительной власти области
участвуют в конкурсном отборе проектов для грантовой поддержки местных
инициатив. И.С. Анцыферова отмечает, что развитие механизмов
инициативного бюджетирования позволяет достичь социальных эффектов,
полезных как для населения как непосредственного благополучателя, так и
29
для органов местного самоуправления и органов государственной власти
региона
21
.
Поскольку для эффективного управления важно сохранять доступность
власти для населения и обеспечивать многообразие форм участия населения
в осуществлении местного самоуправления, еще одной формой
взаимодействия органов государственной власти регионов с органами
местного самоуправления является развитие института сельских старост. В
ответах Вологодской и Ленинградской областей особенно подчеркнули
развитие института сельских старост, указывая, что их опыт в данной сфере
является передовым и наиболее успешным. Региональные органы
государственной власти осуществляют мониторинг лучших практик по
развитию института сельских старост, изучают и анализируют информацию,
проводят мероприятия с органами местного самоуправления по данной теме,
оказывают органам местного самоуправления консультативное содействие.
Развитие и поддержка территориального общественного
самоуправления также выделено регионами как одно из важных направлений
совместной деятельности органов местного самоуправления и органов
государственной власти в субъекте Российской Федерации. В Саратовской
области в 2017 году был успешно реализован проект «Школа
территориального общественного самоуправления Саратовской области», в
котором принимали участие слушатели из 11 муниципальных районов
области. В данном проекте, организованном Ассоциацией «Совет
муниципальных образований Саратовской области», информационную,
экспертную, консультационную, методическую поддержку оказало
Министерство по делам территориальных образований Саратовской области.
В Республике Якутия также традиционной формой самоорганизации граждан
на части территории сельских поселений является туелбэ, деятельность
которых стимулирует социально-экономическую активность и занятость
21
Анцыферова И.С. Социальные эффекты инициативного (партисипаторного) бюджетирования //
Государственное и муниципальное управление: ученые записки. 2017. № 4. С. 231-234.
30
старшего и среднего поколений в городских и сельских поселениях. Развитие
форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного
самоуправления позволяет укрепить доверие населения к власти в целом, в
том числе, к государственной власти, поэтому данное направление
деятельности важно для субъекта Российской Федерации.
Интересный опыт взаимодействия региональных органов
государственной власти с органами местного самоуправления отмечен в
ответе Департамента по местному самоуправлению Администрации
Губернатора Свердловской области, где уже более 20 лет действует институт
администраций управленческих округов. Территория области условно
поделена на 5 управленческих округов – частей, объединяющих от 12 до 32
муниципальных образований (за исключением города Екатеринбурга),
сопоставимых по численности населения. Администрации управленческих
округов оценивают социально-экономическое развитие муниципальных
образований во всѐм комплексе, в том числе, с учѐтом текущей социально-
политической ситуации и организации местного самоуправления. Кроме
того, ежемесячно, в соответствии с утверждаемым графиком, каждое
министерство проводит День министерства как минимум в одном
муниципальном образовании. В ходе Дня министерства проходят совещания
с руководителями органов местного самоуправления, встречи с жителями,
посещения профильных объектов и учреждений, проведение личных
приѐмов граждан. Я.П. Силин, анализируя тенденции развития местного
самоуправления в Свердловской области, указывает, что, принимая во
внимание территориальные диспропорции в регионе, необходимо не только
развивать отдельные малые города, но также это говорит о необходимости
«полномасштабного освоения территории Свердловской области,
строительстве новых точек роста на основе муниципальных образований»
22
.
22
Силин Я.П. Современные тенденции развития местного самоуправления в Свердловской области //
Вестник Южно-уральского государственного университета. Серия: экономика и менеджмент. 2015. Т. 9. №
2. С. 32-42.
31
Таким образом, между органами государственной власти и местного
самоуправления существуют такие виды связи, как:
1) субординационные, т.е. упорядоченные сверху вниз;
2) реординационные, т.е. упорядоченные снизу-вверх;
3) координационные, т.е. упорядоченные 2-х и более равностоящих
субъектов.
Выводы по главе
Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами
государственной власти в Российской Федерации основываются на модели
взаимодействий, где ключевым звеном является идея взаимозависимости и
сотрудничества.
Центральные и местные органы власти включены в сложную систему
взаимоотношений, в которой акцент делается на взаимное влияние.
Политические процессы в центре и на местах тесно взаимосвязаны.
При принятии законов, которые затрагивают интересы местного
самоуправления или населения муниципальных образований, органы
государственной власти субъектов РФ должны проводить консультации с
органами местного самоуправления и учитывать мнение других.
Органы местного самоуправления и органы государственной власти
взаимодействуют в процессе законотворчества.
Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственно-властными полномочиями может осуществляться в форме
передачи и форме делегирования.
В теории муниципального управления выделяется три базовые модели
взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
Между органами государственной власти и местного самоуправления
существуют такие виды связи, как:
1) субординационные, т.е. упорядоченные сверху вниз;
2) реординационные, т.е. упорядоченные снизу-вверх;
32
3) координационные, т.е. упорядоченные 2-х и более равностоящих
субъектов.
Важнейшим направлением во взаимодействии региональных органов
государственной власти с органами местного самоуправления являются
бюджетно-финансовые отношения.
33
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
НА ПРИМЕРЕ ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
2.1. Принципы и структуры, осуществляющие взаимодействие между
органами государственной власти и местного самоуправления
Псковской области
Псковская область - самый западный (после полуэксклава,
Калининградской области) субъект Российской Федерации. Входит в Северо-
Западный федеральный округ. На севере граничит с Ленинградской, на
востоке - с Новгородской и Тверской, на юго-востоке - со Смоленской
областями. Имеет государственную границу: на западе - с Латвией (214 км) и
Эстонией (270 км), на юго-западе и юге - с Белоруссией (305 км). Псковская
область - единственная область в России, которая граничит сразу с тремя
государствами (среди субъектов Российской Федерации таким положением
также обладает Республика Алтай).
Площадь территории области составляет 55 399 км².
Численность населения по состоянию на 1 января 2017 года – 642,2
жителей (рисунок 3).
Рисунок 3. Общая численность населения Псковской области