5
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ................... 8
1.1 Система органов государственного и муниципального управления ........ 8
1.2 Модели взаимодействия органов государственного и муниципального
управления ................................................................................................................. 12
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ И АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ОСНОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ БОЛЬШЕУКОВСКОГО
РАЙОНА ОМСКОЙ ОБЛАСТИ .............................................................................. 25
2.1 Направления взаимодействия органов государственного и муниципального
управления ................................................................................................................. 25
2.2 Государственный контроль деятельности органов местного самоуправления28
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ И
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОСНОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В
БОЛЬШЕУКОВСКОМ РАЙОНЕ ОМСКОЙ ОБЛАСТИ ..................................... 41
3.1 Мероприятия по совершенствованию законодательных и административных
основ взаимодействия органов государственного и муниципального управления
в Большеуковском районе Омской области ........................................................... 41
3.2 Обоснование предлагаемых мероприятий ....................................................... 60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 75
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ ................ 79
ПРИЛОЖЕНИЕ ......................................................................................................... 85
6
ВВЕДЕНИЕ
Местное самоуправление – основополагающий общественный институт,
являющийся в одно и то же время особой разновидностью гражданской
самоорганизации и способом, с помощью которого население может принимать
участие в управлении общими делами в рамках принципов демократии.
Закрепляя ряд полномочий за органами местного самоуправления,
власть создает фундаментальный инструмент, с помощью которого можно
регулировать сформировавшиеся отношения внутри общества в правовом поле.
Полнота закрепления полномочий органов местного самоуправления в
нормативных актах и степень взаимодействия со структурами власти на уровне
государства имеют прямую зависимость друг от друга. Благодаря наделению
конкретными государственными полномочиями органов местного
самоуправления создается основополагающая система, позволяющая
согласовывать и регулировать действия властных структур.
Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями нашло свое закрепление в Конституции
Российской Федерации 1993 года. Однако недостаточно лишь одного
нормативного закрепления, необходимо совершенствовать правовые
механизмы подобного наделения и создавать условия для эффективной
реализации переданных государственных полномочий. Вышеизложенным
обуславливается актуальность избранной темы исследования.
Цель – изучить законодательные и административные основы
взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
Задачи:
провести теоретическое исследование основ взаимодействия органов
государственного и муниципального управления;
7
провести анализ законодательных и административных основ
взаимодействия органов государственного и муниципального управления на
примере Большеуковского районаОмской области;
определить направления по совершенствованию законодательных и
административных основ взаимодействия органов государственного и
муниципального управления в Большеуковском районе Омской области.
Объект – органы муниципального управления в Большеуковском районе
Омской области. Предмет - законодательные и административные основы
взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
Одним из источников литературы при написании послужил доклад
Шестакова В.А. «Государственные полномочия органом местного
самоуправления».
При написании данной работы использовались следующие источники:
действующее законодательство Российской Федерации, государственного и
муниципального управления, организации местного самоуправления.
В литературе вопрос эффективной реализации полномочий органов
местного самоуправления отражены в работах Авакьяна С.А.,
ВасильевойВ.И.,Емельяновой Н.А., Коваленко А.И., Лазаревой В.В. и др.
Рассмотрение вопросов наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями довольно редко встречается в
научной литературе.
Отдельные вопросы рассматриваемой проблемы затрагиваются в
работах Горфинкеля И., Воронина А.Г.,Замотаева А.А., Кубаркова А.Н.,
Широкова А.Н.
Методологической основой послужили методы: анализ, синтез и
обобщение литературы и нормативно-правовой документации по теме работы,
изучение и обобщение отечественной практики.
8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Система органов государственного и муниципального управления
В России государственная власть согласно ст. 10 Конституции
подразделяется на ветви (рис. 1):
исполнительную;
законодательную;
судебную.
Рисунок 1. Структура государственной власти
Органы исполнительной власти представляют собой назначаемые
органы, задачей которых является выполнение положений основного закона
страны и других законов страны, иных нормативных актов.
Действие данных органов производится на основе сочетания
единоначалия и коллегиальности.
Органы законодательной власти – это представительные и
законодательные учреждения, которые образуются путем выборов.
В институт контрольной власти РФ входят (рис. 2):
9
Счетная плата РФ;
Прокуратура РФ;
Уполномоченный по правам человека.
Рисунок 2. Структура контрольной власти РФ
Счетная палата выполняет функции бюджетно-финансового контроля.
Как и Конституционный суд имеет связанную компетенцию, т.е. действует
только на основании запросов соответствующих субъектов и не имеет права
самостоятельного инициирования проверок.
Формируется Счетная палата на паритетных основах палатами
парламента.
Председатель назначается Государственной Думой.
По отношению к Федеральному бюджету Счетная палата не только
контролирует законность и целевое использование средств, но и готовит для
Государственной Думы доклад о примерных параметрах нового бюджета.
Что в сопоставлении с правительственным вариантом закладывается в
основу бюджета.
В 2004 г. были внесены изменения в порядок формирования Счетной
палаты и Президент получил право представлять председателя счетной палаты
в Государственной Думе и его заместителя в Совете Федерации.
10
Аудиторов назначается по шесть человек от каждой палаты. При этом на
сегодняшний день штат Счетной палаты составляет примерно 1000 человек.
Затраты на Счетную палату примерно равны 2 % от выявленных сумм
нецелевого хищения бюджетных средств.
Согласно ФЗ «О Счетной палате», Счетная плата подотчетна
Федеральному Собранию. Срок полномочий ее аудиторов – шесть лет
1
.
Согласно закону, Счетная палата осуществляет не только контроль
исполнения статей бюджета.
Счетная палата также определяет эффективность и целесообразность
расходов государственных средств и использования федеральной
собственности, дает оценку обоснованности проектов бюджетов и финансовую
экспертизу принимаемых федеральных законов и их проектов.
Прокуратура РФ согласно закону, представляет собой единую
централизованную систему государственных органов, которая реализует
контроль соблюдения законности на территории РФ и всеми ее субъектами
2
.
Принципы деятельности Прокуратуры РФ:
независимость;
законность;
единство;
централизованность;
аполитичность – обязательный критерий.
Принципы деятельности Прокуратуры:
надзор исполнения законов и соблюдением прав и свобод человека;
поддержка государственного обвинения в суде;
уголовное преследование (следственный аппарат);
опротестование противоречащих закону:
o решений по гражданским делам;
o приговорам по уголовным делам;
1
Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
2
О прокуратуре Российской Федерации :федер. закон Рос. Федерации от 17.01.1992 № 2202-1: в ред. от
17.07.2009 № 171-ФЗ // КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – [М., 2009].
11
o постановлениям по административным делам;
o определений.
координация деятельности правоохранительных органов.
Таким образом, Прокуратура обладает селективным набором
полномочий.
В сфере защиты прав и свобод человека в России закрепляется
должность уполномоченного по правам человека. Данный институт принят
соответствующим федеральным законом
3
.
Уполномоченный по правам человека назначается Государственной
Думой из числа лиц, имеющих познания в области прав и свобод и опыта по их
защите.
Основная функция уполномоченного по правам человека – обеспечение
государственной защиты прав и свобод человека и гражданина.
По своему статусу Уполномоченный по правам человека обладает
иммунитетом и гарантиями деятельности как депутат Государственной Думы.
Иными словами, он имеет доступ к информации.
Уполномоченный по правам человека не вправе заниматься
политической деятельностью, быть депутатом.
В основе его деятельности лежит рассмотрение жалоб граждан РФ на
действие или бездействие государственных органов или государственных
служащих.
Уполномоченный по правам человека самостоятельно инициирует
рассмотрение дел в случае массового нарушения прав и свобод. Механизм
защиты при этом – разъяснение, рассмотрение жалобы. Не принимаются
жалобы на решения органов представительной власти.
Правительство Российской Федерации является высшим коллегиальным
органом исполнительной власти в РФ. Руководит деятельностью системы
федеральных органов.
3
Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «Об Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации».
12
Следует учитывать, что структура органов исполнительной власти
подвергается постоянному реформированию с изменением не только
численного, но и видового состава.
На сегодняшний день в системе федеральных органов исполнительной
власти сохраняется модель 90-х гг., по которой часть министерств и силовых
ведомств имеют прямое подчинение Президенту РФ.
Деятельностью остальных министерств и ведомств руководит
Правительство.
В соответствии с логикой реформ по централизации власти, последняя
реформа сократила общее число министерств, напрямую подчинив им
большинство ведомств.
Тем самым сокращается количество субъектов, имеющих право
принимать стратегические решения, упорядочивается процедура
ответственности.
Общее заседание Правительства может вести как президент, так и
Премьер-министр. В состав коллегии входят Премьер-министр, вице-премьеры,
министры и приравненные к ним по статусу руководители ведомств (директора
силовых служб.)
1.2 Модели взаимодействия органов государственного и
муниципального управления
На сегодняшний день серьезной проблемой органов муниципальной
власти является компетенция и подготовка кадров муниципальных служащих.
Как известно, именно от персонала зависит эффективность деятельности
предприятия, будь это хоть коммерческая организация, хоть орган
государственной власти.
Согласно опросу 1999 года, большинство респондентов, муниципальных
служащих (68%) оценили уровень своей активности во время учебных занятий
13
как недостаточный в силу следующих причин, являющихся, по их мнению,
наиболее значительными (рис. 3)
4
:
> в образовательные профессиональные программы были включены
учебные темы, которые не имели конкретного практического значения и, как
результат, не представляли большого интереса для слушателей;
> преобладала лекционная форма подачи материала по целому ряду
общепрофессиональных и специальных дисциплин;
> привлекала внимание неспособность отдельной части
профессорско-преподавательского состава «оживить материал», сделать его
доступным, актуальным для профессиональной деятельности с тем, чтобы
увлечь, заинтересовать на занятиях слушателей.
4
Деркач A.A. Акмеология: личностное и профессиональное развитие человека /А.А.Деркач. Кн. 1: Методолого-
прикладные основы акмеологических исследований. - М.: Изд-во РАГС, 1999.- С.32.
14
Рисунок 3. Причины неэффективности власти
Косвенно третье замечание подтверждалось рядом пожеланий
респондентов о более широком использовании» в перспективе активных форм:
обсуждения материала,
применении технических средств обучения,
организации обмена опытом работы между обучаемыми.
Все это свидетельствовало о наличии резервов в методике преподавания
дисциплин, реализация которых должна была привести к более активному,
заинтересованному поведению слушателей на учебных занятиях.