15
Компетенция (от лат. competere – соответствовать, подходить), как
понятие, получило широкое распространение в нормативно-правовых актах
органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Компетенция уже в конце XIX столетия рассматривалась как одно из
главных, стержневых элементов системы местного самоуправления.
Подтверждение этого служит такой документ как «Общее положение о
крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19 февраля 1861 года
5
.
Во второй главе данного положения, которое называется «О сельском
общественном управлении», раздельно определены компетенции сельского
схода (статья 51), старосты и других должностных лиц (статьи 58 и 68).
Главным предназначением компетенции являлось осуществление
основных функций и задач, что, в свою очередь, возможно лишь при наличии
необходимого объема собственности.
Например, чтобы реализовать компетенцию в социально-культурной
сфере, органу местного самоуправления необходимы материально-финансовые
ресурсы для постройки инфраструктуры, поддержание их функционирования.
Необходимо отметить тот факт, что субъектами, осуществляющими
компетенцию, являются не только представительные органы власти, но также
граждане (выражающие свою волю посредством форм непосредственной
демократии) и исполнительно-распорядительные органы.
От правильности определения компетенции местного самоуправления
зависит то, насколько эффективно будут осуществляться основные функции на
территориальном уровне. Далее я рассмотрю вопрос о понятии и структуре
компетенции.
5
Документы крестьянской реформы. М., 1989. Т. 7. С. 46-51
16
Рисунок 4. Субъекты разграничения предмета ведения и
компетенции
От эффективности решения данного вопроса зависит эффективность и
успешность развития государства.
Основной показатель успешности разграничения круга вопросов
ведения федеральной власти и муниципальной - способ разграничения
предметов ведения.
В исследованиях выделяются два основных способа разграничения
предметов ведения (рис. 5):
дуализм;
кооперация.
17
Рисунок 5. Способы разграничения предметов ведения
На основании того, какой из указанных способов избран для
разграничения предметов ведения, можно судить о наличии признаков
дуализма или кооперации в управлении
6
.
Модель такого разграничения полномочий основана на моделировании,
которое является методом познания и организации действительности.
В России данный метод нашел применение из-за следующих
разнообразий:
природно-климатические;
социально-экономические;
политические;
национально-культурные;
иные особенности местной жизни.
Таким образом, из всего вышеизложенного можно сделать следующие
выводы.
Институт местного самоуправления является основой института
местного самоуправления.
6
Морозова А.С. Проблемы конституционно-правового регулирование сферы совместного ведения российской
федерации и субъектов // Ленинградский юридический журнал. 2008. № 3. С. 82.
18
Также существующий принцип деконцентрации нашел свое выражение
в институте территориальных органов государственной власти субъектов
Федерации, ведущих свою деятельность в муниципалитетах.
Положения Европейской Хартии местного самоуправления получили
закрепление и развитие в российском законодательстве. Так, в Конституции РФ
содержатся следующие статьи:
самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их
полномочий;
запрет ограничения прав местного самоуправления, установленные
Конституцией и федеральными законами (ст. 133). При этом право
самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их
полномочий основывается на возможности судебной защиты этого права.
В законе №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в
РФ» в ст. 14 указывается, что запрещается органам государственной власти и
государственным должностным лицам осуществление полномочий местного
самоуправления.
Так, согласно ст. 6 названного закона, муниципалитеты имею
экономическую и финансовую самостоятельность. Данное право присваивается
с учетом разграничения предметов ведения между муниципальными
образованиями.
Кроме того, муниципалитеты, согласно собственным уставам,
приобретают собственную компетенцию в решении вопросов местного
значения.
Устав муниципалитетов содержит также компетенция и сроки
полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления.
Законодательством устанавливается запрет на передачу полномочий
органов местного самоуправления ассоциациям и союзам муниципальных
образований, создаваемым муниципалитетами для:
координации своей деятельности;
19
повышения эффективности осуществления прав и интересов.
Согласно уставу, муниципалитеты вправе при наличии
соответствующего договора осуществлять передачу части своих полномочий
иным органам местного самоуправления.
В качестве иллюстрации можно привести пример, когда в составе
территории, на которой расположено несколько муниципалитетов, совместным
решением органов местного самоуправления организуется общий орган,
которому делегируются отдельные полномочия органов местного
самоуправления.
Также законодательно закрепляется запрет на рассмотрение по
собственной инициативе вопросов, отнесенных к компетенции иных органов
местного самоуправления.
Муниципальные образования не могут быть подчинены друг другу.
Если в уставе муниципального образования допускается подобное
действие, то органы муниципалитетов вправе осуществлять передачу
полномочий органам территориального общественного самоуправления.
При этом необходимо учитывать задачи и функции, осуществляемые
данными органам.
В состав компетенции также могут быть включены государственные
полномочия, переданные муниципалитетам в соответствии с законом.
В России органы местного самоуправления обладают «позитивной»
нормотворческой компетенцией.
Так, система правового регулирования муниципальных образований
России выглядит следующим образом
7
.
В ст. 12 Конституции РФ устанавливается основа конституционного
строя - местное самоуправление, которые есть одно из важнейших прав
населения РФ.
7
Правовое регулирование системы местного самоуправления в РФ и США. Режим доступа: http://www.imi-
samara.ru/node/1820
20
В главе 8 Конституции содержатся нормы, которые регулирует местное
самоуправление посредством системы правовых гарантий.
Такими гарантиями является:
право на судебную защиту местного самоуправления;
запрет на ограничение прав местного самоуправления;
право на муниципальную собственность и местный бюджет как
экономическую основу местного самоуправления.
Направление развития местного самоуправления устанавливается
законом №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». В
данном законе содержатся основы местного самоуправления РФ:
территориальные;
правовые;
организационные;
экономические.
При этом субъекты РФ вправе регулировать вопросы местного значения,
если это прямо установлено законом №131-ФЗ «Об общих принципах местного
самоуправления в РФ».
Данный закон, как уже упоминалось, является частью реформы
местного самоуправления 2003-2009 годов.
Цель рассматриваемого закона – установление основных аспектов
муниципального управления, построение модели организации муниципальной
власти.
Также существуют и другие источники муниципального права, такие
как:
Гражданский кодекс
8
;
Жилищный кодекс РФ
9
;
Земельный кодекс РФ
10
;
Градостроительный кодекс РФ
11
;
8
«Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 N 51-ФЗ.
9
«Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 188-ФЗ
10
«Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ
21
Постановление Правительства 2006 года «О предоставлении
статистических показателей о социально-экономическом развитии
муниципальных образований».
В гражданском кодексе имеются нормы, которые регулируют:
вопросы правового режима муниципальной собственности;
вопросы деятельности муниципальных предприятий и учреждений.
Жилищный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный
кодекс РФ являются кодифицированными законами, регулирующие базовые
отношения в области совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов.
Названные акты закрепляют полномочия органов местного
самоуправления в определенной отрасли общественных отношений.
Законы «О государственной регистрации уставов муниципальных
образований» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления» являются
правовыми актами, регулирующие отдельные аспекты муниципального
управления.
Отдельный закон федерального уровня регулирует отношения по
поводу:
муниципальной службы;
статуса муниципальных служащих;
предоставления субъектам Российской Федерации полномочий по
регулированию муниципальной службы.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан РФ» регулирует вопросы выборов и
референдума в муниципальных образованиях.
Президент Российской Федерации регулирует деятельность органов
местного самоуправления опосредованно – путем издания указа об
11
«Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 07.05.1998 N 73-ФЗ.
22
утверждении оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Правительство РФ представляет собой высший орган исполнительной
власти в РФ. Правительство РФ определяет социально-экономическую
эффективность деятельности органов местного самоуправления, например,
путем издания постановления Правительства 2006 года «О предоставлении
статистических показателей о социально-экономическом развитии
муниципальных образований».
Правительство посредством издания постановлений ведет утверждение
границ муниципалитетов, ведет государственный реестр муниципальных
образований.
ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» устанавливает, что субъекты РФ вправе
осуществлять нормотворческую компетенцию в сфере организации и
функционирования местного самоуправления.
В состав этой компетенции входит
12
:
1. Установление статуса муниципальных образований;
2. Изменение границ муниципальных образований;
3. Порядок выдвижения инициативы проведения местного
референдума и порядок его проведения и подготовки;
4. Преобразование муниципальных образований;
5. Случаи и порядок финансирования обязательств органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения из регионального
бюджета;
6. Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями субъекта РФ;
7. Порядок выборов органов и должностных лиц местного
самоуправления;
12
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
23
8. Порядок голосования по отзыву выборных должностных лиц
местного самоуправления;
9. Административная ответственность за нарушение сроков и порядка
рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления;
10. Наименование органов местного самоуправления;
11. Гарантии деятельности депутатов и выборных лиц местного
самоуправления;
12. Условия (типовая форма) контракта для главы местной
администрации в части осуществления государственных полномочий;
13. Правовое регулирование муниципальной службы (в соответствии с
ФЗ)
14. Отдельные бюджетные полномочия.
Основой значительной законодательной базы регионов явились именно
эти полномочия.
Так, можно заключить, что структуру системы правового регулирования
местного самоуправления в России составляют уровни власти, а основой ее
выступает разграничение компетенции между различными субъектами.
Выводы
Таким образом в данной главе были рассмотрены структура органов
государственной и муниципальной власти, были обнаружены сходства и
различия в ее оформлении и формировании.
Также были рассмотрены формы взаимодействия органов
государственной власти и органов местного самоуправления, среди которых
выделены:
вертикальная (властная);
горизонтальная (партнерская).
Моделями взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления являются:
I) сущностная;
2) функциональная;
24
3) организационно-структурная;
4) материально-финансовая;
5) правовая;
6) территориальная.