СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 2
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО И
АДМИНИСТРАТИВНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ .............. 5
1.1. Понятие, сущность и особенности деятельности органов
государственного и муниципального управления ............................................... 5
1.2. Законодательные и административные основы взаимодействия
органов государственного и муниципального управления ............................. 13
1.3. Зарубежный опыт управления взаимодействием органов
государственного и муниципального управления ............................................. 18
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА
ПРИМЕРЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ ................................................................. 23
2.1. Характеристика органов государственного и муниципального
управления иркутской области ............................................................................ 23
2.2. Характеристика законодательных основ взаимодействия органов
государственного и муниципального управления на примере Иркутской
области.................................................................................................................... 29
2.3. Характеристика административных основ взаимодействия органов
государственного и муниципального управления на примере Иркутской
области.................................................................................................................... 43
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО И
АДМИНИСТРАТИВНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА
ПРИМЕРЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ ................................................................. 53
3.1. Предложения по совершенствованию законодательного и
административного взаимодействия органов государственного и
муниципального управления на примере Иркутской области ........................ 53
3.2. Оценка эффективности предложенных мероприятий ............................. 57
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 64
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ........................................... 69
ПРИЛОЖЕНИЕ ................................................................................................... 73
2
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования можно объяснить тем,
что все большее внимание уделяется вопросам, касающихся взаимо-
отношений органов государственного и муниципального управления.
Местное самоуправление в России в настоящее время связано с
совершенствованием системы органов государственной власти субъектов
Федерации и органов местного самоуправления, координации их
деятельности и усиления ответственности, а также повышения
ответственности должностных лиц при осуществлении своих полномочий.
Правовая основа в рамках реализации базовых федеральных законов об
организации государственной власти субъектов Федерации и местного
самоуправления на федеральном уровне практически сформирована.
Реформирование местного самоуправления теперь должно происходить на
уровне регионального законодательства и нормотворчества муниципальных
образований. Однако необходимо учитывать, что эффективное развитие
местного самоуправления возможно только при совместной деятельности
органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а
также включения в данный процесс населения при необходимости
обеспечения единства публичной власти в государстве и самостоятельности
местного самоуправления.
Создание правовых основ местного самоуправления в Российской
Федерации в современных условиях находится на стадии активного
становления и совершенствования. Существующие нормы во многом носят
поисковый характер. Они вызывают множество замечаний ученых,
занимающихся проблемами конституционного и муниципального права, так
как не всегда служат гарантией самостоятельности муниципальной власти,
противоречивы и недостаточно конкретизированы для того, чтобы
3
эффективного регулировать отношения, связанные с осуществлением
местного самоуправления.
Органы государственного и муниципального управления выступают
ответственными за соблюдение интересов, как государства, так и общества.
Народ — носитель суверенитета и источник власти в России, которую он
имеет право осуществлять через органы государственной власти, отсюда
следует, что органы государственной власти в нашей стране не только
являются представителями политической сферы жизнь, но и являются
ответственными за соблюдение общественных интересов своих граждан.
Функционирование государства не может быть успешным без участия
и деятельности его граждан. В процессе непрерывного систематического
взаимодействия государства и общества происходит согласование интересов
обоих сторон, что обеспечивает постоянную неразрывную связь
государственных органов с общественностью.
Цель исследования — проанализировать взаимодействие органов
государственного и муниципального управления на примере Иркутской
области.
Задачи исследования:
1. Выявить теоретические аспекты взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
2. Проанализировать особенности взаимодействия органов
государственного и муниципального управления на примере
Иркутской области.
3. Рассмотреть проблемы и перспективы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления на примере
Иркутской области.
Объектом исследования выступает процесс взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
4
Предметом исследования является анализ проблем и перспектив
взаимодействия органов государственного и муниципального управления на
примере Иркутска.
В ходе данного исследования применялись методы сравнительного и
системного анализа данных.
Исследования, касающиеся формирования взаимоотношений между
органами государственного и муниципального управления могут помочь
выявить немаловажные проблемы, возникающие в данной сфере отношений.
Наиболее важной из них является проблема формирования гражданской
активности в обществе. Ведь чем выше гражданская активность, тем
государство ближе к идеалу — правовому государству.
Теоретическую основу данного исследования составляют труды
отечественных и зарубежных авторов в области исследуемого вопроса.
Исследовались труды таких авторов как Авакьян С. А., Барабашев Г.В.,
Безруков А.В., Васильев В.И., Васильев В.И., Гусенбеков И.И., Дудко И. Г.,
Дамаскин О.В., Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его
результаты могут быть использованы в научной и профессиональной
деятельности.
5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО И АДМИНИСТРАТИВНОГО
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие, сущность и особенности деятельности органов
государственного и муниципального управления
Государственное управление, осуществляемое государством,
производится путем объединения всех граждан и имеет целью обеспечение
целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития всего
общества, а в нем обеспечение прав и свобод каждого гражданина. Это
самый значимый, обширный и исторически важный вид управления, от
состояния которого зависят и другие виды управления.
1
Государственное управление как отрасль научного знания (синоним:
теория государственного управления) исследует процессы целеполагания,
организации и регулирования жизнедеятельности общества в целом,
осуществляемые государственной властью, принадлежащей народу. Оно
имеет комплексный, в известной мере синтезный, характер, поскольку
опирается на достижения многих общественных, естественных, точных и
технических наук. Данная отрасль знаний не вторгается в названные науки и
не подменяет их, но из каждой из них берет определенные научные
приобретения и использует в своих интересах. Ведь управлять приходится в
обществе, где постоянно взаимодействуют человек (миллионы людей),
общество (с системой своих связей) и природа (с множеством своих
элементов). Когда мы говорим о государственном управлении, то
подразумеваем, что оно и формируется, и реализуется в сложнейшей
современной биосоциотехносфере, где все взаимозависимо и
взаимообусловлено.
1
Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление / Э.А. Уткин,
А.Ф. Денисов .- Москва.: Дело, 2014. С. 32
6
Государственное управление - самостоятельная отрасль научного
знания. Это осознано давно и во многих странах, в том числе в США, Китае,
Европейском Союзе, даже входящих в СНГ – РФ, Беларуси, Казахстане и др.
Все характеристики любого вида управления определяются его
субъектом.
2
Сущность, последних, как бы накладывается и воспроизводится в
целеполагании, организации и регулировании. Поэтому для
государственного управления очень важно точно знать и понимать как общие
(типовые), так и особенные (национальные) свойства государства.
Прежде всего, следует осознавать, что государство есть многомерное
(сложное) явление, которое имеет место быть в сознании и жизни людей.
Сущность государства XXI в., которая адекватна требованиям эпохи,
т.е. обеспечивает интересы, права и свободы своих граждан, можно выразить
восьмью проявлениями и признакам:
3
- форма общества, которая его структурирует, «обрамляет», сохраняет и
укрепляет. Зависимости здесь глубоки, о чем свидетельствует история;
- территориальная организация людей, которая отграничивается от
территорий других людей (народов) и на которую распространяется
суверенитет и независимость их жизнедеятельности. Ресурсы территории -
основа любого общества;
- юридическое объединение людей посредством института гражданства.
Таким способом создаются условия и формы достижения равноправия
людей. Из объединения граждан как раз и возникает государственная власть;
- способ определения и выражения общих для всех, «снятых»,
интегрированных потребностей, интересов и целей жизнедеятельности
2
Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие / Под ред.
Г.В. Атаманчука.-М.: РАГС, 2017. С. 54
3
Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление / Э.А. Уткин,
А.Ф. Денисов .- Москва.: Дело, 2014. С. 38
7
объединяемого им сообщества людей. Именно через государство
представляется исторически значимый национальный интерес;
- структура и механизм формирования и осуществления в жизни всеобщей
воли. Только и исключительно государство обладает легитимной
(признаваемой внутри и вне ее) монополией на законодательствование и
принуждение при его реализации;
- аппарат - совокупность людей (и соответствующих ресурсов), которые
профессионально заняты обеспечением практического исполнения целей и
функций государства;
- структура управления со стороны общества его делами, одна из форм
общественного самоуправления. Необходимо тем самым различать
управление государством (предмет политической науки) и государственное
управление, в котором преимущество отдается правовому и
организационному подходам;
- форма представления объединенного им сообщества людей в качестве
целостности на мировой арене во взаимоотношениях с другими странами и
народами, региональными и международными организациями.
Таким образом, государство олицетворяет публичную и легитимную
(нормативно выраженную) властную силу общества. Путем объединения
людей оно порождает новую силу, которая выше суммы индивидуальных сил
и способна гарантировать жизнь и свободу отдельных индивидуумов. А это
уже новое качество общества, позволяющее ему успешнее и надежнее
решать свои проблемы.
Главное для мышления и практики: не отрывать государство от
общества, не противопоставлять их друг другу, а рассматривать и
совершенствовать взаимосвязанно, согласованно, дополняя и усиливая.
Свое практическое бытие (реальное осуществление) государство
получает в обществе, которое его воспринимает и оценивает.
Предназначение государства закрепляется в его функциях, посредством
реализации которых оно и проявляет свою сущность. В современный период
8
государству присущи следующие общественные функции, направленные на
обеспечение целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и
развития общества, а в нем каждого человека.
Политическая функция, состоящая в том, чтобы в обществе налаживать
отношения спокойствия, солидарности, сотрудничества, а возможные
противоречия и конфликты разрешать в рамках законов и посредством
судебных процедур.
Социальная функция, имеющая своими целями и содержанием
обеспечение на всей территории государства прав и свобод каждого человека
и гражданина, создание условий для его активной жизнедеятельности.
Экономическая функция, выражающаяся в формировании
организационно-правовых предпосылок, форм и норм, необходимых для
упорядоченной, законной и эффективной экономической деятельности
общества.
Международная (внешняя) функция, смысл которой состоит в
поддержании свободы, суверенитета и исторического существования
народов (граждан) своей страны в рамках мирового сообщества.
Все функции государства взаимообусловлены и получают свое
выражение в государственной политике, провозглашенной и проводимой
государством.
Обобщая сказанное, государственное управление можно определить,
как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства
на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения,
сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Кратко говоря, государственное управление это:
- интеллектуально
- информационное воздействие государства, его органов и должностных лиц
на сознание, поведение и деятельность людей, их коллективов, общностей в
стратегических целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности,
упорядоченности и развития общества;
9
- в оптимальном варианте такое воздействие, которое объективно
обусловлено, субъективно обоснованно и социально эффективно, что и
определяет его обширную и постоянную актуальность;
- воздействие, исходящее из всеобщих потребностей и интересов граждан и
обеспеченное как в материально-финансовом, так и в административно-
политическом отношениях;
- сплав науки, искусства (таланта) и опыта. В процессах формирования и
реализации государственно-управляющих воздействий задействованы все
общество и государственный аппарат;
Среди проблем, которые приходится сегодня решать России, одно из
первых мест занимает формирование экономических основ федеративных
отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и с
муниципальные органами власти (самоуправления).
4
За последнее время совершенствуются законодательные основы
развития муниципального управления, сформирована база для
функционирования этого существенного общественного института. Тем не
менее, многие вопросы в этой области еще не решены. Это касается
определения границ компетенции муниципального управления, обеспечения
его стабильными источниками доходов, формирования межбюджетных
отношений, в частности, совершенствования системы местного
налогообложения и т.д.
5
Муниципальное управление, по Конституции РФ, относительно
самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на
других территориях, где население объединено совместными условиями
проживания.
Можно сказать, что муниципальное управление - это подзаконная
система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля,
4
Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление / Э.А. Уткин,
А.Ф. Денисов .- Москва.: Дело, 2014. С. 39
5
Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие / Под ред.
Г.В. Атаманчука.-М.: РАГС, 2017. С. 59
10
формируемого государством. На этом уровне принимаются властные
решения в пределах функций, определенных законом.
Муниципальное управление - одна из основ конституционного
устройства государства. В то же время следует разграничивать систему
власти и управления с различными формами самоорганизации граждан.
Муниципальное управление - важный элемент всей системы
управления в государстве, во многом определяющий всю государственную
структуру.
6
Муниципальное управление является одной из конституционных форм
осуществления народовластия. В статье 3 Конституции Российской
Федерации закрепляется и раскрывается принцип народовластия. Носителем
суверенитета и единым источником власти в РФ является её
многонациональный народ. На основании этого принципа все субъекты РФ
определяют формы местного самоуправления.
Согласно ст.12 Конституции власть в стране организационно разделена
на два уровня – систему государственной власти и систему местного
самоуправления.
Конституционное положение гласит: «Местное самоуправление в
пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного
самоуправления не входят в систему государственной власти». Вместе с тем
местное самоуправление не может противостоять государственной власти,
поскольку оно обязано действовать в рамках федеральных законов, указов
Президента, постановлений Правительства, актов субъектов РФ. Речь не
может идти об абсолютном разделении государственного управления и
местного самоуправления.
Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из
основ государственного устройства России. Согласно ст.12 Конституции РФ
в «Российской Федерации признается и гарантируется местное
6
Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России //
Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, 2013. С. 54