11
самоуправление». Это означает, что без местного самоуправления Россия не
может быть демократическим правовым государством, а ограничение его
прерогатив должно рассматриваться как посягательство на основы
конституционного строя РФ.
Конституция РФ в статье 18 устанавливает, что права и свободы
человека и гражданина определяют деятельность органов государственной
власти и органов местного самоуправления. В отношении местного
самоуправления это конституционное требование не просто является
дополнением к государственным процедурам обеспечения соблюдения и
защиты прав и свобод, а отражает и сущность и целевое предназначение
муниципальной власти как самостоятельной формы народовластия.
Установление «пределов полномочий» едва ли не самое сложный
процесс, здесь возможно чрезмерное разнообразие вариантов, поскольку
установление общих принципов муниципального управления согласно
Конституции входит в совместное ведение Федерации и её субъектов
(п.1ст.72).
Однако, органы муниципального управления вправе самостоятельно
утверждать и исполнять местный бюджет, управлять муниципальной
собственностью и решать ряд вопросов по развитию систем обслуживания
населения.
Вмешательство в эти вопросы органов государственной власти
субъектов Федерации или самой Федерации недопустимо, так как
муниципальное управление не только берёт на себя решение всех вопросов
местного значения, но и позволяет федеральным органам государственной
власти и органам государственной власти субъектов сконцентрироваться на
решении общегосударственных и региональных проблем.
Муниципальное управление осуществляется как непосредственно –
путем выборов, местного референдума, собрания (сходов), – так и через
12
выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы
территориального общественного самоуправления.
7
Муниципальное управление занимает особое место в общей системе
управления государством. Оно осуществляет связь между государством и
населением. Муниципальное управление обладает всеми признаками власти
и прежде всего главным - обязательностью его решений для населения,
проживающего на территории муниципального образования. Осуществление
муниципального управления обеспечивается посредством реализации
функций муниципального управления. Для этого муниципальными
сообществами создаются органы местного самоуправления. Являясь
неотъемлемой частью общего механизма управления государством, местное
самоуправление имеет отличительные особенности от органов
государственной власти, а именно
8
:
- является властью подзаконной, действующей в рамках законодательства,
принимаемого органами государственной власти;
- возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;
- должно иметь достаточные собственные материально-финансовые ресурсы
для решения вопросов местного значения;
- требует обязательного наличия представительства населения в
муниципальных органах власти.
В настоящих условиях формирования российской государственности
муниципальное управление признается самостоятельной властью,
производной от государственной, действующей с позволения государства и в
рамках государственных законов.
Определение предметов ведения органов муниципального управления
происходит как за счет предложений населения соответствующей
территории, так и в русле единой государственной политики.
7
Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление / Э.А. Уткин,
А.Ф. Денисов .- Москва.: Дело, 2014. С. 43
8
Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России //
Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, 2013. С. 59
13
Государство возлагает на органы право и обязанность ответственно
исполнять часть общественных дел самостоятельно и ряд государственных
функций с передачей или делегированием полномочий по принятию от
имени государства общеобязательных решений
Таким образом, муниципальное управление - это деятельность органов
местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных
интересов, осуществляемая в определенных законом формах;
организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны
органов местного самоуправления за развитием общественной жизни на
данной территории.
9
Государственное и муниципальное управления различаются не только
тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также
отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления,
реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и
процедурам.
В рамках государственного управления реализуются функции
управления в различных сферах общественной жизнедеятельности:
политической, экономической, социальной и т.д.
10
1.2. Законодательные и административные основы
взаимодействия органов государственного и муниципального
управления
Государственное управление подразумевает не только управляющее
воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его
субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное
9
Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие / Под ред.
Г.В. Атаманчука.-М.: РАГС, 2017. С. 76
10
Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление / Э.А. Уткин,
А.Ф. Денисов .- Москва.: Дело, 2014. С. 53
14
и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых
связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на
первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия,
инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе
государственного управления, важное значение имеет оптимальное
сочетание прямых и обратных связей.
11
Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере,
равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради
достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения
каждого муниципального образования и региона в целом.
Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами
государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах
развития местного самоуправления как в России, так в других странах.
Конституция России закрепила организационную обособленность местного
самоуправления от органов государственной власти, но на практике
эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без
четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших
неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот
механизм дает сбои.
Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения
неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться
без влияния государства.
На федеральном уровне в отношении местного самоуправления
решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и
11
Селютина Е.Н. Взаимоотношения органов государственной власти РФ и органов
местного самоуправления / Е.Н. Селютина.- Орел, 2013. С. 125.
15
выработка единой государственной политики в сфере местного
самоуправления.
12
Они решаются следующими способами:
1) на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы
организации местного самоуправления;
2) федеральные органы государственной власти принимает программы
государственной поддержки местного самоуправления;
3) для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд
федеральных законов.
В становлении и развитии местного самоуправления большую роль
играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в
значительной степени определяет эффективность осуществления
региональной политики — решения экономических, политических и
социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в
целом.
С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает
результативность муниципальной политики, способствуя через решение
вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление
основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных
интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите
населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для
муниципальных органов.
Признание местного самоуправления означает, что государство видит в
нем некий социальный институт, не обладающий свойствами
государственной структуры.
12
Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России //
Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, 2013. С. 78
16
Децентрализация управления - это способ не просто сохранения
целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан,
гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между
всеми частями Российского государства. Взаимодействие самоуправления с
верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства
на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда
находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они
как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.
Сегодня взаимодействие региональных органов государственной
власти и органов местного самоуправления строится на основе принципов:
13
- законности,
- сочетания интересов населения субъекта и соответствующего
муниципального образования, учета исторических и местных традиций,
- самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их
полномочий,
- взаимного согласия органов государственной власти и органов местного
самоуправления при выработке совместного решения;
- обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации
вопросов, требующих совместного решения,
-добровольности заключения договоров и соглашений;
-взаимной ответственности,
- гласности.
Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на
их основе определить основные направления взаимодействия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления
14
:
13
Селютина Е.Н. Взаимоотношения органов государственной власти РФ и органов
местного самоуправления / Е.Н. Селютина.- Орел, 2013. С. 125.
14
Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие / Под ред.
Г.В. Атаманчука.-М.: РАГС, 2017. С. 59
17
1) правовое регулирование организации и деятельности местного
самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;
2) разработка и принятие региональных программ развития местного
самоуправления,
3) совершенствование разграничения компетенции государственных органов
и органов местного самоуправления,
4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,
5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных
традиций,
6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.
15
Местное самоуправление осуществляет связь между государством и
населением.
Муниципальная система управления (далее – МСУ) обладает всеми
признаками власти и прежде всего главным – обязательностью его решений
для населения, проживающего на территории муниципального образования.
Осуществление МСУ обеспечивается посредством реализации функций
МСУ.
Для этого муниципальными сообществами создаются органы местного
самоуправления.
Являясь неотъемлемой частью общего механизма управления
государством, МСУ имеет отличительные особенности от органов
государственной власти, а именно:
- является властью подзаконной, действующей в рамках законодательства,
принимаемого органами государственной власти;
- возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;
- должно иметь достаточные собственные материально-финансовые ресурсы
для решения вопросов местного значения;
15
Селютина Е.Н. Взаимоотношения органов государственной власти РФ и органов
местного самоуправления / Е.Н. Селютина.- Орел, 2013. С. 125.
18
- требует обязательного наличия представительства населения в
муниципальных органах власти.
1.3. Зарубежный опыт управления взаимодействием органов
государственного и муниципального управления
Основными зарубежными моделями по праву считают
англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.
Англосаксонская модель местного самоуправления - современная
зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании
и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде,
Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны
следующие черты:
- o децентрализация управления;
- o многоуровневость модели местного самоуправления
(существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления);
- o высокая степень автономии различных уровней власти;
- o четкое определение компетенции органов каждого уровня;
- o выборность ряда должностных лиц местного самоуправления;
- o полномочия органов местного самоуправления определяются на
основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires,
от лат. - "действовать в пределах своих полномочий"). Принцип inter
vires получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило
предоставления полномочий местным органам власти, но которому
муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон
(разрешено лишь то, что прямо предписано);
- o отсутствие на местах контролирующих органов, представителей
центральной власти;
- o осуществление косвенного контроля с помощью финансовых
рычагов и через судебные органы;
19
- o муниципализация многих служб (например, передача служб из
частного сектора в ведение муниципалитета); и т.п.
Континентальная модель местного самоуправления - это современная
зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и
действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции,
Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели
характерны следующие основные черты:
- o высокая степень централизованного управления;
- o многоуровневость модели местного самоуправления;
- o подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню;
- o отсутствие четкого определения компетенции органов каждого
уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают
выборные органы местной власти, а в других - представители
государственной власти);
- o сочетание выборности и назначаемости местных органов власти;
- o принцип ultra vires (от лат. - "действовать с превышением
полномочий"), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Это
правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно
которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не
запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов
(разрешено все то, что не запрещено);
- o сочетание государственного управления и местного самоуправления
в пределах одних административно-территориальных единиц;
- o осуществление прямого контроля за деятельностью местных
органов власти с помощью контролирующих органов;
- o муниципальная служба рассматривается как разновидность
государственной службы.
Остальные зарубежные модели - немецкая, итальянская, японская и т.п.
- рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и
континентальной моделей местного самоуправления, так как в них
20
присутствуют признаки и той и другой системы и, кроме того, собственные
особенности.
В большинстве демократических стран территориальные коллективы
имеют право на создание своих представительных органов власти. Далеко не
все административные единицы считаются территориальными коллективами,
имеющими такое право. Наиболее традиционным являются двухуровневая
система административно-территориального деления (графства и
муниципалитеты – США, акты и общины – Дания, префектуры и
муниципалитеты – Япония). Низший уровень общины формировался
естественно по поселенческому принципу, поэтому всегда имеет право на
самоуправление, а вышестоящий уровень формировался властью, поэтому
наделение их самоуправлением остается прерогативой государства. Второй
уровень административного деления создавался для выполнения
полицейских функций и в целом для государственного контроля территорий.
В последнее десятилетие 20 века старое административно-
территориальное деление перестало соответствовать задачам органов власти
и распределению населения (многие коллективы малы для эффективной
организации управления). Почти во всех западных странах делались попытки
реформ административно-территориального устройства, но далеко не все они
увенчались успехом. В тех странах, где история общинного самоуправления
насчитывает ни одно столетие и где им традиционно принадлежат широкие
полномочия, изменить административно-территориальное деление не
удалось. Но в Германии, Нидерландах, Дании проведенные реформы привели
к значительному сокращению административно-территориальных единиц.
Далее появляются новые административно-территориальные единицы
в основном в городах. В ряде стран крупные города стали самостоятельными
территориальными единицами с едиными органами управления (ФРГ,
Греция, Великобритания, Новая Зеландия).
Третий уровень – формирование регионов. Необходимость в этом была
вызвана с одной стороны тем, что второй уровень территориальной