34
эффективноевнедрение изменений и проведение реформ, что ведет к
обеспечению гражданского согласия и укреплению российской
государственности.Государственная поддержка развития органов
муниципального управления является обязанностью органов государственной
власти и законодательно закреплена во всех
субъектах.Государственнаяподдержка местного самоуправления – это система
мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного
самоуправления федеральными и региональными органами государственной
власти
27
.
В целях стимулирования эффективной деятельности органов
муниципального управления и повышения комфортности условий
жизнедеятельности муниципалитетах в субъектах Российской Федерации
разрабатываются государственные программы поддержки. Например, на
территории Красноярского края действует государственная программа
Красноярского края «Содействие развитию местного самоуправления»,
принятая постановлением ПравительстваКрасноярского краяот 30.09.2013 №
517-п. Программа края призвана обеспечить внедрение системной практики
стимулирования органов местного самоуправления к эффективной реализации
полномочий, закрепленных за муниципальными образованиями
28
.
Наделение органов муниципального управления отдельными
государственными полномочиями это такая форма передачи полномочий, при
которой исключаются какие-либо полномочия из компетенции
государственного органа и включаются в компетенцию органа местного
самоуправления.
В мировой практике известны два основных способа передачи
полномочий органами государственного управления местному
самоуправлению. В странах англосаксонской системы представлен порядок
27
Наумов С.Ю., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М. и др. Государственное и муниципальное управление: Учебное
пособие. – Москва, Дашков и К, 2012. – 556 с
28
Постановление Правительства Красноярского края от 30.09.2013 № 517-п «Об утверждении государственной
программы Красноярского края «Содействие развитию местного самоуправления» (в ред. от 14.03.2017 № 126-
П).
35
передачи полномочий по принципу «позитивного» регулирования действий
органов муниципального управления. Данный принцип закрепляет за
муниципальными органами право осуществлять только лишь те действия и
полномочия, которые непосредственнопредписаны законом. Объем
полномочий органов муниципального управления устанавливается путем
подробного перечисления прав и обязанностей. Функции местных органов, не
предусмотренные законом, признаются незаконными, совершенными с
превышением полномочий и отменены.
В страны континентального права опираются на противоположный
принципу «позитивного» регулирования - принцип «негативного
регулирования». Согласно данному принципу муниципальные органы
управления могут осуществлять все действия, которые прямо не запрещены
законом, не закреплены за другими органами и не относятся к компетенции
иных должностных лиц.В странах, где в целомпреобладает принцип
«негативного» регулирования, органы муниципального управления обладают
общей компетенцией решать вопросы местного значения в рамках закона.
Каждый из подходов имеет свои достоинства и недостатки для
государственной власти и местного самоуправления
29
.
Полномочия органов государственного управления могут передаваться
органам муниципального управления в полной мере, или в определенной части.
Современная теория управления рассматривает в литературе две основные
формы наделения государственными полномочиями: передача полномочий и
делегирование полномочий.
При передаче полномочий, орган государственной власти исключает
полномочие их своей компетенции полностью и передает органам
муниципального управления. Наделение органов муниципального управления
отдельными государственными полномочиями закрепляется в обязательном
порядке только законом.Делегирование полномочий представляет собой
29
Наумов С.Ю., Осипова И.Н., Подсумкова А.А. Система государственного управления: Учебное пособие. –
Москва, изд-во «Форум», 2008 г. - 304 с.
36
передачу органом государственной власти принадлежащего ему полномочия и
права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления
единовременно, на определенный срок либо бессрочно.
Конституция Российской Федерации закрепляет возможность наделения
органов муниципального управления отдельными государственными
полномочиями. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы
муниципального управления наделяются отдельными государственными
полномочиями только путем закрепления федеральным или региональным
законом. Закон, наделяющий органы местного самоуправления отдельными
государственными полномочиямидолжен содержать
30
:
- наименование муниципального образования;
- перечень прав и обязанностей при осуществлении соответствующих
полномочий органов обеих сторон – муниципального управления и
государственной власти;
- методикудля расчета нормативов для определения общего объема
субвенцийдля осуществления переданных полномочий;
- перечень материальных средств, необходимых для осуществления
переданных государственных полномочий;
- порядок отчетности органов муниципального управления об
осуществлении государственных полномочий;
- порядок контроля органами государственной власти за исполнением
органами муниципального управления переданных полномочий;
- условия и порядок прекращения осуществления органами местного
самоуправления переданных государственных полномочий.
В практической деятельности органы государственного управления
наиболее часто передают органам местного самоуправления полномочия в
таких областях, как государственная регистрация актов гражданского
30
См. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 03.04.2017 № 64-ФЗ).
37
состояния,лицензированиепродаваемой в розницу алкогольной продукции,
назначениеи предоставление гражданамразличного рода компенсационных
выплат;проведение медико-социальнойэкспертизы;осуществление порядка
пользования отдельными природными ресурсами и т.д.
Не всегда передача государственных полномочий органам местного
самоуправления является целесообразной и необходимой. Передача функций
может быть допустима только тогда, когда органы муниципального управления
имеют реальные возможности и способы для эффективнойих реализации.
Законы субъектов РФ предусматривают также основания и для
прекращения выполнения полномочий
31
. Чаще всего, в повседневной
практической деятельности указываются следующие основания для
прекращения выполнения органами муниципального управления переданных
им государственных полномочий:
- окончание срока передачи полномочий, на который они были
переданы;
- признание нецелесообразности дальнейшего осуществления
полномочий органами местного самоуправления по причине невыполнения или
из-за ненадлежащего выполнения отдельных государственных полномочий;
- невозможность обеспечения ранее переданных государственных
полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;
- неоднократное или систематическое нарушение законодательства
органами муниципального управления при исполнении переданных
государственных полномочий;
- обращения и жалобы физических и юридических лиц на
ненадлежащее исполнение органом муниципального управления переданных
им государственных полномочий;
31
Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». – «Деловой двор», 2016 г.
38
- принятие федерального нормативно-правового документа,
изменяющего вопрос передачи полномочий органам муниципального
управления;
- отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации
полномочий.
Таким образом, органымуниципального управления наделяются
отдельными государственными полномочиями, придерживаясь таких
принципов как законность, финансовая обеспеченность, соответствие и
контроль.
Процесс передачиорганам муниципального управления отдельных
государственных полномочий позволяет решать ряд важных и актуальных для
общества задач:
- содействие децентрализации государственной власти;
- содействие развитию местного самоуправления в жизни общества;
- обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий;
- повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и
устремления местных сообществ, отдельных граждан;
- предоставление качественного и компетентного управления
социальными процессами, процессами принятия и осуществления
административных решений, реализации задач местного значения;
- создание условий для более гибкого реагирования на требования
изменений в обществе.
Задачи являются актуальнымидля муниципальных образований, для
региона и государства в целом.
Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия
органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и
защиты муниципального управления
32
. Конституция Российской Федерации
закрепила обязательное участие органов муниципального управления как
32
Наумов С.Ю., Осипова И.Н., Подсумкова А.А. Система государственного управления: Учебное пособие. –
Москва, изд-во «Форум», 2008 г. - 304 с.
39
представителя населения в решении задач на местном уровне. Конституция
обязывает органы государственного управления предоставлять органам
муниципального управления всестороннюю помощь и поддержку, создавая при
этом необходимые условия для эффективного функционирования, развития и
совершенствования. Поддержка органов муниципального управления со
стороны органов государственной власти предоставляется, как правило, в
правовой, организационной и материально-финансовой форме.
Таким образом, органы муниципального управления функционируют не
обособленно, а в постоянном взаимодействии с государственными органами.
Формы этого взаимодействия могут быть различными: информационное
взаимодействие, аналитическое и правовое обеспечение, совместное решение
общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание совместных
координирующих органов - согласительных комиссий, консультационных и
совещательных постоянных и временных рабочих групп и т.д. Взаимодействие
и сотрудничество органов государственной власти и органов местного
самоуправления основывается не столько на подчинении, сколько на взаимной
заинтересованности в объединении ресурсов в целях эффективной
деятельности и повышения качества жизни населения.
40
Глава 2. Исполнение полномочий органами государственного и
муниципального управления (на примере органов
государственного и муниципального управления Красноярского
края)
2.1 Характеристика деятельности органов государственного и
муниципального управления Красноярского края: организационные и
правовые основы
Субъект Российской Федерации - Красноярский край занимает второе
место по площади и разместился на более чем 13% территории России.
Красноярский край входит в состав Сибирского федерального округа.
Численность населения Красноярского края, по информации Красноярского
статистического отчета, на 1 января 2017 года составляет 2 875 790 человек.
Красноярский край был образован 7 декабря 1934 года в соответствии с
Постановлением Президиума Всероссийского центрального исполнительного
комитета РСФСР. Центром Красноярского края стал город Красноярск.
Красноярский край состоит из 576 муниципальных образований, из них 17
городских округов и 44 муниципальных района, 27 городских и 488 сельских
поселений.
Государственная власть на территории края осуществляется от имени
Российской Федерации и от имени Красноярского края в пределах предметов
ведения и полномочий, закрепленных Конституцией РФ
33
.Суверенитет
Российской Федерации распространяется на всю территорию Красноярского
края. Прямое действие на территории Красноярского края имеют федеральные
нормативно-правовые акты, принятые в пределах ведения и полномочий РФ.
На территории Красноярского края в обязательном порядке осуществляют свои
полномочия федеральные органы государственной власти непосредственно или
33
Закон Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 «Устав Красноярского края» (в ред. от 04.04.2013 № 4-
1178).
41
через создаваемые ими территориальные органы.
Органы государственной власти Красноярского края, равно как и
любого другого региона Российской Федерации, сформированы на положениях
Конституции и конституционного принципа разделения властей. Принцип
разделения властей диктует, что государственная власть в Красноярском крае
представлена органами законодательной, исполнительной и судебной власти.
Законодательная власть края осуществляется специальным выборным органом -
Законодательное Собрание Красноярского края. Исполнительная власть
Красноярского края представлена системой органов исполнительной власти,
которую возглавляет Губернатор Красноярского края. Высшим постоянно
действующим органом исполнительной власти края является Правительство
Красноярского края
34
. Судебная власть в Красноярском крае состоит из
системы судебных органов власти: прокуратура Красноярского края,
Красноярский краевой суд, арбитражный суд Красноярского края и судебные
органы районов края. Структуру муниципального управления в городе
Красноярске составляют Глава города Красноярска, коллегиальный выборный
орган, представляющий интересы населения города - Красноярский Городской
Совет депутатов, исполнительный орган городского самоуправления –
администрация города Красноярска.
Таким образом, для осуществления государственной власти на
территории Красноярского края образованы следующие собственные органы
государственной власти (Приложение 1):
- Законодательное Собрание Красноярского края;
- органы исполнительной власти Красноярского края;
- мировые судьи Красноярского края.
Структура органов исполнительной власти Красноярского краяна
территории Красноярского края установлена в положениях Закона
Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930«О Правительстве Красноярского
края и иных органах исполнительной власти Красноярского края». Закон
34
Официальный Портал «Красноярский край» [Электронный ресурс], http://www.krskstate.ru/
42
затрагивает все вопросы, связанные с определением структуры, порядком
формирования и деятельности Правительства Красноярского края, отдельно
выделяя полномочия Председателя Правительства края. В указанном Законе
края закладываются основы организации и порядка деятельности иных органов
исполнительной власти Красноярского края.
Система органов исполнительной власти в Красноярском крае
сформирована в соответствии с Уставом Красноярского края и Законом «О
Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти
Красноярского края» и представляет собой следующую структуру:
(Приложение 3):
- Губернатор Красноярского края – высшее должностное лицо;
- Правительство Красноярского края – высший орган исполнительной
власти;
- министерства Красноярского края;
- службы Красноярского края;
- агентства Красноярского края;
- Региональная энергетическая комиссия Красноярского края – орган
исполнительной власти края;
- Постоянное представительство Красноярского края при
Правительстве Российской Федерации;
- управление делами Губернатора и Правительства Красноярского края.
Губернатор Красноярского края является высшим должностным лицом
края и возглавляет исполнительную власть края
35
.Губернатор края избирается
жителями края и замещает эту должность в течение пяти лет. Законодательство
предусматривает, что выбранный Губернатор может быть отозван раньше срока
избирателями. Деятельность Губернатора Красноярского при взаимодействии с
правительством края направлена на защиту прав и свобод граждан, сохранения
единства и территориальной целостности Красноярского края, сохранение
35
Закон Красноярского края «Устав Красноярского края» от 05.06.2008 № 5-1777 (в ред. от 04.04.2013 № 4-
1178).
43
элементов статуса края, эффективное социально-экономическое развитие края,
политическую стабильность в крае, исполнение законов края.
Структура органов исполнительной власти края определяется указом
Губернатора края с учетом системы органов исполнительной власти края,
определенной Уставом Красноярского края иЗаконом«О Правительстве
Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского
края».
Высший едино начальный орган исполнительной власти, действующий
на постоянной основе - Правительство Красноярского края обладает всеми
общими функциями. Правительство края является главенствующим органом
над всеми органами исполнительной власти края специальной компетенции.
Вместе все органы исполнительной власти образуют единую систему органов
исполнительной власти Красноярского края.Правительство края организует на
территории края и обеспечивает исполнение всех нормативно-правовых
документов всех уровней власти, начиная с Конституции Российской
Федерации, а также федеральных законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, Устава края, законов и нормативных документов
Красноярского края. В состав Правительства края входят по должности члены
Правительства края
36
:
- первый заместитель Губернатора Красноярского края - председатель
Правительства Красноярского края;
- заместители председателя Правительства Красноярского края;
- первый заместитель Губернатора Красноярского края - руководитель
Администрации Губернатора Красноярского края;
- заместители Губернатора Красноярского края;
- министры Красноярского края.
Правительство Красноярского края возглавляет первый заместитель
Губернатора Красноярского края - председатель Правительства Красноярского
края Виктор Петрович Томенко.
36
Официальный Портал «Красноярский край» [Электронный ресурс], http://www.krskstate.ru/