63
органов власти. Однако здесь деятельность направлена на обслуживание
физических лиц (хоть и муниципальных служащих), кроме того, учреждение
при этом вправе осуществлять санаторное лечение не только их, но и других
потребителей. В то же самое время к работам относят и такую деятельность
учреждений, как охрана лесов, а она вряд ли может считаться
удовлетворяющей непосредственные нужды органов власти.
Отметим, что у органов власти и учреждений имеется определенная
мотивация к тому, чтобы относить к работам как можно больше видов
деятельности учреждений. Ведь тогда не нужно стандартизировать качество
данной деятельности, а затем выполнять эти стандарты и контролировать их
соблюдение (в соответствии с большей частью муниципальной нормативно-
правовой базы стандарты качества, как правило, применяют к услугам, а не к
работам).
Важно также обратить внимание на следующее. Приведенная выше
расшифровка понятия «муниципальные услуги (работы)» в бюджетном
законодательстве препятствует привлечению к оказанию таких услуг
(выполнению работ) немуниципальных поставщиков. Во-первых, в ней
говорится только об «иных юридических лицах», а это блокирует допуск к
оказанию услуг (выполнению работ) предпринимателей без образования
юридического лица и физических лиц. Во-вторых, «иные юридические лица»
могут оказывать или выполнять муниципальные услуги либо работы только в
случаях, установленных законодательством Российской Федерации. Однако
проблема состоит в том, что законодательство РФ такие случаи напрямую не
устанавливает. В справочно-правовых системах к данному законодательству
отнесен только Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг». В нем довольно
туманно говорится лишь об организациях, участвующих в предоставлении
предусмотренных муниципальных услуг. К этой группе на практике, как
правило, относятся учреждения, являющиеся многофункциональными
центрами по предоставлению указанных услуг.
64
Методические проблемы при определении в муниципальном задании
показателей качества услуг или работ составляют второй блок трудностей.
Согласно бюджетному законодательству эти показатели являются
обязательным содержательным элементом заданий (ч. 1 ст. 69.2 БК РФ).
Однако далеко не всегда при их формировании удается должным образом
отразить показатели качества. Рассмотрим проблемы на конкретных примерах.
Первая из них заключается в том, что происходит путаница между
показателями объема услуги или работы и показателями их качества.
Чтобы четче разделить в этой ситуации понятия «качество» и «объем».
В целом же, определяя показатели качества в муниципальном задании,
методически лучше использовать следующий прием: нужно посмотреть на
услугу глазами потребителя и попытаться ответить на вопрос: как она должна
оказываться независимо от своего объема, чтобы считаться качественной.
Вторая проблема состоит в том, что в роли единственного показателя
качества в задании может выступать доля потребителей, удовлетворенных
качеством услуги. Данный показатель, отражающий мнение получателей услуг,
в общем-то, действительно характеризует качество. Однако использование в
задании только его одного не в полной мере способствует соблюдению
определенного уровня оказания услуг. Неискушенные потребители могут быть
довольны услугой хотя бы потому, что ее получили. Кроме того, если для
расчета указанной доли проводится опрос потребителей, а его результаты
сводятся и представляются самим учреждением, в объективности подобной
оценки можно усомниться.
Рассматривая вопрос об определении в муниципальном задании
показателей качества, нельзя не остановиться на теме стандартов качества
муниципальных услуг. Законодательство не требует применения стандартов,
однако многие регионы и муниципалитеты своими нормативными правовыми
актами устанавливают необходимость разработки таких документов.
Отметим, что может оказаться очень удобным использовать стандарт
качества предоставления услуги именно как элемент муниципальных заданий.
65
В этом случае соблюдение стандарта и будет тем самым показателем качества.
Задание может содержать ссылку на данный стандарт и определенное
количество единиц услуги (показатель объема) - койко-дни, посещения и т.п.
Третья проблема связана с установлением в муниципальном задании
показателей объема услуг или работ. В некоторых случаях специфика
деятельности учреждения не позволяет адекватно определить в задании тот
или иной показатель требуемого объема услуги или работы.
Также сложно установить требуемый объем выездов скорой помощи,
тушений пожаров и т.д. По своей сути установление подобных показателей
объема услуги или работы в муниципальном задании несколько абсурдно. В
основном данная проблема касается той деятельности, которая либо носит
экстренный характер, либо всецело зависит от неких внешних обстоятельств,
не поддающихся прогнозированию.
В этой ситуации учредители муниципальных учреждений,
осуществляющих подобную деятельность, либо указывают в заданиях
показатели объема на основе прошлых периодов, либо из-за трудности
определения требуемых объемов услуг (работ) «держат» учреждение в статусе
казенного (в силу абз. 2 ч. 3 ст. 69.2 БК РФ таким учреждениям могут не
устанавливаться муниципальные задания. Вместе с тем решение данной
проблемы может лежать совсем в иной плоскости: объем рассматриваемых
услуг или работ необходимо определять в других единицах.
Четвертая проблема - отсутствие в муниципальных заданиях
ожидаемых результатов оказания услуг или работ. Необходимость их
включения в задание бюджетное законодательство определяет двояко: с одной
стороны, в определении понятия задания ожидаемые результаты фигурируют
(ст. 6 БК РФ), с другой - в статье, регламентирующей содержание задания, их
нет (ч. 1 ст. 69.2 БК РФ). На практике данный показатель в состав заданий
включается достаточно редко.
Однако то, что ожидаемые результаты оказания услуг или выполнения
работ не входят в муниципальное задание, с точки зрения бюджетирования по
66
результату является проблемой. Это ведет к тому, что формирующиеся задания
не устанавливают целеполагающих ориентиров деятельности учреждений.
Отсутствие в заданиях ожидаемых результатов также препятствует развитию
программно-целевого метода, который в числе прочего предусматривает
включение деятельности учреждений по выполнению заданий и
муниципальных программ. Именно сформулированные ожидаемые результаты
оказания услуг или выполнения работ могли бы обеспечивать на уровне
целеполагания логичную «увязку» заданий учреждениям и программ.
Подчеркнем, что определение ожидаемых результатов - непростая
задача для должностных лиц, которые занимаются формированием заданий.
Здесь тоже может происходить подмена: вместо результатов, то есть
определенных положительных изменений, к которым должно привести
оказание услуг или выполнение работ (например, решение каких-то проблем
потребителей), иногда указываются продукты, которые будут произведены в
рамках самого процесса. В частности, результатом может называться сам факт
получения услуги.
Отсутствие в заданиях состава муниципальных услуг является
следующей (пятой) проблемой. Как и в случае с ожидаемыми результатами,
бюджетное законодательство двусмысленно определяет необходимость
указания в муниципальном задании состава услуги. В расшифровке понятия
задания такой элемент присутствует (ст. 6 БК РФ), а в статье,
устанавливающей содержание задания, этого элемента нет (ч. 1 ст. 69.2 БК РФ.
Практика формирования заданий здесь разная, но чаще всего услуга или
работа формулируется только в обобщенном виде, например «социальное
обслуживание на дому». Указание в задании состава подобной услуги
(доставка на дом продуктов питания, помощь в приготовлении пищи, мытье
сантехники и т.д.) сделало бы его более четким и понятным для граждан, в том
числе потребителей услуг.
Шестой проблемой становится неформализованность и некорректность
оценки потребности в услугах или работах при формировании муниципальных
67
заданий. В бюджетном законодательстве указано, что эти задания
составляются в порядке, установленном соответственно местной
администрацией муниципального образования (ч. 3 ст. 69.2 БК РФ). В своих
нормативных правовых актах указанные органы решают, будет ли в процессе
формирования задания проводиться оценка потребности в муниципальных
услугах. На практике где-то такая оценка предусматривается, а где-то - нет.
Однако даже если в нормативных правовых актах и говорится, что
подобная оценка должна проводиться, она очень редко формализуется в какие-
либо порядки или методики. Естественно, что оценка потребности так или
иначе осуществляется, но проблемой является то, что сама оценка сильно
зависит от различных субъективных факторов (например, от мнения того или
иного сотрудника) и может основываться на некорректных методических
подходах (например, на простой «привязке» объема потребности к мощности
того или иного учреждения).
В свою очередь, отсутствие оценки ведет к отсутствию
зафиксированной и обоснованной информации о реальной потребности в
услугах или работах, которая фактически может быть ниже или выше
плановых объемных показателей муниципальных заданий.
Седьмая проблема - неурегулированность процедуры изменения
муниципального задания в ходе его выполнения. Бюджетное законодательство
предусматривает, что местная администрация устанавливают для учреждений
своего уровня подчинения порядок формирования и финансового обеспечения
муниципального задания (ч. 3, 4 ст. 69.2 БК РФ). А вот о необходимости
определения условий и порядка изменения задания в ходе его выполнения в
законодательстве не говорится.
В соответствующих нормативных правовых актах либо вообще не
содержится никаких указаний по данному поводу, либо сказано об этом очень
лаконично.
Вместе с тем в практике применения механизма задания нередко
возникает потребность его корректировки в ходе выполнения. Причиной может
68
стать изменение спроса на услуги, возможностей учреждения по оказанию
услуг и т.д.
Подобные случаи могут потребовать изменения установленного
задания. Однако если в нормативной правовой базе учредителя об этом
процессе не говорится ни слова, для проведения данной процедуры не
существует абсолютно никаких правовых оснований, то есть учредитель с
учреждением могут оказаться в безвыходной ситуации: либо изменять задание,
не имея на то полномочий, либо оставлять все как есть, а потом фиксировать
факт недовыполнения или перевыполнения задания.
Учредителям муниципальных учреждений рекомендуем не просто
упоминать в своих порядках формирования и финансового обеспечения
задания возможность его изменения в ходе выполнения, но и указывать
конкретные условия, при которых это возможно, а также порядок
осуществления такого изменения.
Седьмая проблема - неурегулированность вопроса об изменении объема
бюджетного финансирования учреждений в ситуации, когда они
перевыполняют или недовыполняют муниципальное задание, - связана с
предыдущей.
Ситуация, когда муниципальное учреждение по тем или иным
причинам недовыполняет или перевыполняет объемные показатели
установленного задания, на практике встречается нередко. Поскольку
бюджетное финансирование выполнения задания основано на нормативном
принципе, общий объем финансирования, по логике вещей, должен зависеть от
фактических объемов выполненного задания. Однако данная установка не
определена напрямую в бюджетном законодательстве. Она может отражаться
или не отражаться в порядке финансового обеспечения выполнения
муниципальных заданий, установленном соответственно местной
администрацией (ч. 4 ст. 69.2 БК РФ). Например, в отношении федеральных
автономных учреждений в соответствующем нормативном правовом акте
вообще ничего не говорится.
69
Практика снижения размера субсидии при недовыполнении
учреждением задания, тем не менее существует и может находить свое
документальное отражение в соглашениях, которые заключаются между
учредителем и учреждением о выполнении задания и предоставлении на это
субсидии. А вот ситуации, когда по тем или иным причинам (например, при
возрастании спроса на услугу) учреждение перевыполняет объемные
показатели задания, остаются совсем без регулирования - на практике никакого
дополнительного финансирования учреждение, как правило, не получает.
Следовательно, учредителям муниципальных учреждений нужно четко
закреплять в порядках формирования и финансового обеспечения задания
норму о том, что размер субсидии, предоставляемой учреждению на
выполнение задания, уменьшается в случае недовыполнения его объемных
показателей в соответствии с рассчитанными нормативными затратами на
оказание услуг или выполнение работ. Что касается случая перевыполнения
объемных показателей задания, здесь рекомендуется прямо говорить в
нормативно-правовой базе о том, что такое перевыполнение не может вести к
увеличению размера субсидии, а само увеличение возможно только при
условии внесения изменений в задание.
Итак, основной проблемой бюджетного сектора в финансовом
обеспечении в условиях комплексного совершенствования учреждений
является снижение объемов бюджетного финансирования на уровне
государства.
Кроме того, социальная среда муниципальных образований выступает
как объединяющее начало всех его жителей, в том числе и детей, которые
наиболее подвержены ее стихийному влиянию.
При этом качественная характеристика МО «Чемальский район» всей
атмосферы культурной жизни обнаруживает все большее значительное
отставание села. Понимание ограниченности (в сравнении с городом)
«ассортимента» учреждения культуры в селе порождают у сельских жителей
70
известную неудовлетворенность культурно-просветительным и бытовым
обслуживанием.
Проблема формирования и удовлетворения культурных потребностей
особенно остро стоит перед МО «Чемальский район».
Многие потребности могут быть удовлетворены при условии
взаимодействия различных учреждений культуры, например, библиотеки и
клуба, школы и клуба, клуба и спортивных организаций.
МО «Чемальский район» является своеобразным центром организации
досуга.
В последние годы на селе резко сократилась сеть учреждений культуры,
увеличился моральный и физический износ отраслевых ресурсов, ухудшилась
структура досуга населения. Закрылись мелкие периферийные клубы. Сегодня
некоторые населенные пункты остаются без каких-либо очагов культуры. А
материально-техническая база большинства выживших клубов значительно
отстает от современных требований.
Печальным остается положение у сельских киноустановок.
В плохом состоянии находится и библиотечная сеть. Критическая
ситуация сложилась и с книжным фондом. Книжный фонд морально устарел.
Пополнение книжного фонда производится не в тех объемах, которые
необходимы для его обновления в современных условиях. Практически
прекращена подписка библиотек на периодические издания.
Важнейшим организационно-педагогическим условием оптимизации
воспитательного воздействия на подрастающее поколение в сфере свободного
времени является взаимосогласованная работа различных учреждений и
организаций. Особенно большое значение это имеет в условиях сельской
местности, так как жизнь и быт сельского населения, специфика села, делают
естественным взаимодействие различных социальных институтов в
организации досуга детей.
МО «Чемальский район» необходимо сделать центром, влияющим на
создание социально-культурной среды в целом регионе.
71
Таким образом, своеобразие МО «Чемальский район» состоит в том, что
воспитание подрастающего поколения осуществляется в нем в процессе
образовательной, воспитательной, творческой деятельности в сфере досуга,
которые органически сочетаются с отдыхом и развлечениями.
Сегодня развитие спортивной индустрии в России еще только набирает
обороты. Все больше людей старается следовать здоровому образу жизни. Для
этого необходимо избавляться от лишнего веса, депрессивного состояния, а
также постоянно поддерживать хорошую физическую форму. С учетом этой
тенденции расширения спортивного направления в МО «Чемальский район»
является довольно перспективной идеей, особенно сейчас, когда идет процесс
насыщения рынка.
Исследование системы взаимодействия органов государственной власти
и МО «Чемальский район» показало, что отсутствует определенность в
толковании соотношения государственного и муниципального управления в
практике Конституционного Суда России. С целью разрешения сложившихся
обстоятельств целесообразно Конституционному Суду России дать
официальное толкование положений статьи 12 российской Конституции, в
котором следует указать, что смысл конституционной нормы о
самостоятельности органов местного самоуправления не означает их отделения
от системы государственной власти, а свидетельствует только о том, что у
местного самоуправления есть свои определенные функции, собственные
полномочия, очерченные Конституцией Российской Федерации и базовым
Федеральным законом о местном самоуправлении.
В условиях неблагополучного состояния во многих муниципальных
образований, отсутствия единых механизмов предоставления трансфертов и
других форм финансовой помощи органам местного самоуправления,
неразвитости муниципальной инфраструктуры, великого множества
нерешенных социальных проблем поднимать вопрос об абсолютном отделении
местного самоуправления от государства означает дискредитировать саму
идею развития этого института. Только оптимальное взаимодействие органов
72
государства и местного самоуправления позволит местному самоуправлению
развиваться на практике, реально обеспечивая нормальные условия
жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета
37
.
В рамках защиты прав местного самоуправления необходимо четко
регламентировать с правовой точки зрения статус муниципального
образования и органов местного самоуправления в отношениях, связанных с
осуществлением судебной защиты. В этих целях можно предложить
следующие меры по совершенствованию действующего федерального
законодательства.
В ходе анализа гражданского и арбитражного процессуальных кодексов
выявляется необходимость более конкретного разграничения
подведомственности и подсудности дел между этими судебными органами.
Целесообразно к подведомственности судов общей юрисдикции отнести дела
по спорам, связанным с определенными аспектами правоприменительной
практики:
- формированием органов местного самоуправления и принятием
уставов муниципальных образований;
- определением полномочий органов местного самоуправления;
- определением статуса выборных представительных органов местного
самоуправления и иных должностных лиц;
- определением территории муниципального образования;
- вопросами приведения актов органов государственной власти и
органов местного самоуправления в соответствие с актами большей
юридической силы.
К подведомственности арбитражных судов рекомендуется отнести
следующее:
37
Широков А.Н. Основы местного самоуправления в РФ. - М. Муниципальная власть, 2015.
– С.294.