53
- процесс принятия органами государственной власти законов и иных
нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления;
- наделение органов местного самоуправления дополнительными
полномочиями по решению вопросов местного значения;
- взаимное делегирование полномочий органами государственной
власти и органами местного самоуправления;
- заключение соглашений и договоров между государственными
органами и органами местного самоуправления;
- создание координационных, консультативных, совещательных и иных
рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих.
В соответствии с частью 2 статьи 7 Федерального закона от 22 июля
2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»
Правительству Республики Алтай было поручено передать осуществление
следующих полномочий по управлению особой экономической зоной
туристско-рекреационного типа, созданной на территории муниципального
образования «Чемальский район» Республики Алтай (особая экономическая
зона), предусмотренных частью 1 статьи 8 Федерального закона от 22 июля
2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»:
1) ведение реестра резидентов особой экономической зоны;
2) выдача по требованиям резидентов особой экономической зоны или
по запросам заинтересованных лиц выписки из реестра резидентов особой
экономической зоны;
3) осуществление контроля за исполнением резидентом особой
экономической зоны соглашения об осуществлении промышленно-
производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной
деятельности или деятельности в портовой особой экономической зоне в
порядке, утвержденном приказом Минэкономразвития России от 16 марта 2009
г. № 82 (зарегистрирован в Минюсте России 22 апреля 2009 г.,
регистрационный № 13812);
54
4) заключение соглашений об осуществлении туристско-рекреационной
деятельности в порядке, установленном Федеральным законом;
5) выполнение функций государственного заказчика по подготовке
документации по планировке территории в границах особой экономической
зоны и созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и
иных инфраструктур этой зоны за счет средств федерального бюджета,
бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, если иное не
установлено законодательством Российской Федерации;
6) обеспечение проведения экспертизы проектной документации и
экспертизы результатов инженерных изысканий
35
.
Приказ Минфина Республики Алтай от 22.12.2016 № 210-п определил
правила заполнения муниципальными районами отчета о выполнении
Соглашений, заключаемых между Министерством финансов Республики
Алтай и органами местного самоуправления в Республике Алтай о мерах по
повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению
налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального района в
Республике Алтай, и представления его в Министерство финансов Республики
Алтай; правила заключения соглашений о мерах по повышению
эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений
налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов между Министерством
финансов Республики Алтай и органами местного самоуправления в
Республике Алтай, в соответствии с пунктом 4 статьи 136 Бюджетного кодекса
Российской Федерации, а также контролем за их выполнением; правила
представления и составления муниципальными районами в Министерство
финансов Республики Алтай сводного отчета о выполнении Соглашений,
заключаемых между Министерством финансов Республики Алтай и органами
местного самоуправления в Республике Алтай о мерах по повышению
эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и
35
Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в
Российской Федерации» (в ред. от 03.06.2016 г. № 361-ФЗ) // Собрание законодательства
Российской Федерации от 25 июля 2005 г. № 30 (часть II) ст. 3127
55
неналоговых доходов бюджетов сельских поселений, входящих в состав
муниципального образования в Республике Алтай; правила заполнения
сельскими поселениями Республики Алтай отчета о выполнении Соглашений,
заключаемых между Министерством финансов Республики Алтай и органами
местного самоуправления в Республике Алтай о мерах по повышению
эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и
неналоговых доходов бюджета сельского поселения в Республике Алтай, и
представления его в Министерство финансов Республики Алтай.
Следует отметить, что взаимодействие с органами государственной
власти и органами МО «Чемальский район» осуществляется в пределах
внешнефункциональной деятельности прокуратуры, представляется
возможным выделить его основные направления:
1. Взаимодействие в рамках координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Осуществляется в
процессе проведения координационных совещаний, а также совместной
разработки комплексных программ по борьбе с преступностью и коррупцией.
2. Взаимодействие в рамках правотворческой деятельности. Реализуется
путем участия прокуроров в рабочих группах, комитетах и комиссиях по
подготовке проектов нормативных правовых актов, их обсуждении на
заседаниях органов публичной власти; составления правовых заключений по
таким документам. Помимо этого, в процессе мониторинга состояния
законности осуществляется совместный анализ и оценка: планов, результатов
законопроектной деятельности (правотворческий процесс); качества
нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим
органом в соответствии с предоставленной ему компетенцией, а также
эффективности их практического действия, реализации (правоприменительный
процесс).
3. Взаимодействие при проведении антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и их проектов. Реализуется посредством
направления в органы прокуратуры для рассмотрения заключений о наличии
56
коррупциогенных факторов; проведения сверок их количества, а также
принятых в соответствии с этим мер.
4. Взаимодействие в области правового просвещения граждан.
Осуществляется путем участия прокуроров в соответствующих мероприятиях,
проводимых органами публичной власти (беседы, тематические вечера, вечера
вопросов и ответов, а также недели, декады и месячники правовых знаний);
выступлений в средствах массовой информации с лекциями и докладами.
5. Взаимодействие при рассмотрении обращений граждан. Реализуется
посредством направления в органы государственной власти и муниципальные
органы обращений, разрешение которых входит в их компетенцию. В свою
очередь, заявления и жалобы, поступившие в приемные органов публичной
власти и их должностным лицам, могут быть переадресованы в органы
прокуратуры.
Существуют формы постоянного взаимодействия двух уровней власти.
К ним следует отнести всякого рода совместные рабочие органы - группы,
комиссии, - как постоянно действующие, так и временные, сформированные
для решения каких-либо частных вопросов, которые не являются
систематически возникающими, то есть частные и решаемые однократно.
Эффективной формой взаимодействия становится сотрудничество
государственной и местной властей через ассоциации муниципальных
образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут
более точно формулировать и доводить до сведения государственных органов
их общие проблемы, для государственной власти ассоциация муниципальных
образований - та организация, через которую можно обращаться одновременно
ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении
местного самоуправления.
Такая форма объединения, как ассоциация, сегодня является жизненно
необходимой в связи с тем, что местное самоуправление должно активно
отстаивать интересы местного сообщества.
57
Примером такого взаимодействия может служить созданный и
действующий Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации -
федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации,
обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного
самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту
Российской Федерации.
МО «Чемальский район» является участником «Сибирское
Соглашение» – Межрегиональная ассоциация экономического
взаимодействия (МАСС), добровольное экономическое сообщество, созданное
путем объединения органов управления 19 сибирских регионов. В составе
ассоциации действует сеть координационных советов по различным сферам
сотрудничества: агропереработке, конверсии и промышленной политике,
проблемам транспорта, внешнеэкономической деятельности, экологии и
природопользованию, недропользованию, культуре и другим направлениям.
Являясь постоянным представителем Республики Алтай в «Сибирском
Соглашении», Глава МО «Чемальский район» участвует в различных
межрегиональных мероприятиях, представляет интересы Республики Алтай.
Работая в рамках данной организации, налаживают связи МО «Чемальский
район» с другими регионами Сибири по вопросам развития туризма,
предпринимательства, транспортного сообщения, строительства и ремонта
дорог и многим другим направлениям, что способствовало укреплению
межрегиональных связей, торговых отношений и разработке долгосрочных
стратегических проектов сотрудничества.
Таким образом, взаимодействие с органами государственной власти и
муниципальными органами должно быть нацелено, с одной стороны на
обеспечение наиболее благоприятных условий для реализации функций,
направлений и участков деятельности прокуратуры; с другой - на доведение до
сведения друг друга информации о состоянии законности в том или ином
районе (городе), субъекте и стране в целом, а также о шагах, которые
необходимо предпринять для ее улучшения.
58
2.3. Проблемы взаимодействий МО «Чемальский район» с органами
государственной власти в различных сферах
Целесообразным является и взаимодействие муниципальных органов с
территориальными подразделениями органов государственной власти
субъектов РФ. Однако здесь существует ряд проблем, в первую очередь, что
государственная власть и муниципальные органы находятся в противостоянии
интересов, что, естественно, создает сложности в существовании единой
согласованной публичной власти.
К числу вопросов, которые могут быть предметом взаимодействия
органов государственной власти и органов местного самоуправления, можно
отнести: участие органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в установлении полномочий органов местного самоуправления;
разграничение предметов ведения (Закон субъекта РФ), если в границах
территории одного муниципального образования имеются другие
муниципальные образования; возложение органами государственной власти
отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления;
формирование ресурсной базы местного самоуправления.
Основными проблемами во взаимоотношениях государственных
органов и органов местного самоуправления МО «Чемальский район» по
указанным вопросам можно назвать:
- при установлении полномочий органов местного самоуправления в
региональном законодательстве необходимо уточнять, какие именно действия
предпринимаются органами местного самоуправления в различных сферах
функционирования;
- при разграничении полномочий, если в границах территории одного
муниципального образования имеются другие муниципальные образования,
«поделить» компетенцию необходимо таким образом, чтобы каждый круг
вопросов предоставления услуг власти населению решался самым
эффективным образом. Очевидно, что для этого требуется взвешенный подход
59
со стороны всех участников процесса разделения компетенции и нормальные
согласительные процедуры;
- для исполнения конституционных установлений в части наделения
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями необходимо уточнение и установление собственных
полномочий местного самоуправления для каждого его уровня, определение
какими государственными полномочиями следует наделять органы местного
самоуправления, а какими нет, где в основе такого наделения должны быть
интересы населения, экономическая целесообразность, рациональность
децентрализации, наличие кадров. Причем наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно
трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от
ответственности за их осуществление. Государственные органы должны
наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности,
анализировать их, иметь реальную возможность реагировать на нарушения
действующего законодательства и прав граждан. Они должны иметь право
инструктировать и обучать муниципальных служащих, ответственных за
осуществление соответствующих государственных полномочий, отменять
неправомерные решения в части реализации государственных полномочий.
Государство, передавая свои собственные полномочия, тем самым не
освобождается от ответственности за их выполнение, а потому обязано
осуществлять контроль в данной сфере;
- при формировании финансовой основы местного самоуправления в
контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально
разделить источники доходов между бюджетом субъекта РФ и местными
бюджетами и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при
закреплении доходных источников местных бюджетов
36
.
36
Татаурова Е. Н. Муниципальное управление: проблема взаимодействия с населением //
Регионология.- 2014. - №1. - С.5
60
Кроме того, в системе властных отношений муниципальная власть
имеет назначение оптимизировать использование общественных ресурсов,
поскольку наиболее близка к населению, знает его проблемы и способна
рационально решать вопросы местного значения.
Вопросы правового регулирования компетенции органов местного
самоуправления крайне важны для реализации конституционных положений о
местном самоуправлении и становления в Российской Федерации института
местного самоуправления как формы народовластия.
Статья 12 Конституции РФ 1993 устанавливает, что «местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно».
Однако, о конкретных полномочиях местного самоуправления
Конституция упоминает лишь вскользь. В пункте 1 статьи 132 Конституции
РФ закреплено, что «органы местного самоуправления самостоятельно
управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и
исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы,
осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы
местного значения». В этой статье Конституции указаны предметы ведения
органов местного самоуправления, причем перечень вопросов местного
значения не исчерпывающий. Статьей 130 Конституции РФ устанавливается,
что «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения».
Таким образом, для реализации указанных выше конституционных
положений необходимо: во-первых, установить для каждого муниципального
образования конкретный и исчерпывающий перечень вопросов местного
значения, которые они должны «самостоятельно и под свою ответственность»
решать; во-вторых, наделить органы местного самоуправления полномочиями
и ресурсами для решения данных вопросов местного значения; в-третьих,
четко разграничить, какие из государственных полномочий могут быть
переданы в ведение муниципальных образований.
61
Сегодня для обеспечения эффективного функционирования органов
власти Республики Алтай необходимо оптимальное разграничение полномочий
между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Развитие института местного самоуправления должно являться одним
из основных направлений государственного строительства, а также важнейшим
фактором, способным оказать существенное влияние на дальнейшее развитие
федерализма в России.
В целом можно заключить, что в Республике Алтай созданы
определенные условия для дальнейшего взаимодействия региональных органов
власти и местного самоуправления. Однако в регионе, также как и в других
субъектах Российской Федерации существуют проблемы и трудности в данной
сфере, которые невозможно будет разрешить без законодательного
регулирования.
Также, при законодательном решении вопросов взаимодействия всех
уровней публичной власти в Российской Федерации, необходимо четко
определить функции каждого уровня публичной власти; механизмы
обеспечения выполнения данных функций; объем материальных и финансовых
ресурсов для исполнения возложенных на конкретный орган полномочий; а
также орган, осуществляющий распоряжение этими ресурсами.
62
Глава 3. Совершенствование системы взаимодействия органов
государственной власти и МО «Чемальский район»
3.1. Комплекс мероприятий и рекомендаций по совершенствованию
системы взаимодействия органов государственной власти и МО
«Чемальский район»
Механизм муниципальных заданий применяется по отношению к
бюджетным учреждениям с самого начала их функционирования. Однако
имеется ряд проблем, связанным с практикой формирования и исполнения
муниципальных заданий.
Первая проблема связана с нечетким разделением и смешением понятий
«муниципальные услуги» и «муниципальные работы». Действующее
бюджетное законодательство сводит два понятия в одно - услуги (работы),
оказываемые (выполняемые) органами местного самоуправления,
муниципальными учреждениями и в случаях, установленных
законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами (ст.
6 БК РФ). Поэтому согласно букве закона данные понятия можно разделить
только косвенно на основании различных требований бюджетного
законодательства, предъявляемых к содержанию задания на работы или услуги
(ч. 1 ст. 69.2 БК РФ). В силу этих требований услуга отличается от работы тем,
что у услуги имеются конкретные потребители (физические или юридические
лица), она предоставляется в определенном порядке и в отношении нее в
муниципальном задании могут устанавливаться предельные цены (тарифы) для
потребителей.
Из-за указанной проблемы при создании реестров муниципальных
услуг и, соответственно, при формировании муниципальных заданий
методически непоследовательно решается вопрос о том, к услугам или работам
относить ту или иную деятельность учреждения. В частности, деятельность,
которая по своим признакам является услугой, нередко считают работой. В
данном случае решение основано на распространенном мнении о том, что
работа - это то, что удовлетворяет какие-либо непосредственные нужды