6
ВВЕДЕНИЕ
Государственная власть является одной из основных систем
функционирования государства, следовательно, вопросам функционирования
системы государственной власти уделяется огромное внимание, поскольку от
этого зависит успех государственного управления. Сегодня в Российской
Федерации продолжается период активных реформ системы государственной
власти, в частности в сфере ее взаимодействия с муниципальным управлением.
Актуальность темы исследования обусловлена реформированием
системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
с целью заполнения пробелов и решения основных проблем в координации их
деятельности. Такая реформа позволила выделить основные проблемы,
разграничить компетенцию между уровнями государственной власти и
местным самоуправлением, а также эффективно развивать функциональный
аппарат этих структур.
Актуальность темы также обусловлена потребностью решения комплекса
вопросов развития местного самоуправления в Российской Федерации,
поскольку проводимая в настоящее время реформа статуса муниципальных
образований не дает должного эффекта. Причиной такого результата является
не системный подход к осуществлению самой реформы, а попытка решения
существенных вопросов местного самоуправления в отрыве от глубинных
проблем состояния всего общества и государства. Само местное
самоуправление зачастую рассматривается как изолированное явление без
учета принципа комплексного обеспечения состояния и перспектив этого вида
публичной власти в России.
Мировой опыт формирования местного самоуправления показывает, что
результаты появляются только там, где действуют четкие принципы
взаимодействия центральных и местных органов власти, предполагающие
разграничение полномочий, экономических возможностей и ответственности в
своих сферах. Поддержка из центра предполагает возможность применения
7
собственных источников развития, что позволяет активизировать возможность
каждого муниципального образования.
В данной выпускной квалификационной работе автор преследовал цель
проанализировать существующие законодательные и нормативные основы
взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие
задачи:
- изучены понятие и сущность государственной власти и местного
самоуправления;
- исследовано историческое развитие взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления в России;
- выделены законодательные основы разграничения полномочий и
предметов ведения между органами государственной власти и местного
самоуправления в муниципальном образовании Абанский сельсовет Абанского
района Красноярского края;
- рассмотрены формы воздействия государственных органов власти на
местное самоуправление в Красноярском крае;
- проанализированы проблемы и перспективы сотрудничества
государственной власти и местного самоуправления.
Объектом исследования – муниципальное образование Абанкий
сельсовет Абанского района Красноярского края.
Предметом исследования являются взаимоотношения различных уровней
власти, а именно государственной и местного самоуправления.
Теоретической и методологической основой исследования послужили
научные труды ведущих российских и зарубежных ученых в области
муниципального управления, теории и практики функционирования
финансовом муниципалитетов, материалы международных, всероссийских и
региональных научно-практических конференций, нормативные и
законодательные материалы Российской Федерации, статистические
материалы, собранные и обработанные автором в Администрации Абанского
8
сельсовета Красноярского края. При проведении исследований и изложении
материала в работе использовались общенаучные принципы и методы
познания: эмпирико-теоретические (наблюдение, измерение, описание) и
логико-теоретические (сравнение, анализ и синтез, дедукция, моделирование)
методы исследования; принципы общего и специфического в экономических
исследованиях; системный, процессный подходы; статистические методы
обработки экономических данных.
Информационную базу исследования составили учебные материалы,
аналитические материалы периодических изданий, данные статистических
исследований, данные Администрации Абанского сельсовета Абанского района
Красноярского края.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав,
заключения и списка использованной литературы.
9
Глава 1. Теоретико-методологические основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
1.1. Понятие и сущность государственной власти и местного самоуправления
«Вопросы власти традиционно привлекали и привлекают внимание
исследователей, что обусловлено значением и ролью власти в функциони-
ровании социума. Эта проблематика обостряется на переломных этапах
развития общества, когда угроза дестабилизации механизма управления об-
ществом приобретает реальность и от организации и деятельности власти и,
прежде всего, государственной власти зависит состояние общества, его
институтов, в том числе и государства. Процессы, которые активно проходили
в России в 90-е года ХХ столетия проверили на прочность Российскую власть,
и сохранение российской государственности стало возможным во многом
благодаря активизации государственно-властного потенциала.»
«Позитивные преобразования в Российской Федерации начала XXI
столетия не в коей мере не умоляют актуальности доктринального осмысления
феномена государственной власти, так как между степенью теоретического
исследования проблемы государственной власти прослеживается зависимость
эффективности ее функционирования.» «Проблема власти столь значима в
области гуманитарного знания, что это привело к оформлению само-
стоятельного направления научного поиска - кратологии.» «Назревшая
формируемая ныне наука о власти (кратология) имеет дело с властью, много-
образием ее явлений, ее закономерностями и законами, с чрезвычайно сложной,
своеобразной и часто очень динамичной и напряженной деятельностью»
1
.
«Данное направление научного поиска избрало в качестве объекта своего
исследования власть, прежде всего государственную власть, и другие ее
многочисленные и разнообразные виды, сферы и проявления, что позволяет
1
Халипов В.Ф. Наука о власти. Кратология: Учебное пособие. - М.: ОСЬ-89, 2008. - С. 3.
10
аккумулировать разрозненную информацию о власти, которая на протяжении
длительного времени накапливалась в различных областях знания.»
«В научной литературе совершенно обоснованно обращается внимание
на значимые проблемы, которые обусловлены определением места и роли
государства в существующей системе отношений.» «Предпринятая в начале 90-
х гг. завершившегося столетия попытка идеологов государственной политики
«нового курса» поменять традиционные для России ценностные приоритеты, в
основу которых было положено представление о государстве, как об основной
системообразующей инстанции, на идеалы западного либерализма с
характерной для них системой взаимоотношения индивида и государства не
привела, да и не могла привести к одномоментному изменению правосознания
в обществе. Вместе с тем, закрепление на конституционном уровне ряда
либеральных ценностей, провозгласивших приоритетность индивидуальных
интересов перед государственными, повлекло за собой принижение роли
государства в качестве субъекта политической системы общества, что, в свою
очередь, не могло не сказаться на эффективности государственной
деятельности по обеспечению правопорядка»
2
.
«С высказанным суждением трудно не согласиться, что лишний раз
свидетельствует о пагубности такой необоснованной популистской государст-
венной политики. При этом следует отметить, что не только правопорядок, но и
безопасность получают некачественное государственно-правовое обеспечение.
Можно и нужно говорить, что безопасность даже в большей мере страдает при
проведении такой необоснованной политики крайнего неолиберализма, когда
несвоевременно, а то и вовсе не прогнозируется рост источников потенци-
альной угрозы безопасности, не проводится работа по их локализации и
устранению.»
2
Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в
Российской Федерации. Теоретическое административно-правовое исследование: Монография. - М.: ЮНИТИ-
ДАНА, Закон и право, 2013. - С. 8.
11
Мы полагаем, что правопорядок и безопасность являются
неотъемлемыми условиями существования общества и их упрочение
невозможно без четкого нормативного закрепления взаимоотношений в
системе «общество - государство -личность». В этой связи необходимо
определить сущность государственной власти в Российской Федерации.»
«Анализ научной литературы, посвященной проблемам государственной
власти позволяет заключить, что она в большей мере исследуется в качестве
политологической категории. Вместе с тем, понятие «государственная власть»
широко используется в практике правового регулирования, что и предполагает
ее рассмотрение с позиции правоведения.»
Приступая к анализу государственной власти, как феномена социально-
правовой действительности, мы полагаем, что в рамках нашего исследования
необходимо разрешить следующие задачи:
1) определить соотношение государственной власти с публичной
властью;
2) раскрыть ее основополагающие свойства;
3) конкретизировать назначение и роль государственной власти в
условиях укрепления государственности в Российской Федерации.
«Анализ норм Конституции Российской Федерации позволяет заключить,
что термины «власть», «государственная власть» нашли широко применение. В
ч. 1 ст. 3 Конституции РФ говорится, что носителем суверенитета и
единственным источником власти в Российской Федерации является ее
многонациональный народ. Термин «власть» употребляется еще трижды в
рамках названной статьи. Этот термин получил широкое применение в
судебной практике, в том числе, и в деятельности Конституционного Суда
Российской Федерации.»
«Проблема государственной власти самым непосредственным образом
отражается на конкретных отношениях. Это позволяет говорить о переходе
названной проблематики в практическую плоскость.» Не случайно в литературе
обращается внимание, что «феномен власти - это явление исключительное,
12
выдающееся, глобальное, требующее особого внимания к практике сотен веков
человеческого рода, создавшего власть как социальный институт вообще, и
власти самых различных предназначений в частности и настойчиво ищущего у
власти ответы на свои жизненный вопросы и помощи в устранении своих бед»
3
.
«Основные подходы по определению понятия власти начали
формироваться в античной философии, что явилось результатом осмысления
опыта государственного строительства в Древней Греции и Древнем Риме.
Интерес к проблематике власти существенно возрос в период средневековья,
что было обусловлено необходимостью формирования идеологии власти
суверена. Однако, именно в ХХ веке власть получила столь пристальное и
всеобъемлющее внимание в трудах философов, социологов и политологов
Запада, о чем свидетельствуют работы Х. Арендта, Р. Арона, Р. Бер-штедта, П.
Блау, Т Бола, Д. Болдуина, Т. Вартен-берга, М. Вебера, Э. Гиденса, Р. Даля, С.
Льюса, Т. Парсонса, Д. Ронга и других исследователей.»
«В русской дореволюционной юриспруденции вопросы государственной
власти получили достаточно серьезную проработку, о чем свидетельствуют
труды Н.Н. Алексеева, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, В.В. Ивановского, Б.А.
Кистяковского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркуно-ва, Н.И.
Лазаревского, Л.И. Петражицкого, П.А. Сорокина, К.М. Тахтарева, В.М.
Хвостова, Б.Н. Чичерина и др.»
«В научной литературе советского периода вопросы власти также
получили пристальное внимание. Абстрагируясь от идеологических наслоений,
следует отметить, что удалось провести достаточно глубинное исследование
названной проблематики.» В советской литературе сложилось три основных
направления в подходах определения власти:
- «во-первых, власть рассматривалась как необходимая функция любого
коллектива по руководству своими членами для налаживания совместной
деятельности;»
3
Халипов В.Ф. Наука о власти. Кратология: Учебное пособие. - М.: ОСЬ-89, 2008. - С. 12.
13
- «во-вторых, власть определялась как реальная способность
осуществлять свою волю, навязывать ее другим, или, как волевое социальное
отношение, характер которого обусловлен доминирующей волей с одной из
сторон данного взаимодействия, осуществляемой с помощью специальных
властных методов («волевая» концепция власти);»
- «в-третьих, власть характеризовалась как организованная сила,
обеспечивающая единство действий и устойчивый порядок в общественных
отношениях
4
.»
«В современных условиях государственная власть должна «делить»
властный рынок с другими видами публичной власти и эффективно сотрудни-
чать в решении задач, стоящих перед обществом. Сегодня решение
практически любой проблемы предполагает налаживание взаимодействия
между самым широким кругом субъектов и добиться предполагаемых
результатов возможно при условии выстраивания верного вектора деятельности
всех разновидностей публичной власти в государстве.»
«Будучи качественной разновидностью публичной власти,
государственная власть в наибольшей мере выступила в качестве объекта док-
тринального анализа. Вместе с тем, возникает вопрос, а можно ли сегодня
говорить о познанности феномена государственной власти. Мы глубоко
убеждены, что в настоящее время нельзя дать утвердительный ответ на данный
вопрос. В этой связи следует определиться с содержанием понятия
«государственная власть».»
«Для выработки дефиниции государственной власти рациональным будет
путь исследования признаков, присущих данному социальному явлению.
Анализ действующего законодательства и реального функционирования
государственной власти позволяет выделить следующие признаки присущие
государственной власти.»
4
Государственная власть – понятие, признаки, соотношение государственной власти и государства. –
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://yurist-online.com/uslugi/yuristam/literatura/stati/tgp/024.php
14
«Государственная власть является разновидностью публичной
политической власти. Значимость данного признака обусловлена тем, что
только государственная власть в отличие от других видов властей выступает в
качестве средства выражения интересов общества при наличии самого
широкого его спектра, когда отдельные интересы могут носить
противоречивый характер.»
«Власть в обществе отличается разнообразием. С учетом его носителя
можно говорить о публичном или частном характере власти. Частный характер
власти обуславливается не только ее субъектом (носителем), но и целями,
которые она разрешает в процессе своей деятельности. Частной властью
является власть в семье, в корпорации и т.п.»
«Разница между публичной и частной властью наблюдается и в
нормативной правовой базе, с помощью которой регламентируется
деятельность соответствующих субъектов властных отношений. В отличие от
частной власти публичная власть функционирует (точнее должна
функционировать) исключительно на правовых началах.» В этой связи В.Е.
Чиркин отмечает: «Особой разновидностью публичной политической власти
является государственная власть. Реально она принадлежит органам
государства, его должностным лицам в соответствии с законами государства (в
этом выражается ее легализация). Она действует от имени всего общества, по
его уполномочию (фактическому или юридическому, тому и другому,
например, в результате выборов), хотя на практике не всегда представляет
интересы всего общества или представляет в одних отношениях и не
представляет в других»
5
.
«Государственная власть осуществляется специально уполномоченными
субъектами. Отправление государственной власти возможно только при
условии формирования и эффективного функционирования субъектов, которые
образуют соответствующую систему. Эта проблематика традиционно
5
Чиркин В.Е. Современное государство. - М.: Международные отношения, 2011. - С. 113.
15
привлекает внимание исследователей.» Для реализации широкого спектра
стоящих перед государством задач образуется механизм государства, который
представляет собой «систему государственных органов, учреждений и
должностных лиц, которые в установленном правовом порядке наделены
государственно-властными полномочиями и реализуют функции государства»
6
.
«Механизм государства включает систему органов, осуществляющих
государственно-властную деятельность. Эта система включает в себя органы
законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10 Конституции РФ).»
«Государственная власть функционирует в соответствии с действующим
законодательством. В правовом государстве, которое провозглашено в
Российской Федерации все аспекты практической реализации государственной
власти должны быть регламентированы нормативными правовыми актами.»
«Совершено очевидно, что в правовом государстве государственная
власть должна быть «связана» правом, которое в максимальной мере
содержится в его источниках. В этой связи аксиомой должно стать
осуществление государственной власти исключительно в правовых формах.»
«Государственная власть осуществляется во всех сферах
жизнедеятельности общества. Будучи выразителем интересов всех членов
общества, государственная власть, решения ее органов в максимальной мере
должно распространяться на все аспекты социального бытия.»
«В науке государственного управления традиционно выделяют
административно-политическую, экономическую и социально-культурные
сферы управленческой деятельности. Различие сфер управленческой
деятельности очевидно. В этой связи государственная власть будет
реализовываться в различных формах с использованием определенных
методов.»
«Реализация государственной власти осуществляется в соответствующих
формах. Формальная определенность реализации государственной власти имеет
6
Чиркин В.Е. Современное государство. - М.: Международные отношения, 2011. - С. 114.