26
«В период реформ Екатерины II появились «земские суды», «земская
полиция», «приказы общественного призрения», «земские повинности»,
самоуправление получают дворянство, купечество и города. В период
правления Александра I в «Предварительном положении о земских по-
винностях» понятие «земство» было впервые определено законодательно. При
этом законодатель видел отличие земских повинностей от государственных в
том, что они отбывались на местах. Таким образом, в Российской империи
понятие «земский» все более связывалось не столько с народовластием,
сколько с местным, локальным характером явления.
16
»
«Опыт местного самоуправления до 1864 г. едва ли может быть про-
дуктивно использован, поскольку самоуправление носило сословный характер.
Кроме того, большинство населения (крестьяне), будучи крепостными, долгое
время не могли осуществлять самоуправление, утратили институциональную
основу и сам навык общинного самоуправления. С отменой крепостного права
в 1861 г. широкое понимание земской идеи вновь возвращалось. Но органи-
зация крестьянского самоуправления долгое время оставалась сословной и
зависимой от государственной власти, поскольку Земская реформа, охватив
губернский и уездный уровни, не затронула уровень волостей и сельских
поселений.»
«Как и в XIX в., так и сегодня реформирование местного самоуправления
связано с рядом государственных реформ. Речь идет о комплексном изменении
законодательного регулирования основ местного самоуправления в Российской
империи в ходе земской, городской, крестьянской, судебной и иных реформ.
Сегодняшняя муниципальная реформа также нуждается в согласовании
правовых основ и направлений с реформированием различных сторон жизни
общества и государства. Эффективность местного самоуправления зависит от
успеха не только муниципальной, но и федеративной, административной,
судебной и иных реформ.»
16
Еременко П.П. Соотношение государственной и земской власти: юридические концепции и правовое
регулирование: дис.канд. юр. Наук. СПб. 2006. - с.98.
27
«Важно отметить, что, как и развитие местного самоуправления в 90-е гг.
XX в., Земская реформа получила одобрение в правовой научной литературе
1860-х гг. Все правоведы, большинство государственных деятелей признавали
земства учреждениями народного представительства, имеющими властную
природу и вместе с тем значительную общественную составляющую.
Декларировалась их самостоятельность от государства и всесословный
характер. При этом не отрицалась, а в ряде случаев подчеркивалась связь
земств с деятельностью государства.»
«Земства, по мнению многих общественных деятелей тех лет, должны
были интегрировать общество, все его сословия на почве совместной «земской»
деятельности. Размышляя о том, как именно организовать интеграцию,
российские правоведы предлагали широкий диапазон мероприятий - от
сохранения в земстве сословных различий до полной их бессословности
17
.»
«Большинство исследователей были едины в том, что дворянское
сословие должно рано или поздно превратиться в класс землевладельцев,
однако в оценке исторической роли дворянства и его перспектив в земском
управлении наблюдались расхождения. Одни отводили дворянству ведущую
роль в осуществлении самоуправления (Б. Н. Чичерин, К. Д. Кавелин, В. П.
Безобразов), другие придерживались противоположной точки зрения (А. В.
Лохвицкий, А. И. Васильчиков, В. Н. Лешков)
18
.»
«Таким образом, в XIX в., как и сегодня, реформа лишь начала процесс
преобразования управления на местах. Пути реализации реформ зависели как
от законодательных установлений, так и от правоприменительной практики.»
«Несмотря на целенаправленные усилия Российского государства по
формированию системы местного самоуправления, как в ходе подготовки
Земской реформы, так и конституционной реформы 90-х гг. XX в.,
законодатель не имел четкой концепции развития местного самоуправления,
17
Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и
общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1872. С. 36.
18
Казанцева О.Л. Органы государственной власти и органы местного самоуправления: исторические проблемы
взаимодействия и перспективы. // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2015. №1 (28).
– с.11.
28
его соотношения с государственной властью, что вело к противоречиям и
непоследовательности реформ местного самоуправления.»
«В 1993 г. Конституцией РФ было провозглашено местное самоуправ-
ление, которое не входило в систему органов государственной власти, что
близко к англосаксонской модели местного самоуправления. В то же время
Конституцией РФ были установлены лишь основы такой модели, которые
реализовывались в законодательстве о местном самоуправлении (федерального
и регионального уровня). В законодательстве субъектов РФ нередко закре-
плялись нормы, устанавливающие смешанную модель местного само-
управления, иногда — с преобладанием черт континентальной модели. В ряде
аспектов к смешанной модели тяготеет и содержание Федерального закона от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации». Отсюда во многом проистекают
проблемы местного самоуправления и противоречивость его концепции.»
«Провозглашение и фактическое начало Земской реформы также не
сопровождалось выработкой четкой концепции реформирования системы
осуществления власти. Большинство правоведов в начале проведения Земской
реформы не сомневались в эффективности взаимодействия земств с органами
государственной власти. Но место земств в управлении обществом различным
исследователям виделось неодинаково. Так, по мнению Б. Н. Чичерина, земство
становилось подспорьем, вспомогательным орудием государства при призна-
нии пользы и необходимости самоуправления
19
.»
В свою очередь, А. И. Васильчиков видел в земстве принципиально
новую и ценную парадигму осуществления власти: «Мы с смелостью
беспримерной в летописях мира выступили на новое поприще общественной
жизни... ни одному современному народу европейского континента не
предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как
19
Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 10
29
русскому...»
20
.
Более сбалансированную позицию занимал К. Д. Кавелин. Он безусловно
поддерживал Земскую реформу, считая «Положение 1 января одним из самых
обдуманных, выношенных, зрелых и сознательных плодов того направления, в
котором теперь двигается наша жизнь и наше законодательство. Оно... стоит на
рубеже двух периодов русской истории — уходящего в прошедшее и
зарождающегося под очень счастливыми предзнаменованиями». В то же время
ученый, предвидя трудности реализации законодательных положений о
земствах, ставил вопрос о том, «окажется ли на высоте положения само
общество, призванное законодателем к заведованию местными делами?». И все
же его прогноз был оптимистическим: «Местное самоуправление... у нас
непременно разовьется, рано или поздно, в той или другой форме». При этом
главным объектом критики пореформенного местного управления являлось то,
что «местные земские учреждения были до сих пор пропитаны чиновническим
бюрократическим элементом; они только по имени, по названию были
земские»
21
.
«Таким образом, реализуя конкретные мероприятия Земской реформы,
саму земскую идею, Российское государство XIX в. не имело четкой концепции
проведения реформы, институциональной основы и общественной практики
самоуправления. При этом законодатель предварительно не выработал четкого
плана реализации мероприятий Земской реформы.»
«На недостаточную концептуальную определенность соотношения земств
и государственных органов, как и на нечеткость правового регулирования
деятельности тех и других, обратил внимание А. А. Головачев. Он указывал на
отсутствие общего плана Земской реформы, вследствие чего получился «целый
калейдоскоп законоположений, исходящих из совершенно противоположных
начал». Уездные и губернские учреждения создавались не по общему, единому
20
Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и
общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1872. С. 41.
21
Кавелин К. Д. Собр. соч. Т. II. СПб., 1898. С. 765—767.
30
плану реформ, а лишь для решения конкретных проблем управления в данное
время. Без отмены тех принципов, на которых было основано прежнее
законодательство, нельзя в полной мере заменить прежние, устаревшие
институты власти. Несмотря на появление в губернии новых учреждений, не
подчиненных губернатору, последний оставался по закону «хозяином
губернии», и его «усмотрение сохраняет свое значение в силу необходимости,
так как пределы власти губернатора не определены с точностью»
22
.»
«Общество также было не вполне готово к самостоятельному решению
вопросов местного значения. Наиболее активная часть дворян, отчасти
разночинной интеллигенции многого ждала от реформы, что не соот-
ветствовало степени практической, в том числе профессиональной, под-
готовленности даже данной части общества. Требовалась постоянная
«рутинная» работа, которая сопровождалась трудностями и противо-
действием.»
«В условиях не вполне взвешенного отношения к земствам со стороны
земских деятелей и противодействия бюрократии критика Земской реформы
была неизбежной. А. А. Головачев сформулировал основные критические
позиции: карательные меры, принятые против ряда земств (в частности,
петербургского) при первом проявлении самостоятельности; ограничение права
самообложения, выразившееся в законе 21 ноября 1866 г.; ограничение
гласности земских собраний по закону 1867 г. Это не только разочаровывало
общественность в значении Земской реформы, но и отталкивало от участия в
земской деятельности многих преданных делу людей.»
«Важно отметить, что реализация норм Положения 1864 г. способство-
вала развитию теоретической мысли о местном самоуправлении. Так, М. А.
Корф, принимавший непосредственное участие в создании Положения 1864 г.,
впоследствии пришел к выводу, что земским учреждениям необходимо
предоставить право издавать обязательные для местных жителей
22
Головачев А. А. Десять лет реформ. 1861— 1871. СПб., 1872. С. 166, 169—170, 174—175.
31
постановления, изъять при этом слово «хозяйственные» при определении дел,
подведомственных местному самоуправлению, предоставить земскому
самоуправлению самостоятельную исполнительную власть.»
«А. И. Васильчиков, высказав свое восторженное мнение об учреждении
земств, в предисловии к своему труду оговаривается, что самоуправление у нас
«основано, но это не значит, что оно устроено». Круг его ведомства гораздо
шире, чем во многих странах Европы, и нуждается оно не в расширении, а в
большей независимости
23
.»
«Несмотря на острую критику, ученые были единодушны в том, что
земства чрезвычайно важны, а их деятельность можно признать плодотворной
уже с первых шагов. Тем не менее неуклонно происходило «охлаждение» к
земскому самоуправлению, помимо прочего, вызванное и неадекватностью
гипертрофированного восприятия самостоятельности земств. Как
представляется, Александр II и его правительство не рассматривали введение
земств в качестве политического противовеса государственной бюрократии и
тем более в качестве начального этапа формирования системы народного
представительства. В свою очередь, в дворянских кругах было широко
распространено мнение о включенности создававшегося самоуправленческого
института в систему государственного управления (так называемая доктрина
«либерального абсолютизма»). Поэтому точнее всех предназначение земств -
как помощь на местах в решении хозяйственно-экономических проблем,
подспорье для государства, определил Б. Н. Чичерин
24
.» «Отсюда
последовавшая «контрреформа» 1890 г., реализуемая в русле курса
«консервативного обновления» Александра III. Данный правительственный
курс представляется оправданным по замыслу, но неудачным по исполнению.
Тем не менее и сегодня России нужен путь «консервативного обновления»,
направленный на совершенствование работы и взаимодействия всех органов
власти. Перманентно длящиеся непоследовательные реформы не решали
23
Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и
общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1872. С. 7, 47
24
Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 10
32
проблемы территориального управления в Российской империи, не решают они
данных проблем и в Российской Федерации.»
«В ходе практической деятельности земства вынуждены были более тес-
но взаимодействовать с органами государственной власти, сама концепция
местного самоуправления трансформировалась в пользу сближения земств с
государственной властью. Основная причина усиления государственного
начала в концепциях самоуправления в последней четверти XIX в. видится не в
«поражении» общественной теории самоуправления и господстве
государственной теории, а в реализации насущных задач самой земской
деятельности, не разрешимых ввиду «инородного» характера земских
учреждений в государственном организме.»
«Современное местное самоуправление в России также испытывает
проблему «неорганичности» в системе осуществления власти, его место в
системе публичной власти остается неоднозначным и спорным. В научной
литературе оно оценивается как противоречивое и концептуально
негосударственное с фактическим наделением его государственно-правовыми
полномочиями
13
. Практика муниципального строительства 90-х гг. XX в., как и
в середине XIX в., сопровождалась преувеличением самостоятельности ме-
стного самоуправления, попытками воздвигнуть искусственные барьеры между
муниципальной и государственной властью. Это едва ли продуктивно,
поскольку правовые, организационные, институциональные и социальные
основы государственной власти и местного самоуправления должны служить
обеспечению прав и свобод человека и гражданина, широкому привлечению
населения к управлению публичными делами, в том числе к решению вопросов
местного значения, созданию условий для достойной жизни и свободного
развития человека.»
«Концепция негосударственного характера местного самоуправления
базируется на устаревших западных конструкциях. В 90-е гг. XX в. стремление
внедрить негосударственную доктрину местного самоуправления фактически
вело к освобождению государства от выполнения многих социальных функций,
33
перекладывая решение проблем на граждан или неработающее,
дезорганизованное и финансово необеспеченное местное самоуправление.
Между тем социальные функции являются общими для государственной власти
и местного самоуправления; местное самоуправление помогает государству
учесть местную специфику, дойти до нужд каждого человека, поскольку эта
власть наиболее приближена к человеку. В науке отмечается, что процесс
отделения местного самоуправления от государства приобрел
гипертрофированные формы, не имеющие адекватного теоретического
обоснования.»
Как справедливо отмечает В. И. Васильев, «хотя в современном пози-
тивном муниципальном праве — как российском, так и зарубежном — все
отчетливее отражается близость местного самоуправления и государства, в
доктрине продолжают получать поддержку идеи о местном самоуправлении
как о структуре гражданского общества, о местном сообществе как субъекте
местного самоуправления и т. д.»
25
. «Следовательно, с научной и практической
точек зрения важны и властная природа местного самоуправления, и саморегу-
лирующее его начало, которое не меняет властной природы. Другое дело, что
тенденция отчуждения гражданина от власти, сужение самоуправленческого
начала сегодня характерны как для государственной власти, так и для местного
самоуправления России. Не учитывая данных тенденций, «правовая теория
рискует превратиться в схоластику.»
«В Российской Федерации, как и в Российской империи, становление
местного самоуправления сопровождалось гипертрофированным восприятием
его самостоятельности. Но в ходе практической деятельности органы местного
самоуправления все более тесно взаимодействовали с органами
государственной власти. Сама концепция местного самоуправления
трансформировалась в пользу интеграции его в единую систему осуществления
25
Васильев В. И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора //
Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сб. науч. тр.
М., 2004. С. 7.
34
власти при сохранении организационной и компетенци-онной обособленности
местного самоуправления.»
«Как отмечается в юридической литературе, в системе разделения
властей, помимо горизонтального разделения (законодательная, ис-
полнительная и судебная), выделяют и вертикальное, что особенно актуально в
федеративных государствах. Недопустимо, с одной стороны, выдвижение
концепции особой государственной власти субъектов Федерации, с другой
стороны, умаление значимости действий и решений государственной власти
субъектов. При этом власть федеративного государства, как и любого другого,
едина. Можно говорить лишь об уровнях осуществления единой
государственной власти.»
«Таким образом, речь идет, о двух уровнях осуществления государ-
ственной власти в федерации: федеральном и субъектов федерации. В то же
время местное самоуправление также является необходимой составляющей
подлинного разделения публичной власти по вертикали. Такой подход
свидетельствует как о самостоятельности местного самоуправления в качестве
особого уровня осуществления публичной власти, так и о взаимосвязи его с
иными уровнями осуществления власти по всей вертикали.»
«Более того, на смену принципу разделения властей приходит принцип
единства, разделения и субсидиарности ветвей государственной власти, а также
уровней ее осуществления. В свою очередь, продолжая логику рассмотрения
единства государственной власти при разделении властных полномочий и суб-
сидиарной ответственности за их осуществление, очевидна необходимость
установления в государстве принципа единства публичной власти,
осуществляемой на разных уровнях и подразделяемой на два вида:
государственную власть и местное самоуправление. Применительно к обоим
видам публичной власти речь идет о властеотношениях, осуществляемых
непосредственно населением или через органы публичной власти в
соответствии с правовыми установлениями государства.»
35
«Безусловно, обособленность земств от государственной власти играла
позитивную роль. Взяв на себя соответствующий круг специфических соци-
ально-экономических функций, земства по существу восполнили пробел
системы управления, решая проблемы в тех сферах общественной жизни, в
которых органы государственной власти действовали недостаточно
эффективно. В то же время, сохраняя существенную самостоятельность в
решении вопросов местного значения, земства в определенной мере обеспечили
единство осуществления власти в государстве. Единство государственной и
земской властей обеспечивалось, прежде всего, правовым регулированием
деятельности земств со стороны государства.»
«Сегодня именно законодательство Российского государства (в большей
степени федеральное) определяет организацию осуществления местного
самоуправления, предметы его ведения и полномочия, порядок и формы его
осуществления, включая участие в нем граждан. В свою очередь, закрепление в
Конституции РФ разделения органов местного самоуправления и органов
государственной власти означает, что органы и должностные лица государст-
венной власти не имеют права назначать и отстранять должностных лиц
местного самоуправления (кроме случаев нарушения ими Конституции РФ и
законодательства), непосредственно осуществлять местное самоуправление (за
исключением возникновения чрезвычайных обстоятельств, не позволяющих ор-
ганам местного самоуправления реализовывать свои полномочия). Полагаем
ошибочными опасения о невозможности сохранения единства системы власти
при следовании в России конституционному принципу самостоятельности
местного самоуправления. Отсутствие организационного подчинения органов
местного самоуправления органам государственной власти не является
признаком отсутствия взаимных отношений, а также обязательности решений,
принятых в пределах компетенции. По нашему мнению, именно в таком смысле
следует трактовать положение ст. 12 Конституции РФ о невхождении органов
местного самоуправления в систему органов государственной власти.»