16
принципиальное значение. В условиях построения правового государства и
формирования гражданского общества, форма выступает в качестве одной из
наиболее значимых характеристик государственной власти.»
«Государственная власть реализуется посредством применения
соответствующих методов. Широкий спектр задач, стоящих перед госу-
дарственной властью предполагает выбор и применение соответствующих
методов. Данный признак самым тесным образом связан с предыдущим.» В
этой связи важным видятся суждения профессора Ю.Н. Старилова, который
рассматривая соотношение между формой и содержанием применительно к
деятельности органов исполнительной власти, пишет: «Форма первична по
отношению к методу. Форма управления показывает, что конкретные
управленческие действия осуществляются путем оформления их, например, в
правовой акт управления, который вызывает для субъектов юридические
последствия. Метод управления дает возможность увидеть взаимоотношения
между субъектом и объектом управления»
7
. Очевиден тот факт, что любая
власть, а государственная в особенности, осуществляется посредством приме-
нения силы.
«Государственная власть распространяет свое действие на всю
территорию государства и всех ее граждан и иных субъектов, находящих под
юрисдикцией государства. Государственная власть обладает суверенным
характером, что и предопределяется возможностью распространения ее
полномочий на всю территорию и население. К сожалению, в современном
мире имеют место случаи, когда государства имеют формально все признаки
суверенности, но фактически не могут проводить независимую политику в силу
отсутствия реальных политических, экономических и иных ресурсов.
Примером такого государства является современная Грузия, которая находится
в серьезной зависимости от США и вынуждена проводить политику под
диктовку названного государства. Парадоксальность ситуации заключается и в
7
Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга вторая: Формы и методы управленческих
действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. - Воронеж:
Издательство ВГУ, 2011. - С. 29.
17
том, что государственные служащие, которые являются проводниками
государственной воли, получают заработную плату от США. В этих условиях
очевидным видится и политика, которую проводит Грузия, ее противоречие
интересам грузинского населения. Мы глубоко убеждены, что нежелание Юж-
ной Осетии и Абхазии строить отношения с Грузией имеют под собой
реальную почву, что требует от грузинского руководства принципиальной
переоценки приоритетов в своей деятельности.»
«Целью функционирования государственной власти выступает
неуклонное повышение благосостояния граждан. Исследуя сущность госу-
дарственной власти В.Ф. Халипов обоснованно отмечает, что цели (задачи),
функции, методы государственной власти представляют собой наиболее
сложные и многофункциональные группы характеристик власти, что связано с
разнообразием властей в различных исторических эпохах, в тех или иных
странах, в конкретных областях жизни
8
.»
«Следует иметь ввиду, что цели государственной власти относятся к
достаточно динамичным явлениям и на различных этапах государственного
строительства могут доминировать те или иные цели. При этом они образуют
соответствующую гармоничную систему, что во многом предопределяет
эффективность функционирования самого государства.»
«Выше изложенное позволяет определить государственную власть как
совокупность публичных властных полномочий, реализуемых органами и
должностными лицами государства, осуществляющими воздействие на
различные сферы жизнедеятельности общества с использованием
соответствующих форм и методов в целях неуклонного повышения
благосостояния граждан.»
«Уровень власти на местах в городах и сельской местности обозначается
двумя понятиями: «местное самоуправление» и «муниципальная власть».
Необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по решению
вопросов местного значения практически невозможна вне системы органов,
8
8
Халипов В.Ф. Наука о власти. Кратология: Учебное пособие. - М.: ОСЬ-89, 2008. - С. 204.
18
наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них
функций. Поэтому местное население реализует свое право на самоуправление
через органы государственной и муниципальной власти. На муниципальном
уровне — это определенные институты, которые независимо от занятых в них
людей, от любых изменений в их составе имеют полномочия выполнять
управленческие функции в целях осуществления власти.»
Существует юридически закрепленное в федеральном законе №131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» определение местного самоуправления, согласно которому
«местное самоуправление в Российской Федерации — это форма
осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,
а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов
Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение
населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления
вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом
исторических и иных местных традиций»
9
.
«Понятие «муниципальная власть» в вышеуказанном законе не
встречается. Однако, поскольку термин характеризует власть в муниципальном
образовании, его использование вполне оправдано и уместно для более точной
характеристики данного уровня власти. Муниципальная власть является
формой публичной негосударственной власти. Данное понятие используется
Конституционным судом РФ. Более того, Конституционный суд также
закрепил термин «публичная власть» в качестве родового понятия по
отношению ко всем видам институционализированной легальной социальной
власти
10
.»
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от
28.08.1995 N 154-ФЗ (действующая редакция, 2016). - [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7642/
10
Бортник А.Ф. К вопросу о взаимосвязи государства и местного самоуправления. // Международный научно-
исследовательский журнал. 2014. Вып. Август. Юридические науки. С. 16.
19
«В современном политологическом дискурсе важно использовать
понятие «муниципальная власть», избегая его редуцирования к «местному
самоуправлению». Жизнь местного сообщества представляет собой сложный и
многогранный процесс, который не представляется возможным описать,
используя только один термин. Согласно Конституции РФ (п. 2 ст. 130 гл. 8
«Местное самоуправление»), население имеет право на решение местных
вопросов как самостоятельно - через референдум, выборы, другие формы
прямого волеизъявления, так и опосредованно - через органы местной власти.»
«Таким образом, формируется дуалистическая природа управления на
местах, разделяющаяся на местное самоуправление и муниципальную власть.
Стоит отметить, что эти понятия не являются синонимами, поскольку
общественная инициатива, создание и функционирование независимых от
государственных органов власти институтов гражданского общества находятся
в России на сегодняшний день в зачаточном состоянии. Реальной разработкой и
реализацией муниципальной политики занимаются органы исполнительной и
представительской власти муниципалитетов.»
Однако, «показательным моментом является то, что большая часть
населения России не рассматривает муниципальную власть как независимую от
государства. В общественном сознании сформировалось стереотипное
представление о муниципальной власти как низшей ступени государственного
управления.»
«Смысловая многозначность понятия «муниципальная власть»
обусловлена сложностью самого феномена власти. Муниципальная власть
представляет собой вид публичной власти, который в своей деятельности
руководствуется соответствующими нормативно-правовыми актами
федерального, регионального и местного уровня и призван обеспечить решение
вопросов местного значения, создать условия для удовлетворения
повседневных потребностей населения.» В то же время муниципальная власть
рассматривается как «способность и возможность оказывать определяющее
воздействие на деятельность, поведение людей (муниципального населения) с
20
помощью местного самоуправления, осуществляемого на территории
муниципальных образований»
11
. Помимо этого, муниципальная власть
понимается как «власть сообществ муниципальных образований, соединенных
правом в интересах и для общей пользы людей в рамках юрисдикции муници-
пальной власти»
12
.
«Вышесказанное демонстрирует многогранность муниципальной власти.
С одной стороны, она представлена людьми, обладающими необходимыми
способностями, возможностями и правом (руководящее должностное лицо:
глава администрации, глава муниципального образования, председатель
Совета); с другой - представляет собой единую, но функционально
разделенную структуру с институционализированными связями, выполняющую
определенные законодательством функции в целях развития местного
сообщества.»
«Таким образом, и муниципальная власть, и местное самоуправление
являются близкими понятиями, с разных сторон описывающими организацию
публично-властных отношений. В научной литературе и нормативно-правовых
документах более употребляемым является термин «местное самоуправление».
Возникает проблема разграничения понятий. Признавая их близость, будем
отталкиваться от двух посылок.»
«Первая методологическая посылка исходит из близости (смежности)
понятий «местное самоуправление» и «муниципальная власть». Многие
отечественные исследователи даже отождествляют их, не акцентируя внимание
на различиях. Вторая посылка заключается в том, что местное самоуправление
и муниципальная власть раскрывают различные аспекты организации
публично-властных отношений на местном уровне. В трактовке природы
местного самоуправления акцент делается на его общественной природе.
Природа муниципальной власти отсылает нас, прежде всего, к
11
Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений. //
Актуальные проблемы местного самоуправления. – [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.library.ru/help/docs/n44809/Samoupr.pdf
12
Там же
21
институциональным и правовым аспектам ее функционирования.
Формализация правил функционирования для данного уровня и вида власти
является необходимым основанием и условием эффективной включенности ее в
общий каркас политической и в первую очередь государственной системы.
Муниципальная власть обладает всеми признаками политической власти, в т.ч.
ее главным признаком - обязательностью решений для населения
муниципального образования и хозяйствующих субъектов.»
«Иными словами, если первая методологическая посылка акцентирует
внимание на сходстве, на том, что объединяет, то вторая базируется на
особенном, позволяя дифференцировать понятия муниципальной власти и
местного самоуправления. Уважая мнение коллег-исследователей,
употребляющих термины «местное самоуправление» и «муниципальная
власть» как синонимы, мы, тем не менее, являемся сторонниками их
разграничения. При этом существование двух понятий, определяющих
публично-властные отношения местного уровня, дают возможность сочетать
два вышеотмеченных измерения власти: вертикальное (господство, иерархия) и
горизонтальное (субъект-субъектное). Если муниципальная власть обращена на
институциональные структуры, то местное самоуправление - на общественные,
основанные на гражданской активности.»
«Именно местный уровень власти характеризуется тесным
взаимодействием и переплетением институционального компонента, дающего
сходство с государственной структурой, и общественного, основанного на
самоорганизации граждан.»
«Будучи встроенной в российскую политическую систему,
муниципальная власть является полноценным политическим институтом. Она
создана по образу и подобию государственной власти. Законы,
регламентирующие ее деятельность, сходны с законами, регламентирующими
государственное управление. Муниципальная власть обладает специфически
обособленным аппаратом, осуществляющим управление, издает обязательные
для исполнения нормативные акты при одновременной подконтрольности
22
государству (государство определяет объем полномочий органов местного
самоуправления, следит за исполнением полномочий, переданных на местный
уровень).»
«В случае когда мы хотим подчеркнуть общественный и
самостоятельный характер организации власти на местах, более употребим
термин «местное самоуправление». Самостоятельность органов местного
самоуправления, образующих муниципальную власть, заключается в том, что
они наделяются законодательно закрепленными полномочиями,
принадлежащими только им, и несут за это ответственность. Конституция РФ
(ст. 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов
государственной власти: «В Российской Федерации признается и гарантируется
местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих пол-
номочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти». Смысловая нагрузка термина
«местное самоуправление» предполагает субъектность населения, его
способность и возможность через объединение решать вопросы местного
значения.»
«Законодательство предоставляет гражданам при их сохраняющейся до
настоящего времени пассивности легальные возможности приводить
содержание понятия «местное самоуправление» в соответствие с реальностью.
Кроме того, с 2014 г. при местных администрациях повсеместно образуются
общественные советы, предназначение которых — формировать и развивать
гражданские инициативы, участвовать в формировании бюджета, осуществлять
общественный контроль.
«Подводя итог, можно сделать вывод о необходимости сохранения и
развития понятий - «государственная влать», «муниципальная власть» и
«местное самоуправление», описывающих местную конфигурацию власти. При
этом важно разграничивать эти схожие понятия. Там, где речь больше идет о
политологическом измерении, о структуре, иерархии и строго определенных
государством функциях и полномочиях, — о вертикальном типе властных
23
отношений, — мы склонны к употреблению первого. Если же акцент делается
на горизонтальный тип отношений вида «субъект - субъект», на общественную
природу организации власти, где мы обращаемся к местным инициативам,
гражданской активности, деятельности выборных лиц, представляющих
интересы граждан, — мы, безусловно, рассуждаем в категориях местного само-
управления.»
1.2. Историческое развитие взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления России
Современное соотношение муниципальной и государственной
территориальной организации сложилось не сразу.
«Изучение истории земского самоуправления в России в ходе реформ
конца XIX — начала XX в. свидетельствует о том, что вопросы, которые
требовали теоретического осмысления при организации местного
самоуправления в прошлом не потеряли своей актуальности и сейчас.
Бесспорно, земское самоуправление было не настолько совершенным
явлением, чтобы просто вернуться к нему.» Согласимся с В. И. Васильевым в
том, что «с точки зрения организации местного самоуправления в России во
второй половине XIX — начале XX в. его опытом можно воспользоваться в
весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере есть моменты,
интересные для нынешней практики российского местного самоуправления)
13
.
«В частности, опыт формирования местного самоуправления в
Российской империи является необходимой исторической базой для развития
современного местного самоуправления, его взаимодействия с государственной
властью. Земский опыт представляет интерес не только для возрождения
традиций местного самоуправления, но и для определения наиболее
эффективных методов развития демократии.» Эффективные методы
13
Васильев В.И. Муниципальная реформа в Российской Федерации (экономико-правовое исследование). - М.:
Эксмо, 2010. С. 37.
24
управления следует анализировать не только в целом, но и применительно к
российским реалиям. При этом необходимо помнить, что жизнеспособность
земств обеспечивалась прежде всего их самоуправленческим началом, реали-
зуемым и во взаимодействии с государственной властью.
«В фундаментальном труде ИЗиСП «Муниципальная реформа в Россий-
ской Федерации (экономико-правовое исследование)» отмечается, что цель
современной муниципальной реформы — повышение эффективности
управления государственными и общественными делами путем
демократизации и широкой самостоятельности местной власти, создания
местного самоуправления, соответствующего современным задачам
государственных преобразований, способного решать актуальные социально-
экономические проблемы и выступающего гарантом социального благополучия
граждан. Реформа имеет целью осуществление наиболее глубоких (после
Земской реформы 1864 г.) преобразований в сфере местного самоуправления за
всю историю России
14
.»
«Глубина преобразований середины XIX в. и современных реформ
позволяет вести сравнительно-правовые исследования данных периодов
реформ местного самоуправления.»
«Соотношение и взаимодействие государственной власти с российскими
земствами и современным местным самоуправлением имеет сходство в части
опоры на либеральную концепцию прав человека и местных сообществ, а также
использования зарубежного, прежде всего европейского, опыта
соответствующей эпохи. Разумеется, концепции прав человека, местного
самоуправления, региональной и местной демократии, как и сам опыт их
реализации, менялись. Кроме того, ключевое различие состоит в имперском и
федеративном характере российской государственности, а также укорененности
концепции публичной власти в современной науке и отчасти практике. Тем не
менее как Земская реформа разрабатывалась на основе либеральных подходов и
европейского опыта XIX в., так и реформа 90-х гг. XX в. задумывалась как
14
Там же, С. 5
25
внедрение либеральных ценностей, положений Европейской хартии местного
самоуправления и опыта западных государств в России.»
«Общим для реализации идей самоуправления в ходе Земской реформы и
реформ 90-х гг. XX в. является то обстоятельство, что учреждение и развитие
местного самоуправления шло «сверху» путем государственных реформ по
инициативе немногочисленной социально активной части общества,
располагающей собственностью и приближенной к правящим группам, в
отсутствии сформированной обществом организационной и
институциональной основы.»
«В середине XIX в., как и в начале 90-х гг. XX в., в России был взят курс
на полномасштабную реализацию общественной составляющей местного
самоуправления, построение модели местного самоуправления, имеющей
определенное сходство как с англосаксонской, так и с континентальной
моделью. Данный выбор отвечал взглядам либерально настроенной части
общества, широко представленной в органах государственной власти периодов
Земской реформы Российской империи и конституционной реформы
Российской Федерации, что не вполне сочеталось с традициями Российского
государства предшествующего периода.»
«Разумеется, в Российской империи до учреждения земств само-
управление имело место. В течение всей истории России самоуправление в той
или иной степени было связано с земской идеей — идеей власти, исходящей от
земли, народной власти. Понятия «земство», «земский» широко использовалось
в правовом регулировании ряда реформ. Так, Петр I учредил выборную
должность земского комиссара, «земские избы» в городах. Однако вскоре они
утратили свою независимость от государственной власти, последние были
преобразованы по западноевропейскому образцу в «магистраты», хотя земская
идея оставалась жизнеспособной даже в периоды усиления государственных
начал и насаждения иностранного опыта
15
.»
15
Еременко П.П. Соотношение государственной и земской власти: юридические концепции и правовое
регулирование: дис.канд. юр. Наук. СПб. 2006. - с.98.